Κείμενο
Δείτε σχετικά την απόφαση ΣτΕ 2058/2024 με σχόλιο Χ. Χατζηδάκη, "Αναδιάρθρωση της οργάνωσης των ΟΤΑ α΄ βαθμού – Μη αντικείμενη στο Σύνταγμα η αυτοδίκαιη κατάργηση όλων των ΝΠΔΔ των Δήμων – Μη νόμιμη η σιωπηρή απόρριψη αιτήματος Δήμου για την κατ’ εξαίρεση διατήρηση Νομικού Προσώπου του" σε σελ. 245 του παρόντος.
Ο Δήμος Πατρέων (νομικό πρόσωπο δημόσιου δικαίου – οργανισμός πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης) και ο Κοινωνικός Οργανισμός του Δήμου Πατρέων (εφεξής: ΚΟΔΗΠ - δημοτικό νομικό πρόσωπο δημόσιου δικαίου) μας έκαναν την τιμή να θέσουν υπόψη μας τα ακόλουθα δεδομένα (Ι) και συναφώς να απευθύνουν τα ακόλουθα ερωτήματα (ΙΙ).
Ι. Τα δεδομένα
Τα ως άνω νομικά πρόσωπα δημόσιου δικαίου άσκησαν την με ΑΚ Ε2979/2023 αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπου και εκκρεμεί. Με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της παράλειψης ικανοποίησης-συναγόμενης απόρριψης εκ μέρους του Αναπληρωτή Υπουργού Εσωτερικών του αιτήματος του Δήμου Πατρέων να εξαιρεθεί από την εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 27 και 29 του Ν. 5056/2023 περί καταργήσεως δημοτικών νομικών προσώπων και συγχωνεύσεώς τους στους οικείους δήμους το δημοτικό νομικό πρόσωπο με την επωνυμία «Κοινωνικός Οργανισμός του Δήμου Πατρέων» (εφεξής: ΚΟΔΗΠ), νομικό πρόσωπο δημόσιου δικαίου (ΝΠΔΔ).
Συγκεκριμένα, με την με ΑΠ 792/8.11.2023 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Πατρέων εγκρίθηκε/ζητήθηκε η υποβολή αίτησης εξαίρεσης του ΚΟΔΗΠ από την κατάργησή του δυνάμει των ορισμών των άρθρων 27,29 και 52 του Ν 5056/2023. Την αίτηση αυτή συνόδευσε μία εξαιρετικώς εμπεριστατωμένη, εκτάσεως εξήντα (60) σελίδων, ποιοτική και ποσοτική τεχνική έκθεση/μελέτη του αντικειμένου και της σπουδαιότητας του έργου που επιτελεί ο ΚΟΔΗΠ, με την οποία και τεκμηριώθηκε η ανάγκη και η σημασία διατήρησης του εν λόγω νομικού προσώπου.
Από τα δεδομένα και στοιχεία που περιλαμβάνονται στην εν λόγω εκτενή τεχνική έκθεση του Δήμου Πατρέων, στο ΝΠΔΔ «ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΔΗΜΟΥ ΠΑΤΡΕΩΝ» (ΚΟΔΗΠ) λειτουργούν
Σελ. 210ζωτικής σημασίας τμήματα Κοινωνικής Προστασίας και Αλληλεγγύης που εξυπηρετούν τις ανάγκες των κατοίκων και των δημοτών και διευκολύνουν το έργο και την λειτουργία των δημοτικών υπηρεσιών.
Το περί ου ο λόγος δημοτικό νομικό πρόσωπο προέκυψε ύστερα από την συγχώνευση των ακόλουθων δημοτικών νομικών προσώπων, δηλαδή: α) Δημοτικοί Παιδικοί Σταθμοί Δήμου Πατρέων, β) Δημοτικός Παιδικός Σταθμός Ρίου, γ) Δημοτικός Παιδικός Σταθμός Δεμενίκων, δ) Δημοτικός Οργανισμός Υγείας και Πρόνοιας (ΔΟΥΠ) καθώς και ε) Κέντρα Ανοιχτής Προστασίας Ηλικιωμένων (ΚΑΠΗ). Είναι προφανές, ότι το πεδίο αρμοδιότητας και συναφώς το έργο του ΚΟΔΗΠ, ιδίως μετά την απορρόφηση των ανωτέρω δημοτικών νομικών προσώπων, καταλαμβάνει ευρείας κλίμακας αρμοδιότητες κοινωνικο-προνοιακής φύσης, η αποτελεσματική άσκηση των οποίων διασφαλίζεται κατ΄ εξοχήν με την διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια του οικείου νομικού προσώπου.
Στα υπαγόμενα στο περί ου ο λόγος δημοτικό νομικό πρόσωπο τμήματα καλλιεργούνται δραστηριότητες που αφορούν πρόσωπα τρίτης ηλικίας, βρέφη, νήπια, παιδιά και παιδιά-ΑΜΕΑ, ενώ υποστηρίζονται επίσης κοινωνικώς ευπαθείς ομάδες μέσω της δημιουργίας και λειτουργίας σχετικών δομών (δομές αστέγων, κοινωνικό παντοπωλείο, παροχή συσσιτίου κ.α.). Πρόκειται για δομές και δραστηριότητες, οι οποίες συμβάλλουν ουσιωδώς στην προαγωγή της ποιότητας ζωής των κατοίκων της ευρύτερης περιοχής της Πάτρας. Δηλαδή το εν λόγω δημοτικό νομικό πρόσωπο εξασφαλίζει ευρεία κοινωνική προστασία σε δημοτικό/τοπικό επίπεδο, εκπληρώνοντας τις συνταγματικές επιταγές του κοινωνικού κράτους και, ιδίως, της προστασίας της ανηλικότητας, της υγείας/της αναπηρίας, της τρίτης ηλικίας/του γήρατος, της περίθαλψης των απόρων, της μητρότητας και της οικογένειας (Συντ. άρθρα 21 παρ.1-3 και 25 παρ.1). Με τον τρόπο αυτόν λειτουργεί συμπληρωματικώς-παραπληρωματικώς προς τις αρμόδιες κρατικές υπηρεσίες, συμβάλλοντας στο έργο τους. Σημειώνεται, όπως είναι ευνόητο, ότι πρόκειται για «δημόσιο» (και όχι αποκλειστικώς κρατικό) έργο. Δηλαδή μία υπηρεσία (με λειτουργική έννοια), η οποία παρέχεται τόσο από κρατικούς όσο και από τους λοιπούς δημόσιους φορείς, όπως είναι οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης και τα δημοτικά νομικά πρόσωπα, κατ΄ εξοχήν δε αυτά που έχουν την μορφή του νομικού προσώπου δημόσιου δικαίου.
Σε διοικητικό επίπεδο, η αρχή της διαφάνειας και της αποτελεσματικότητας, διαπνέουν το σύνολο της δράσης του ΚΟΔΗΠ. Με το ελάχιστο δυνατό οικονομικό κόστος, στο πλαίσιο πάντοτε της νομιμότητας, υλοποιούνται οι τασσόμενοι κοινωνικοί σκοποί και τα συναφή προγράμματα με συνέπεια και αποδοτικότητα. Ο ρόλος που διαδραματίζει ο ΚΟΔΗΠ στην δημοτική κοινωνική δράση και πολιτική είναι καταλυτικός. Όπως είναι ευνόητο, το εύρος των ασκούμενων αρμοδιοτήτων του απαιτεί εξειδικευμένη οργάνωση και τεχνογνωσία που θα ήταν εξαιρετικώς δύσκολο να πραγματωθούν στο γενικό και ευρύ οργανωτικό πλαίσιο ενός ΟΤΑ.
Οι οργανωτικές και κοινωνικές δομές και υπηρεσίες που λειτουργούν εντός του ΚΟΔΗΠ είναι πλήρως προσαρμοσμένες στις τοπικές κοινωνικές συνθήκες και απαιτήσεις, προκειμένου να εξυπηρετήσουν με τον πλέον κατάλληλο τρόπο τις ανάγκες των πολιτών και των κατοίκων όπως και των ευάλωτων κοινωνικών ομάδων που διαβιούν εντός τα περιφέρειας του Δήμου (και όχι μόνον). Ειδικότερα, στον ΚΟΔΗΠ είναι θεσμοθετημένα και λειτουργούν:
(i) Τμήμα Τρίτης Ηλικίας: Αποστολή του τμήματος αυτού είναι η παροχή ιατρικών, κοινωνικών και ψυχαγωγικών υπηρεσιών προς τους ωφελούμενους ηλικιωμένους κατοίκους του Δήμου και της ευρύτερης περιοχής, με σκοπό την προαγωγή και στήριξη της ποιότητας ζωής τους ως άτομα τρίτης ηλικίας. Στο πλαίσιο της λειτουργίας του, το τμήμα αυτό συνεργάστηκε με ποικίλους φορείς (: Πανεπιστήμιο Πατρών, Ελληνικός Ερυθρός Σταυρός κ.α), ενώ προχώρησε στο πλαίσιο διατμηματικής συνεργασίας με δημοτικά σχολεία και παιδικούς σταθμούς, εξασφαλίζοντας απολύτως ειδικευμένο προσωπικό για την αποτελεσματικότερη εξυπηρέτηση των ωφελουμένων. Περισσότερα από 3.000 ιατρικά ραντεβού πραγματοποιούνται ετησίως, κατά την διάρκεια των οποίων λαμβάνεται κοινωνικό και νοσηλευτικό ιστορικό, παρέχονται φαρμακευτική συνταγογράφηση και συνεδρίες φυσικοθεραπείας, όπου αυτό απαιτείται. Επιπλέον, ιδιαίτερης σημασίας δράσεις πραγματοποιούνται για την πρώιμη διάγνωση της άνοιας των ατόμων τρίτης ηλικίας (διενέργεια mini mental tests) και την έγκαιρη παρέμβαση για την ψυχολογική και κοινωνική υποστήριξή τους.
Από το 2014, η συγκεκριμένη μονάδα έχει παρέμβει αμέσως σε μεγάλο αριθμό περιπτώσεων, όπου με εισαγγελικές παραγγελίες, έχουν αντιμετωπιστεί φαινόμενα παραμέλησης, κακοποίησης και εκμετάλλευσης ηλικιωμένων ή περιπτώσεις παραπομπής (τους) για ψυχιατρική διερεύνηση. Παραλλήλως προς την προστασία των ηλικιωμένων, το Τμήμα δια της Ομάδας Προστασίας Ανηλίκων, ανέλαβε την προώθηση εισαγγελικών εντολών για την μέριμνα ανηλίκων και την ψυχοκοινωνική φροντίδά τους από εξειδικευμένο προσωπικό κοινωνικών λειτουργών.
Εξάλλου έως και τον Ιούνιο του 2023 το Τμήμα είχε την ευθύνη υλοποίησης του προγράμματος «Βοήθεια στο Σπίτι». Από το 2019, περισσότεροι από 1.200 άνθρωποι ωφελήθηκαν από τις υπηρεσίες του προγράμματος. Ιεράρχηση αναγκών, ψυχοσυναισθηματική υποστήριξη, νοσηλευτική πρωτοβάθμια παροχή υπηρεσιών καθώς και εξυπηρέτηση βασικών, καθημερινών αναγκών είναι μερικές από τις παρεχόμενες υπηρεσίες του προγράμματος «Βοήθεια στο Σπίτι» που απολάμβαναν οι πολίτες και εν γένει οι κάτοικοι του Δήμου και της ευρύτερης περιοχής.
Άξιο μνείας είναι, επίσης, το έργο που επιτέλεσε ο ΚΟΔΗΠ και συγκεκριμένα το Τμήμα Τρίτης Ηλικίας κατά την διάρκεια της πανδημίας, διευκολύνοντας - συνεπικουρώντας σε σημαντικό βαθμό την λειτουργία του κρατικού μηχανισμού και συνασκώντας με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο το δημόσιο έργο του. Κατά την περίοδο της πανδημίας (των “lockdown”), παρείχε υπηρεσίες κατ’ οίκον παράδοσης έτοιμου φαγητού και φαρμάκων, συνταγογράφησης και ενεσοθεραπείας, έθεσε σε λειτουργία την πλατφόρμα webex, μέσω της οποίας πραγματοποιήθηκαν σχετικές δράσεις, υπήρξε ιδιαίτερη μέριμνα για την κοινότητα Ρομά με την παροχή ειδών ατομικής υγιεινής, ενώ διευκόλυνε την πρόσβαση και την παραπομπή σε άλλες υπηρεσίες.
(ii) ΚΔΑΠ (Κέντρο δημιουργικής Απασχόλησης), ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ (Κέντρο Δημιουργικής Απασχόλησης Ατόμων με Ειδικές Ανάγκες), θερινά ΚΔΑΠ (8 δομές), όπου λειτουργούν εγκαταστάσεις και παρέχεται πλήθος δραστηριοτήτων για την προ
Σελ. 211αγωγή της δημιουργικής απασχόλησης παιδιών και ατόμων με αναπηρία μέσα από εκπαιδευτικές, κοινωνικές, αθλητικές και ψυχαγωγικές δράσεις. Όσον αφορά τα ΚΔΑΠ και τα θερινά ΚΔΑΠ, εξωστρεφείς καθημερινές δράσεις συμβάλλουν στην ποιοτική-δημιουργική εκμετάλλευση του ελεύθερου χρόνου των παιδιών του Δήμου Πατρέων μέσα από αθλητικές, ψυχαγωγικές και εκπαιδευτικές δραστηριότητες.
Στο πλαίσιο της κοινωνικής ένταξης και της εξασφάλισης ποιοτικής ζωής των ΑΜΕΑ, τα (2) Κέντρα Δημιουργικής Απασχόλησης Ατόμων με Ειδικές Ανάγκες, με εξειδικευμένο προσωπικό και τεχνικό εξοπλισμό επιδιώκουν και επιτυγχάνουν την κοινωνική ενσωμάτωση και βελτίωση της ποιότητας ζωής τόσο των ίδιων των ωφελούμενων ατόμων όσο και της οικογένειάς τους. Διατίθεται υπηρεσία μεταφοράς με οχήματα του Δήμου, παρέχεται ημερήσια διατροφή, ενώ οργανώνονται εξειδικευμένες δράσεις για άτομα με αναπηρία. Όλες οι παρεχόμενες υπηρεσίες και δράσεις των ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ, εναρμονίζονται πλήρως με το εθνικό και ενωσιακό πλαίσιο για την προαγωγή και τη φροντίδα των ατόμων με αναπηρία.
(iii) Τμήμα Βρεφονηπιακών και Παιδικών Σταθμών, το οποίο λειτουργεί σε καθημερινή βάση για την παροχή πλήρους και εξειδικευμένης φροντίδας, απασχόλησης και διατροφής βρεφών και νηπίων και την παράλληλη εξυπηρέτηση των εργαζόμενων γονέων. Αποτελείται από δεκαπέντε (15) βρεφονηπιακούς και παιδικούς σταθμούς που λειτουργούν στην περιφέρεια του Δήμου, εξυπηρετώντας περί τα 1.000 βρέφη και νήπια ετησίως.
(iv) Δομή της Κοινωνικής Υποστήριξης Ευπαθών Ομάδων που προέκυψε μετά από την συγχώνευση των επιμέρους νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου στον ΚΟΔΗΠ, ως συνέχιση του Δημοτικού Οργανισμού Υγείας και Πρόνοιας. Στο εν λόγω Τμήμα και στο πλαίσιο της κοινωνικής πρόνοιας και στήριξης των ευπαθών ομάδων και προς αντιμετώπιση του κινδύνου κοινωνικού αποκλεισμού, λειτουργούν επιμέρους δομές όπως, κοινωνικό παντοπωλείο, φιλοξενία άστεγων πολιτών και συσσίτια. Επίσης λειτουργεί Συμβουλευτικό Κέντρο Ατόμου και Οικογένειας, στελεχωμένο με τακτικό προσωπικό, προκειμένου να αντιμετωπιστούν προβλήματα που αφορούν στην κοινωνική και ψυχολογική κατάσταση των κατοίκων του Δήμου. Ανά τακτά χρονικά διαστήματα, προϊόντα πρώτης ανάγκης διανέομονται σε οικονομικά ευάλωτες οικογένειες, ενώ περισσότερες από 300 μερίδες παρέχονται ημερησίως κατ’ οίκον στο πλαίσιο λειτουργίας του συσσιτίου του Δήμου.
(v) Κέντρο Κοινότητας με Κινητή Μονάδα και το Παράρτημα Ρομά που εξυπηρετούν σε καθημερινή βάση, πλήθος προσώπων και οικογενειών με σκοπό την διευκόλυνση και την πρόσβασή τους στις δημόσιες και δημοτικές υπηρεσίες και στις υπηρεσίες υγείας. Η Κινητή Μονάδα δίνει την ευκαιρία σε διαμένοντες σε απομακρυσμένες περιοχές να διεκπεραιώνουν και να έχουν πρόσβαση στις υπηρεσίες του Δήμου, ενώ μέσω του Παραρτήματος Ρομά, περισσότερες από 85 οικογένειες Ρομά επωφελούνται υγειονομικών, κοινωνικών και οικονομικών παροχών στο πλαίσιο της κοινωνικής πρόνοιας και της κοινωνικής πολιτικής που επιτελεί ο Δήμος Πατρέων.
(vi) Δομή Αστέγων, στην οποία λειτουργεί υπνωτήριο και ανοικτό κέντρο ημέρας, απευθυνόμενο σε άστεγους πολίτες. Η δομή αυτή δεν λειτουργεί απλώς κατά τις προβλεπόμενες στο νόμο προδιαγραφές, αλλά αποτελεί πρότυπο σε πανελλαδικό επίπεδο. Με απόλυτο σεβασμό στην αξία του ανθρώπου, παρέχεται φιλοξενία, σίτιση, πρόσβαση σε υπηρεσίες υγιεινής, ιατροφαρμακευτική φροντίδα και λοιπές συναφείς υπηρεσίες. Από την έναρξη της λειτουργίας της (η μονάδα λειτουργεί από το 2019), η δομή έχει φιλοξενήσει περισσότερα από 230 άτομα. Παραλλήλως προς το έργο αυτό «ομάδα δρόμου» πραγματοποιεί τακτικές και έκτακτες επισκέψεις στους δρόμους της πόλης και βρίσκεται σε συνεχή επαγρύπνηση, καλύπτοντας βασικές και έκτακτες ανάγκες, όπως παροχή κλινοσκεπασμάτων, τροφής, ενημέρωση για τη δομή αστέγων «επί του πεδίου».
Πρέπει να αναφερθεί, ότι σε όλα τα παραπάνω τμήματα, απασχολείται εξειδικευμένο προσωπικό, εργαζόμενοι ΤΕ και εργαζόμενοι ΔΕ καθώς και φοιτητές-σπουδαστές που κάνουν πρακτική άσκηση (απασχολούνται 51 μόνιμοι υπάλληλοι, 144 υπάλληλοι ΙΔΑΧ και 96 υπάλληλοι ΙΔΟΧ). Ο Δήμος Πατρέων και το ΚΟΔΗΠ, στο πλαίσιο της συνταγματικώς κατοχυρωμένης και νομοθετικώς ρυθμισμένης διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειάς τους, λαμβάνουν συνεχή μέριμνα για την εξασφάλιση του απαιτούμενου προσωπικού, προκειμένου οι δομές του ΚΟΔΗΠ να λειτουργούν απρόσκοπτα, αποτελεσματικά και σε πλήρη αρμονία με τις συνταγματικές και ενωσιακές επιταγές.
Ο ΚΟΔΗΠ λαμβάνει μέρος σε συγχρηματοδοτούμενα προγράμματα, σε προγράμματα ΕΣΠΑ και επιχορηγήσεις, αξιοποιώντας αυτά με τον πλέον κατάλληλο τρόπο, προκειμένου να παρέχεται το προσδοκώμενο αποτέλεσμα με το ελάχιστο δυνατό κόστος, κατ’ εφαρμογή της αρχής της αυτοτέλειας, της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας της λειτουργίας των δημοτικών νομικών προσώπων. Απόδειξη τούτου συνιστά το γεγονός ότι οι αμέσως και εμμέσως ωφελούμενοι καθώς και η αποτελεσματικότητα των παρεχόμενων από το ΚΟΔΗΠ υπηρεσιών έχουν υπερβεί κατά πολύ τους ετήσιους στόχους, χαίροντας πανελλαδικής αναγνώρισης.
Βάσει των προεκτεθέντων και λαμβάνοντας υπόψη τις επιμέρους αρμοδιότητες των διοικητικών και «κοινωνικών» οργανικών μονάδων του ΚΟΔΗΠ που αναφέρονται εκτενώς στην τεχνική έκθεση, είναι πρόδηλο, ότι το εν λόγω νομικό πρόσωπο επιτελεί σημαντικό για την τοπική κοινωνία της Πάτρας έργο. Είναι δε αδιαμφισβήτητο, ότι εξυπηρετεί κοινωφελείς σκοπούς, συνδεόμενους με ευαίσθητες κοινωνικές ομάδες, οι οποίοι καθίσταται αναγκαίο να εξακολουθήσουν να εξυπηρετούνται με συνέπεια και αποτελεσματικότητα. Με την περί ης ο λόγος τεχνική έκθεση καταδεικνύεται, ότι τυχόν κατάργηση του εν λόγω νομικού προσώπου δημόσιου δικαίου θα προκαλέσει αρρυθμία στην ομαλή λειτουργία των δομών και στην υλοποίηση των σχετικών κοινωνικών προγραμμάτων, ενώ θα άρει την αμεσότητα που χαρακτηρίζει την διευθέτηση των ζητημάτων που άπτονται των αρμοδιοτήτων του.
ΙΙ. Ερώτημα
Ενόψει όσων εξετέθησαν, ζητείται ο προσδιορισμός και η ερμηνευτική προσέγγιση των ζητημάτων που ανακύπτουν σχετικώς με την εκδηλωθείσα άρνηση συμπερίληψης του ΚΟΔΗΠ στα εξαιρούμενα από την κατάργηση δημοτικά νομικά πρόσωπα κατά τις διατάξεις των άρθρων 27, 29 και 52 του Ν 5056/2023, ιδίως εξ απόψεως εφαρμογής των οριζομένων από το Σύνταγμα και τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (ΕΧΤΑ).
Σελ. 212ΙΙΙ. Απάντηση
Η γνώμη μας επί των ανακυπτόντων ζητημάτων είναι η ακόλουθη. Τα ζητήματα αυτά συνίστανται: (Α) στο έγκυρο της σύνολης ρύθμισης του Ν 5056/2023 όπως και (Β) της παρεχόμενης νομοθετικής εξουσιοδότησης του άρθρου 52 του νόμου αυτού εξ απόψεως ορισμών του Συντάγματος (Β-1) και του ΕΧΤΑ (Β-2), (Γ) στο εάν πληρούνται οι τασσόμενες από τον νόμο προϋποθέσεις για την διατήρηση του περί ου ο λόγος δημοτικού νομικού προσώπου, ανεξαρτήτως του κύρους της παρεχόμενης νομοθετικής εξουσιοδότησης, και (Δ) στην τήρηση της αρχής της ισότιμης μεταχείρισης σε σχέση με άλλα διατηρούμενα με την ίδια υπουργική απόφαση δημοτικά νομικά πρόσωπα.
Α. Το έγκυρο της σύνολης ρύθμισης
Το πρώτο εξεταστέο ζήτημα, αφορά την συνολική ρύθμιση των άρθρων 27 και 29 παρ. 1 του Ν 5056/2023 «Αναμόρφωση του συστήματος διακυβέρνησης Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης α΄ και β΄ βαθμού, κατάργηση νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου δήμων, παρακολούθηση επιδόσεων τοπικής αυτοδιοίκησης οικονομική και διοικητική διαχείριση οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, ευζωία των ζώων συντροφιάς» (ΦΕΚ Α΄ 163/2023), περί συνολικής-οριζόντιας κατάργησης των περί ων πρόκειται δημοτικών νομικών προσώπων. Συγκεκριμένα, το άρθρο 27 παρ. 1 του νόμου ορίζει ότι: «Νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που συστήθηκαν με οποιονδήποτε τρόπο από Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (OTA) α΄ βαθμού και λειτουργούν σύμφωνα με τα άρθρα 239 έως 242 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων [Ν 3463/2006 (Α΄ 114)], καταργούνται αυτοδικαίως την 31η.12.2023 και οι αρμοδιότητές τους ασκούνται από την 1η.1.2024 από τον οικείο δήμο. Με πράξη του Γραμματέα της οικείας αποκεντρωμένης διοίκησης που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως εντός ενός (1) μηνός από την ως άνω ημερομηνία διαπιστώνεται η κατάργησή τους.». Αναλόγως το άρθρο 29 παρ.1 του ίδιου νόμου ορίζει ότι: «1. Οι δημοτικές κοινωφελείς επιχειρήσεις της περ. α΄ της παρ.1 του άρθρου 252 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων [Ν 3463/2006 (Α΄ 114)] και της παρ. 1 του άρθρου 156 του Ν 4600/2019 (Α΄ 43) λύονται αυτοδικαίως την 31η.12.2023, κατά παρέκκλιση των διατάξεων περί λύσης ή εκκαθάρισης, και οι αρμοδιότητές τους ασκούνται από την 1.1.2024 από τον οικείο δήμο. Με πράξη του Γραμματέα της οικείας αποκεντρωμένης διοίκησης που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως εντός ενός (1) μηνός από την ως άνω ημερομηνία διαπιστώνεται η λύση τους.».
Όπως ωστόσο έχει επιβεβαιωθεί και από τη νομολογία, η οριζόντια κατάργηση οργανικών μονάδων και θέσεων είναι συνταγματικώς επιτρεπτή, υπό την προϋπόθεση ότι κρίνεται τεκμηριωμένως (με την σύνταξη ειδικής τεχνο-οικονομικής μελέτης ή εν γένει εκθέσεων αξιολόγησης των δομών και των θέσεων) αναγκαία για την εύρυθμη και αποτελεσματική λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας και όχι απλώς για ταμιευτικούς λόγους. Χαρακτηριστική είναι στο σημείο αυτό η ΣτΕ Ολομ. 654/2016, σύμφωνα με την οποία: «...Δημοσιονομικοί λόγοι μπορεί να αποτελέσουν κριτήριο των επιλογών του νομοθέτη για τον ανακαθορισμό των λειτουργιών του Κράτους και την διοικητική αναδιοργάνωσή του, πρέπει, όμως, οι σχετικές ρυθμίσεις αφενός να εισάγονται με τήρηση των συνταγματικών αρχών, σύμφωνα με τις οποίες επιβάλλεται να διασφαλίζονται η ορθολογική, αποτελεσματική και διαρκής λειτουργία της διοικήσεως και η παροχή των υπηρεσιών που επιβάλλεται να εξασφαλίζονται για τους διοικουμένους στο πλαίσιο του κοινωνικού κράτους δικαίου, και αφετέρου να εναρμονίζονται με τις αναφερθείσες συνταγματικές εγγυήσεις που αφορούν το καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων» (σκέψη 7η).
Στην προκείμενη περίπτωση μία τέτοια αξιολόγηση, στηριγμένη σε προηγούμενη ειδική μελέτη διοικητικών επιπτώσεων (βλ. και το άρθρο 90 παρ. 1 του Ν. 4172/2013, βλ. και την σκέψη 8 της ως άνω δικαστικής απόφασης) ελλείπει απολύτως, με συνέπεια η ένδικη ρύθμιση να πάσχει ως προσκρούουσα στις ανωτέρω θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές. Πράγματι, ο νομοθέτης προέβη σε μία «οριζόντια» κατάργηση των δομών αυτών χωρίς καμία προηγούμενη αξιολόγησή τους και ιδίως χωρίς να αξιολογηθεί εξατομικευμένως το παραγόμενο έργο όπως και οι επιπτώσεις της ενέργειας αυτής.
Το συμπέρασμα που συνάγεται συνίσταται στο ότι η έλλειψη της σχετικής ειδικής μελέτης διοικητικών επιπτώσεων σε συνδυασμό με την έλλειψη επίσης εξατομικευμένης αξιολόγησής των καταργούμενων διοικητικών δομών καθιστά την ανωτέρω ρύθμιση των άρθρων 27 και 29 του Ν. 5056/2023 μη έγκυρη συνταγματικώς, σύμφωνα και με όσα έχουν νομολογηθεί.
Β. Το έγκυρο της παρεχόμενης νομοθετικής εξουσιοδότησης
1. Εξ απόψεως ορισμών του Συντάγματος
Το επόμενο ζήτημα, το οποίο πρέπει να ερευνηθεί, ανεξαρτήτως του πρώτου, συνδέεται με το έγκυρο της παρεχόμενης με το άρθρο 52 του Ν 5056/2023 νομοθετικής εξουσιοδότησης, στην οποία στηρίζεται η προσβληθείσα ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας υπουργική απόφαση.
Συγκεκριμένα, (α) το άρθρο 27 παρ. 1 του νόμου ορίζει ότι: «Νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που συστήθηκαν με οποιονδήποτε τρόπο από Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (OTA) α’ βαθμού και λειτουργούν σύμφωνα με τα άρθρα 239 έως 242 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων [Ν 3463/2006 (Α΄ 114)], καταργούνται αυτοδικαίως την 31η.12.2023 και οι αρμοδιότητές τους ασκούνται από την 1η.1.2024 από τον οικείο δήμο. Με πράξη του Γραμματέα της οικείας αποκεντρωμένης διοίκησης που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως εντός ενός (1) μηνός από την ως άνω ημερομηνία διαπιστώνεται η κατάργησή τους.», (β) το άρθρο 29 παρ.1 του ίδιου νόμου προβλέπει ότι: «1. Οι δημοτικές κοινωφελείς επιχειρήσεις της περ. α΄ της παρ.1 του άρθρου 252 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων [Ν 3463/2006 (Α΄ 114)] και της παρ.1 του άρθρου 156 του Ν 4600/2019 (Α΄ 43) λύονται αυτοδικαίως την 31η.12.2023, κατά παρέκκλιση των διατάξεων περί λύσης ή εκκαθάρισης, και οι αρμοδιότητές τους ασκούνται από την 1.1.2024 από τον οικείο δήμο. Με πράξη του Γραμματέα της οικείας αποκεντρωμένης διοίκησης που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως εντός ενός (1) μηνός από την ως άνω ημερομηνία διαπιστώνεται η λύση τους.», ενώ (γ) το άρθρο 52 § 1 του ίδιου νόμου προβλέπει ότι: «Με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, ύστερα από αίτηση του οικείου δημοτικού συμβουλίου που υποβάλλεται έως την 15η.11.2023 και συνοδεύεται από τεκμηριωμένη αιτιολόγηση με ποιοτικά και ποσοτικά στοιχεία, δύναται να εξαιρεθούν από την κατάργηση των
Σελ. 213άρθρων 27 και 29 νομικά πρόσωπα, των οποίων η δραστηριότητα από πλευράς εξειδικευμένου αντικειμένου, απόδοσης έργου και ευρύτερης αναγνώρισης δικαιολογεί την ανωτέρω εξαίρεση».
Όπως είναι γνωστό, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 1 Συντ. και κατ’ εφαρμογή της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας και του αντιπροσωπευτικού συστήματος, το νομοθετικό όργανο (που συγκροτείται από την Βουλή και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας) έχει το τεκμήριο της νομοθετικής αρμοδιότητας. Η νομοθετική αρμοδιότητα ασκείται δια της θέσπισης τυπικών νόμων. Το νομοθετικό όργανο διαθέτει ευρεία αρμοδιότητα θέσπισης τυπικών νόμων με οποιοδήποτε περιεχόμενο υπό την προϋπόθεση ότι αυτοί δεν προσκρούουν στο Ενωσιακό Δίκαιο, στο Σύνταγμα και στους κανόνες του διεθνούς δικαίου κατά τα προβλεπόμενα από το άρθρο 28 § 1 Συντ..
Λόγω όμως του συνεχώς αυξανόμενου όγκου του νομοθετικού έργου της Βουλής και προκειμένου να επιτυγχάνεται αφενός η άσκηση και των λοιπών αρμοδιοτήτων της και αφετέρου η ταχύτερη και ποιοτικότερη εκτέλεσή του (νομοθετικού έργου) στις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες, προβλέπεται από τον συντακτικό νομοθέτη η κατ' εξαίρεση παραχώρηση νομοθετικής αρμοδιότητας για την έκδοση κανόνων δικαίου στα διοικητικά όργανα. Έτσι με το άρθρο 43 § 2 Συντ. καθίσταται αποδέκτης της νομοθετικής εξουσιοδότησης στην ελληνική έννομη τάξη καταρχήν ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας και κατ’ εξαίρεση άλλα όργανα της διοίκησης, υπό τις προϋποθέσεις και τα όρια που τάσσει το Σύνταγμα. Υπενθυμίζεται ότι σύμφωνα με έναν ευρέως διαδομένο ορισμό ως νομοθετική εξουσιοδότηση νοείται η «ανάθεση, με πράξη νομοθετικού οργάνου, προς ορισμένο διοικητικό όργανο της αρμοδιότητας να θεσπίζει κανόνες δικαίου, τους οποίους στην περίπτωση που δεν διδόταν η νομοθετική εξουσιοδότηση, θα έθετε το ίδιο νομοθετικό όργανο». Δηλαδή με την θέσπιση τυπικού νόμου, η Βουλή «εξουσιοδοτεί» (μεταφέρει νομοθετική αρμοδιότητα προς) την διοίκηση, προκειμένου αυτή να θεσπίσει κανόνες δικαίου (ουσιαστικοί νόμοι). Οι κανόνες που ερείδονται σε νομοθετική εξουσιοδότηση αποτελούν κανονιστικές διοικητικές πράξεις, θεσπίζονται δηλαδή με αυτούς γενικοί και αφηρημένοι κανόνες δικαίου. Ως εκ του λόγου αυτού αποκαλούνται «ουσιαστικοί νόμοι».
Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ. 2 Συντ.: «Ύστερα από πρόταση του αρμόδιου Yπουργού επιτρέπεται η έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, με ειδική εξουσιοδότηση νόμου και μέσα στα όριά της. Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται προκειμένου να ρυθμιστούν ειδικότερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό».
Η συνταγματική αυτή διάταξη στο πρώτο εδάφιο απονέμει καταρχήν κανονιστική αρμοδιότητα στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ο οποίος και είναι ο «φυσικός αποδέκτης της». Στο δεύτερο εδάφιο θέτει τις προϋποθέσεις και τα όρια, εντός των οποίων παρέχεται αρμοδιότητα προς θέσπιση κανόνων δικαίου στα λοιπά όργανα της διοίκησης. Ως «άλλα όργανα», νοούνται τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας (π.χ υπουργός, υπουργικό συμβούλιο, όργανα ΝΠΔΔ). Πρόκειται λοιπόν για «όργανα» κατά το οργανικό κριτήριο, δηλαδή τους φορείς της δημόσιας εξουσίας, νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και οργάνων τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι πράξεις των οργάνων αυτών, δεν υπόκεινται σε έλεγχο και επεξεργασία από το Συμβούλιο της Επικρατείας, όπως συμβαίνει προκειμένου για τα κανονιστικά (προεδρικά) διατάγματα (άρθρο 95 παρ. 1 περ. δ΄ Συντ.) και ως εκ τούτου εκφεύγουν του «προληπτικού ελέγχου», στον οποίον υπόκεινται τα τελευταία. Επισημαίνεται στο σημείο αυτό ότι ο κανόνας είναι ότι αποδέκτης της νομοθετικής εξουσιοδότησης είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας και κατ΄ εξαίρεση τα λοιπά όργανα της διοίκησης, τα οποία αποκτούν την σχετική αρμοδιότητα, κατά το άρθρο 43 παρ. 2 εδαφ. β΄ Συντ., προκειμένου για την ρύθμιση ζητημάτων που είναι ειδικότερα, τεχνικά, τοπικά ή λεπτομερειακά.
Ως «ειδικότερα θέματα» νοούνται, κατά πάγια νομολογία, εκείνα που αποτελούν μερικότερη ρύθμιση ορισμένου θέματος του αντικειμένου της νομοθετικής ρύθμισης. Παρ’ όλο που η εξειδίκευση του όρου «ειδικότερου» προκαλεί ερμηνευτικά προβλήματα, το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει κρίνει, ότι στην περίπτωση που τίθεται στην εξουσιοδοτική διάταξη ρύθμιση «ειδικότερου θέματος», απαιτείται, το νομοθετικό κείμενο να περιέχει όχι απλώς τον καθ’ ύλην προσδιορισμό του αντικειμένου της εξουσιοδότησης αλλά και την ουσιαστική ρύθμισή του, έστω και σε γενικό, ορισμένο όμως πλαίσιο, εντός του οποίου θα κινηθεί η διοίκηση προκειμένου να ρυθμίσει τα μερικότερα θέματα. Ως «θέματα τοπικού ενδιαφέροντος» νοούνται εκείνα που αφορούν συγκεκριμένη γεωγραφική επικράτεια και συνδέονται με το τοπικό δημόσιο συμφέρον. Ως «τεχνικά» θέματα νοούνται εκείνα που απαιτούν εξειδικευμένη γνώση ή τεχνογνωσία, ενώ ως «λεπτομερειακά» νοούνται όσα αφορούν επιμέρους διοικητικές λεπτομέρειες για την εφαρμογή της «κύριας» ρύθμισης. Δηλαδή πρόκειται για ρυθμίσεις που επεξηγούν δευτερεύοντα ζητήματα σε σχέση με εκείνα που ρυθμίζει η εξουσιοδοτική διάταξη. Πάντως, και στις τέσσερις αυτές περιπτώσεις, η εξουσιοδότηση παρέχεται, προκειμένου τα περί ου ο λόγος ζητήματα να ρυθμιστούν αρτιότερα από την κανονιστικώς δρώσα διοίκηση.
Περαιτέρω, κατά το Σύνταγμα, η νομοθετική εξουσιοδότηση απαιτείται να είναι «ειδική» και «ορισμένη».
(a) Η νομολογία έχει καθορίσει τα κριτήρια, βάσει των οποίων μια εξουσιοδοτική διάταξη είναι «ειδική». Απαιτείται λοιπόν, να προσδιορίζει το καθ’ ύλην αντικείμενό της όπως και τα όρια της σε σχέση προς αυτό. Με τον επακριβώς καθορισμένο προσδιορισμό των ζητημάτων που πρόκειται να ρυθμι
Σελ. 214στούν από την κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, η εξουσιοδότηση θεωρείται ειδική.
(b) «Ορισμένη» πάλι είναι η εξουσιοδοτική διάταξη, της οποίας το περιεχόμενο δεν πάσχει από αοριστία ή γενικότητα. Πρέπει να ορίζεται η έκταση, το περιεχόμενο και ο σκοπός της και να τίθενται επαρκή κριτήρια και κατευθύνσεις, εντός των οποίων θα κινηθεί η διοίκηση κατά την θέσπιση της ρύθμισης. Αόριστες εξουσιοδοτήσεις είναι ανίσχυρες και αντισυνταγματικές, συμπαρασύροντας σε ακυρότητα (ακυρωσία) και τις κανονιστικές πράξεις, οι οποίες ερείδονται επ΄ αυτών. Αόριστη εξουσιοδότηση είναι η παρεχόμενη προς έκδοση ρυθμίσεων χωρίς καθορισμό ή με γενικότατο καθορισμό του αντικειμένου της. Ασχέτως αν η εξουσιοδότηση είναι ευρεία ή στενή, δηλαδή αν είναι μεγαλύτερος ή μικρότερος ο αριθμός των περιπτώσεων, τις οποίες η διοίκηση μπορεί να ρυθμίσει κανονιστικώς, βάσει της συγκεκριμένης νομοθετικής εξουσιοδότησης, θα πρέπει πάντως να διαγράφονται σαφώς τα όρια της. Εν προκειμένω, η πρόβλεψη στο σώμα της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 52 Ν 5056/2023:
(a) ως αποδέκτη της εξουσιοδότησης τον οικείο Υπουργό και όχι τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας δημιουργεί ισχυρές αμφιβολίες ως προς την συνταγματικότητα της ρύθμισης. Τούτο, εν όψει του ότι φυσικός αποδέκτης της είναι κατά τα προειρημένα ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας. Πέραν τούτου, με δεδομένο ότι το ζήτημα ανάγεται εν τέλει στην παροχή δημόσιας υπηρεσίας και στην πραγμάτωση των επιταγών των άρθρων 21 και 25 Συντ. περί κοινωνικών δικαιωμάτων και βασικών θεσμών του κοινωνικού κράτους αφενός και στην κατάργηση ή διατήρηση αυτοτελών–αυτοδιοικούμενων νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου που καλύπτονται από την «ομπρέλα» προστασίας του άρθρου 102 παρ. 1 & 2 Συντ. και 6 του ΕΧΤΑ αφετέρου, αποδέκτης θα έπρεπε να είναι ο Προέδρος της Δημοκρατίας. Επιπροσθέτως, με δεδομένο ότι η έκφραση της βούλησης του Προέδρου της Δημοκρατίας λαμβάνει την μορφή του προεδρικού διατάγματος, τούτο θα υπέκειτο και στην επεξεργασία, δηλαδή τον προληπτικό έλεγχο συνταγματικότητας και εν γένει νομιμότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Επομένως, η φύση, η βαρύτητα και η έκταση του ρυθμιστέου ζητήματος επιβάλλει την έκδοση προεδρικού διατάγματος και όχι απλής υπουργικής απόφασης,
(b) περί «εξειδικευμένου αντικειμένου», «απόδοσης έργου» και «ευρύτερης αναγνώρισης» προβληματίζει επίσης, δεδομένου ότι πρόκειται για εξαιρετικώς (πέραν του συνταγματικώς επιτρεπτού) αόριστες νομικές έννοιες. Είναι γεγονός, ότι ο νομοθέτης, στην προσπάθειά του να συμπεριλάβει και να αντιμετωπίσει ποικίλες περιπτώσεις της πραγματικότητας, καταφεύγει στη χρήση αόριστων νομικών εννοιών και, συναφώς, στην παραχώρηση διακριτικής ευχέρειας στην διοίκηση προς εξειδίκευσή τους. Η αοριστία μίας νομικής έννοιας δεν συνεπάγεται όμως άνευ ετέρου και ασάφεια. Τούτο, διότι μπορεί να δημιουργείται με αυτήν ένα ευρύτερο εννοιολογικό πεδίο που επιτρέπει την ερμηνευτική προσέγγιση βάσει των ιδιαίτερων και αρμοζουσών σε κάθε περίπτωση περιστάσεων, οι οποίες καθιστούν επιβεβλημένη την κανονιστική προσαρμογή.
Εν προκειμένω, η παράθεση των εννοιών του «εξειδικευμένου αντικειμένου», της «απόδοσης έργου» και της «ευρύτερης αναγνώρισης», παραπέμπει σε αόριστες νομικές έννοιες, οπότε και η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση υποχρεούται να προβεί στην συγκεκριμενοποίησή τους. Ωστόσο στην κρίσιμη εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 52 του Ν 5056/2023 ο νομοθέτης περιορίζεται απλώς στον καθ’ ύλη προσδιορισμό του αντικειμένου της ρύθμισης χωρίς να διαγράφονται τα κριτήρια και οι προϋποθέσεις που θα πρέπει να τηρηθούν. Δηλαδή δεν προκύπτει βάσει ποιών κριτηρίων μπορεί να χαρακτηριστεί (α) εξειδικευμένο το έργο, δεδομένου ότι όλα τα νομικά πρόσωπα δημόσιου δικαίου έχουν εξειδικευμένο – αυστηρώς καθορισμένο καταστατικό σκοπό, (β) αποδοτικό (έργο), δεδομένου ότι δεν καθορίζεται βάσει ποιών δεικτών και (γ) ευρύτερης αναγνώρισης, δηλαδή από ποιόν: την τοπική κοινωνία, το κράτος κ.ο.κ.
Ως εκ τούτου και βάσει όσων προελέχθησαν, πρόκειται για νομοθετική εξουσιοδότηση γενική και αόριστη και επομένως συνταγματικώς μη έγκυρη. Δηλαδή για μία in abstracto μη έγκυρη ρύθμιση.
Πέραν τούτου όμως, in concreto, από καμιά σκέψη ή πράξη (δεν) προκύπτει η συλλογιστική πορεία, βάσει της οποίας o αρμόδιος Υπουργός προέβη στην εξαίρεση των μνημονευόμενων στην απόφασή του φορέων, και ταυτοχρόνως στην μη εξαίρεση του ΚΟΔΗΠ από την αυτοδίκαιη κατάργησή του. Δηλαδή δεν προκύπτει ούτε από το σώμα της προσβαλλόμενης πράξης ούτε από κάποιο άλλο στοιχείο, το κριτήριο ή και η συλλογιστική, βάσει των οποίων άλλα ΝΠΔΔ με ομοειδείς σκοπούς και νομική προσωπικότητα, αλλά σαφώς μικρότερη εμβέλεια, εξαιρέθηκαν από την κατάργηση του Ν 5056/2023. Και τούτο, παρά το γεγονός ότι με την υποβληθείσα στην κεντρική διοίκηση τεχνικο-οικονομική μελέτη τεκμηριώθηκαν όλες οι νόμιμες προϋποθέσεις.
Το συμπέρασμα που συνάγεται είναι ότι η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 52 του Ν 5056/2023 in abstracto όσο και η επίδικη κρίση in concreto δεν είναι έγκυρες. Τούτο, διότι: (α) η ανεπίτρεπτη συνταγματικώς εξουσιοδότηση του οικείου Υπουργού αντί του Προέδρου της Δημοκρατίας καθιστά την παρεχόμενη εξουσιοδότηση, ως εκ της φύσεως και της σημασίας της, ανίσχυρη όπως επίσης και (β) η έλλειψη κριτηρίων και κατευθύνσεων κατά τον προσδιορισμό από τον κανονιστικό νομοθέτη των προβλεπόμενων από τον νομοθέτη αόριστων εννοιών καθιστά την περί ης πρόκειται εξουσιοδότηση αόριστη. Το τελευταίο καθίσταται φανερό, in concreto, όπου στην ένδικη υπουργική απόφαση δεν παρατίθενται τα κριτήρια και οι αιτιολογικές σκέψεις περί της εξαιρέσεως των αναφερόμενων εκεί δημοτικών νομικών προσώπων, ενώ αντιστοίχως δεν προκύπτει ο λόγος μη συμπερίληψης στην εξαίρεση από την κατάργηση του ΚΟΔΗΠ.
Σελ. 2152. Εξ απόψεως εναρμόνισης με τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΕΧΤΑ)
Ως γνωστόν, ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας (ΕΧΤΑ), ο οποίος κυρώθηκε και ενσωματώθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με τον Ν 1850/1989 «Κύρωση του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας» (ΦΕΚ Α΄ 114/10.5.1989), κατοχυρώνει την αυτοτέλεια των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αναγνωρίζοντας σε αυτούς αρμοδιότητα και ορίζοντας την έκτασή της, ως προς τη διοίκηση των υποθέσεών τους.
Από την σχετική αιτιολογική έκθεση, προκύπτει ότι με τον ΕΧΤΑ επιδιώκεται αφενός η κατοχύρωση και η προστασία των «δικαιωμάτων», κατά νομική κυριολεξία των αρμοδιοτήτων, των τοπικών αρχών, οι οποίες ευρίσκονται εγγύτερα προς τον πολίτη και αφετέρου η ανάδειξη της σημασίας της παροχής δυνατότητας σε αυτές να συμμετέχουν αποτελεσματικά στην λήψη αποφάσεων και στην ταχύτερη και αποτελεσματικότερη επίλυση των ζητημάτων που άπτονται των τοπικών αναγκών.
Πράγματι, στο άρθρο 1 του ΕΧΤΑ, ορίζεται ότι η τοπική αυτονομία νοείται στο πλαίσιο δράσης, εντός του οποίου οι ΟΤΑ έχουν το δικαίωμα να ρυθμίζουν και να διευθύνουν, με δική τους ευθύνη και προς όφελος του πληθυσμού τους, σημαντικό μέρος των δημόσιων υποθέσεων. Προέκταση του δικαιώματος αυτού είναι η πρόβλεψη καθορισμού και οργάνωσης εκ μέρους των ΟΤΑ των διοικητικών δομών τους, προκειμένου να επιτύχουν την ταχεία εξυπηρέτηση και αποτελεσματική διαχείριση των υποθέσεών τους. Ειδικότερα, στο άρθρο 6 του ΕΧΤΑ, ορίζεται ότι «Με την επιφύλαξη διατάξεων πιο γενικών που έχουν θεσπισθεί δια νόμου, οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να δύνανται να καθορίζουν αυτοί οι ίδιοι τις εσωτερικές διοικητικές δομές, τις οποίες επιθυμούν να έχουν ώστε να τις προσαρμόζουν στις ειδικές ανάγκες τους και να επιτυγχάνεται αποτελεσματική διαχείριση.» (Η υπογράμμιση οφείλεται σε εμάς).
Η αιτιολογική έκθεση του ΕΧΤΑ, αναφέρει ότι σκοπός του άρθρου αυτού, είναι η παροχή διοικητικής αυτοτέλειας στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, προκειμένου να οργανώνουν τις υπηρεσίες τους, κατά τρόπο που να ανταποκρίνεται στις ιδιαίτερες τοπικές και οικονομικές συνθήκες. Η δυνατότητα αυτή πρέπει να είναι νομική και πραγματική, προκειμένου να επιτελείται ο σκοπός και να μην παραβιάζεται ο πυρήνας της αυτοτέλειας των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Γίνεται δε δεκτό, ότι στις διοικητικές δομές, περιλαμβάνονται και οι θυγατρικοί φορείς, ως ασκούντες επιμέρους αρμοδιότητες των ΟΤΑ στους οποίους υπάγονται. Οι ενώσεις/φορείς αυτοί άλλωστε προστατεύονται από τον Χάρτη, διευκολύνοντας το έργο και την διαχείριση των τοπικών υποθέσεων.
Περαιτέρω, στο άρθρο 8 παρ. 3 του ΕΧΤΑ αναφέρεται ότι: «Ο διοικητικός έλεγχος των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να ασκείται με τήρηση μιας αναλογίας μεταξύ της εκτάσεως της επεμβάσεως της εποπτεύουσας αρχής και της σπουδαιότητας των συμφερόντων που η αρχή αυτή προτίθεται να διαφυλάξει.».
Οι συντάκτες του ΕΧΤΑ καθιερώνουν καθολικό έλεγχο νομιμότητας των πράξεων και αποφάσεων τον ΟΤΑ, προκειμένου να διαπιστωθεί η τήρηση των ορίων και των κανόνων, των απορρεουσών από το θεσμικό πλαίσιο που ορίζει τις αρμοδιότητές τους. Κύρια επιλογή των συντακτών της διάταξης, είναι η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας κατά την κρατική επέμβαση και όσον αφορά την δράση των ΟΤΑ και των υπαγόμενων σε αυτούς διοικητικών ενώσεων. Τούτο σημαίνει, ότι οποιαδήποτε νομοθετική ή διοικητική παρέμβαση, θα πρέπει να είναι αναγκαία και κατάλληλη, δηλαδή πρόσφορη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού αφενός και να μην διατίθεται εναλλακτική λύση, λιγότερο επαχθής για την πραγμάτωση του επιδιωκόμενου αποτελέσματος αφετέρου. Κάθε επέμβαση, καθίσταται αναγκαίο να είναι προσήκουσα δίχως να προκαλεί δυσανάλογο, προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, βάρος/κόστος και οπωσδήποτε να μη θίγει το στενό πυρήνα της αυτοτέλειας των ΟΤΑ. Οι ασκούσες εποπτεία κρατικές αρχές οφείλουν να μην ασκούν δυσανάλογο έλεγχο, όσον αφορά τοπικά ζητήματα επί των οποίων ασκούν αρμοδιότητες οι ΟΤΑ και να μην επιλέγουν κατ’ αρχήν τα επαχθέστερα μέτρα. Η αρχή της αναλογικότητας διέπει το σύνολο της διοικητικής εποπτείας και αφορά οποιαδήποτε μορφή διοικητικού ελέγχου (έλεγχο νομιμότητας, κατασταλτικό, προληπτικό, κ.ο.κ.).
Υπενθυμίζεται, ότι σε ανάλογο πλαίσιο, κινείται και το Σύνταγμα, όπου προβλέπεται το αποκεντρωτικό σύστημα διοικητικής διαίρεσης του Κράτους και κατοχυρώνεται η τοπική αυτοδιοίκηση (άρθρα 101 παρ. 3 & 102 Συντ.), παρέχεται δε τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ των ΟΤΑ, προκειμένου να διαχειρίζονται και να διευθετούν ζητήματα τοπικού χαρακτήρα με σκοπό την ταχύτερη και αμεσότερη επίλυσή τους.
Κατά τα ανωτέρω, γίνεται αντιληπτό ότι τόσο ο ΕΧΤΑ όσο και ο εθνικός νομοθέτης θεωρούν ως βασικό θεσμικό πυλώνα την αυτοτέλεια και την αυτονομία των ΟΤΑ. Για τον λόγο αυτόν άλλωστε, υπάρχει η πρόβλεψη-αποκλειστικώς-ελέγχου νομιμότητας και όχι σκοπιμότητας των πράξεων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των υπαγόμενων σε αυτούς ΝΠΔΔ, κατά την ενάσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Ο έλεγχος σκοπιμότητας κρίνεται κατ' αρχήν ως ασυμβίβαστος με την διοικητική αυτοτέλεια των ΟΤΑ.
Όσα εξετέθησαν οδηγούν στο συμπέρασμα, ότι σε περίπτωση δρομολογούμενης από τον νομοθέτη ή την εκτελεστική εξουσία διοικητικής αναδιάρθρωσης θα πρέπει να διεξάγεται έλεγχος εναρμόνισης των σχετικών επιλογών με τους ορισμούς του ΕΧΤΑ, ιδίως εξ απόψεως τήρησης της αρχής της αναλογικότητας και εν όψει των δεδομένων της συγκεκριμένης περίπτωσης (in concreto). Τέτοιος έλεγχος εξ απόψεως δομών, αρμοδιοτήτων και ιδίως παρεχόμενου έργου εν προκειμένω δεν προκύπτει ότι έλαβε χώραν.
Γ. Η πλήρωση των τασσόμενων νόμιμων προϋποθέσεων
Εάν ήθελε υποτεθεί ότι η ως άνω παρεχόμενη νομοθετική εξουσιοδότηση είναι έγκυρη, τότε είναι ερευνητέο, εάν πληρούνται και ιδίως (εάν) αιτιολογούνται οι τασσόμενες με αυτήν προϋποθέσεις για την μη εξαίρεση από την κατάργηση του περί ου πρόκειται δημοτικού νομικού προσώπου. Περί του ζητήματος αυτού είναι λεκτέα τα ακόλουθα.
Η υποχρέωση προς αιτιολόγηση της διοικητικής πράξης, απορρέει από τον ίδια την συνταγματική αρχή του κράτους δι
Σελ. 216καίου (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.). Με την παράθεση αιτιολογίας αφενός διασφαλίζονται τα δικαιώματα των ενδιαφερομένων και αφετέρου καθίσταται δυνατός ο διοικητικός και δικαστικός έλεγχος των πράξεων της διοίκησης. Η υποχρέωση αιτιολόγησης των διοικητικών πράξεων προκύπτει τόσο από το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ. υπό την έννοια του εφικτού του δικαστικού ελέγχου τους, δεδομένου ότι χωρίς τον έλεγχο της αιτιολογίας ο δικαστικός έλεγχος συρρικνώνεται υπέρμετρα, όσο και από το άρθρο 93 παρ. 3 Συντ., το οποίο ναι μεν αναφέρεται στις δικαστικές αποφάσεις, πλην όμως κατ' ουσίαν υποδεικνύει την ανάγκη αιτιολόγησης όλων των κρατικών πράξεων. Ο νόμος προβλέπει, ότι κατ’ αρχήν όλες οι ατομικές διοικητικές πράξεις χρήζουν αιτιολογίας (άρθρο 17 παρ. 1 ΚΔΔ/σίας/Ν 2690/1999), τυχόν παράλειψη παράθεσης ή πλημμελής παράθεσή της συνιστά λόγο ακυρώσεως ως παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας ή ως παράβαση νόμου.
Σε αντίθεση προς τις ατομικές, οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις καταρχήν δεν είναι αιτιολογητέες, καθώς δεν είναι δυνατό να ελεγχθεί εξ απόψεως αιτιολογίας η αρμοδιότητα της διοίκησης ως προς την θέσπιση γενικών και απρόσωπων κανόνων δικαίου, κατά την ενάσκηση της οποίας δρα με διακριτική ευχέρεια στο πλαίσιο της παρασχεθείσας νομοθετικής εξουσιοδότησης. Η κανονιστική πράξη ελέγχεται μόνον εξ απόψεως τήρησης των ορίων που τάσσει η νομοθετική εξουσιοδότηση επί της οποίας ερείδεταικαθώς και (εξ απόψεως) της εναρμόνισης της νομοθετικής εξουσιοδότησης με τους υπερκείμενους κανόνες του ενωσιακού δικαίου, του Συντάγματος και του άρθρου 28 παρ. 1 Συντ.
Παρά το γεγονός αυτό καθώς και ότι κατά πάγια νομολογία δεν υφίσταται υποχρέωση παράθεσης αιτιολογίας, προκειμένου για κανονιστικές πράξεις, έχει κριθεί μέσα από σειρά αποφάσεων, ότι σε ορισμένες περιπτώσεις άσκησης κανονιστικής αρμοδιότητας απαιτείται «αιτιολογία» υπό την έννοια της παράθεσης των στοιχείων τεκμηρίωσής της. Όπως ευστόχως επισημαίνεται σχετικώς στην θεωρία, ο ακυρωτικός δικαστής, «ορισμένες φορές ερευνά την ύπαρξη μιας «οιονεί αιτιολόγησης» των κανονιστικών πράξεων, η οποία αποδεικνύει στο δικαστήριο ότι ο κανονιστικός νομοθέτης κινήθηκε εντός ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης και του Συντάγματος».
Πράγματι, το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει νομολογήσει σχετικώς ότι υφίσταται ανάγκη παράθεσης αιτιολογίας εκ μέρους της κανονιστικώς δρώσας διοίκησης σε περιπτώσεις που μπορούν σχηματικώς να καταταγούν σε δύο κατηγορίες, δηλαδή σε αυτές που αφορούν στην συνδρομή των τασσόμενων από την εξουσιοδοτική διάταξη κριτηρίων και προϋποθέσεων και σε εκείνες που αναφέρονται στο περιεχόμενο του αντικειμένου της παρεχόμενης εξουσιοδότησης.
Στην ερευνώμενη περίπτωση ενδιαφέρει ιδιαιτέρως η πρώτη περίπτωση, κατά την οποία απαιτείται η πλήρωση ορισμένων κριτηρίων-προϋποθέσεων για την έκδοση της οικείας κανονιστικής πράξης καθώς και, ιδίως, στην περίπτωση, κατά τις οποίες εισάγονται παρεκκλίσεις από την γενική ρύθμιση που θεσπίζει ο νομοθέτης. Έχει κριθεί, ότι κατ’ εξαίρεση της γενικής αρχής διοικητικού δικαίου περί μη υποχρέωσης αιτιολόγησης κανονιστικής πράξης, συντρέχει περίπτωση πλημμελούς «αιτιολόγησης», όταν από κανένα στοιχείο του φακέλου δεν προκύπτουν τα κριτήρια, βάσει των οποίων έδρασε η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, κατ’ εφαρμογή της δοθείσας με τη νομοθετική εξουσιοδότηση αρμοδιότητας.
Ειδικότερα, η νομολογία, με την ΣτΕ 3424/2017, έχει κρίνει ότι κανονιστική διοικητική πράξη δεν ελέγχεται κατ’ αρχήν από πλευράς αιτιολογίας αλλά εξ απόψεως συνδρομής των όρων της εξουσιοδότησης, η αξιολόγηση των οποίων είναι δυνατόν να προκύπτει και από τις προπαρασκευαστικές πράξεις ή το περιεχόμενο του φακέλου. Ελέγχεται, εφόσον προβάλλεται με συγκεκριμένους ισχυρισμούς από τον αιτούντα ή αποδεικνύεται από τα στοιχεία του φακέλου, ότι η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση προέβη στην έκδοση διοικητικής πράξης κατά πρόδηλη παραγνώριση των κριτηρίων και των όρων της εξουσιοδοτικής διάταξης. Με την εν λόγω απόφαση (σ.σ. ΣτΕ 3424/2017), κρίθηκε ότι προσβαλλόμενη διοικητική κανονιστική πράξη περί κατάργησης ή μη σχολικής μονάδας, ελέγχεται εξ απόψεως «αιτιολογίας», εφόσον προβάλλεται με ισχυρισμούς, ότι παρά την τεκμηριωμένη πρόταση των αρμοδίων φορέων περί εξαίρεσης από την κατάργηση, η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση προέβη σε έκδοση κανονιστικής πράξης κατά πρόδηλη παραγνώριση των κριτηρίων της εξουσιοδοτικής διάταξης και (ότι) η αξιολόγηση εκ μέρους της διοίκησης των κριτηρίων του νόμου είναι προδήλως εσφαλμένη.
Στην προκείμενη περίπτωση, η προσβληθείσα υπουργική απόφαση/διοικητική πράξη περί μη εξαίρεσης του ΚΟΔΗΠ από την επερχόμενη κατάργηση πάσχει. Τούτο, διότι μολονότι ο Δήμος Πατρέων και το εν λόγω δημοτικό ΝΠΔΔ, υπέβαλαν εκτενή και εμπεριστατωμένη τεχνική έκθεση, στην οποία συμπεριέλαβαν, τα απαιτούμενα από την παρεχόμενη νομοθετική εξουσιοδότηση ποιοτικά και ποσοτικά στοιχεία που αποδεικνύουν το εξειδικευμένο αντικείμενο, την απόδοση του παρεχόμενου έργου όπως και την αναγνώρισή του, τούτο δεν εξαιρέθηκε από την αυτοδίκαιη λύση που προβλέπεται στα άρθρα 27 και 29[ του Ν. 5056/2023. Δηλαδή, ακόμα και αν εάν ήθελε θεωρηθεί ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση είναι έγκυρη εξ απόψεως ορισμού κριτηρίων στην παρεχόμενη νομοθετική εξουσιοδότηση, από καμία προπαρασκευαστική πράξη αλλά ούτε και από τα στοιχεία του φακέλου, αναδεικνύεται η συλλογιστική της διοίκησης που οδήγησε στην απόφαση περί μη εξαίρεσης από την κατάργηση. Δηλαδή η προσβληθείσα διοικητική πράξη εκδόθηκε κατά προφανή παραγνώριση των κριτηρίων που έθετε η εξουσιοδοτική διάταξη. Κατά μείζονα δε λόγο τούτο αφορά την παράλειψη εξαίρεσης του ΚΟΔΗΠ από την κατάργηση.
Πέραν τούτων όμως, η ένδικη περίπτωση παράλειψης εξαίρεσης ελέγχεται και όσον αφορά την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας. Όπως ήδη προαναφέρθηκε στο πλαίσιο εφαρ
Σελ. 217μογής του ΕΧΤΑ, σε περίπτωση δρομολογούμενης από τον νομοθέτη ή την εκτελεστική εξουσία διοικητικής αναδιάρθρωσης θα πρέπει να διεξάγεται έλεγχος εναρμόνισης των σχετικών επιλογών με τους ορισμούς του ΕΧΤΑ, ιδίως εξ απόψεως τήρησης της αρχής της αναλογικότητας και εν όψει των δεδομένων της συγκεκριμένης περίπτωσης (in concreto). Εν προκειμένω, πρέπει να παρατηρηθεί, ότι η δρομολογούμενη κατάργηση συνιστά μία βαθεία επέμβαση στην διοικητική δομή των δημοτικών υπηρεσιών για την διάρθρωση των οποίων κατ΄ αρχήν αρμόδιος είναι ο Δήμος Πατρέων σύμφωνα και με όσα εξετέθησαν προηγουμένως για το άρθρο 6 του ΕΧΤΑ. Η έντονη αυτή επέμβαση θα έπρεπε να δικαιολογείται μόνον εξ απόψεως διοικητικών αρρυθμιών ή αναποτελεσματικότητας του παρεχόμενου έργου, κάτι το οποίο και δεν ισχύει εν προκειμένω. Μάλιστα με την υποβληθείσα στην Κεντρική Διοίκηση τεχνική έκθεση τεκμηριώνεται απολύτως το αντίθετο συμπέρασμα.
Πράγματι, το υιοθετηθέν μέτρο της κατάργησης του ΝΠΔΔ ΚΟΔΗΠ, δεν συνιστά ούτε κατάλληλο αλλά ούτε αναγκαίο για τον επιδιωκόμενο σκοπό της αναδιάρθρωσης (μέτρο), ενόψει και των αναφερομένων στην υποβληθείσα τεχνική έκθεση. Εξετάζοντας την συνάφεια μέσου-σκοπού, είναι πρόδηλο ότι το μέτρο της κατάργησης κρίνεται ως μη πρόσφορο αλλά ούτε και αναγκαίο, καθώς η αυτοδίκαιη λύση του εν λόγω νομικού προσώπου συνεπάγεται τη συγκέντρωση των αρμοδιοτήτων του στις κεντρικές υπηρεσίες του Δήμου. Η συγκέντρωση αυτή θα περιορίσει σημαντικά την ευελιξία και την αποτελεσματικότητα των παρεχόμενων κοινωνικών υπηρεσιών, οι οποίες παρέχονταν από τον ΚΟΔΗΠ. Σταθμίζοντας εντέλει την προκαλούμενη από την κατάργηση του ΚΟΔΗΠ βλάβη, διαπιστώνει κανείς ότι οι δυσχέρειες που θα προκληθούν σε πρακτικό και διοικητικό επίπεδο είναι δυσανάλογες και επαχθείς, καθώς ο μεγάλος όγκος των εξειδικευμένων αρμοδιοτήτων και οι ανειλημμένες υποχρεώσεις του ΚΟΔΗΠ καθίσταται εξαιρετικώς δύσκολο να μεταφερθούν, να οργανωθούν και να εκτελεστούν σε κεντρικό επίπεδο, δηλαδή στον Δήμο Πατρέων. Τούτων δοθέντων, κατά παραβίαση των κριτηρίων της αρχής της αναλογικότητας, θίγεται καταφανώς ο πυρήνας του προστατευμένου από την εθνική και ενωσιακή νομοθεσία δικαιώματος της «αυτονομίας» (αυτοτέλειας) των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης.
Επιπροσθέτως, θα πρέπει να σημειωθεί ότι, όπως επισημάνθηκε πιο πάνω υπό (Β-1), δεν προκύπτει ούτε από το σώμα της προσβαλλόμενης πράξης ούτε από κάποιο άλλο στοιχείο, το κριτήριο ή και η συλλογιστική, βάσει των οποίων δεν εξαιρέθηκε της κατάργησης ο ΚΟΔΗΠ, καθ΄ ην στιγμή μάλιστα άλλα ΝΠΔΔ με ομοειδείς σκοπούς και νομική προσωπικότητα, αλλά σαφώς μικρότερη εμβέλεια, εξαιρέθηκαν από την κατάργηση αυτή του Ν 5056/2023. Και τούτο, παρά το γεγονός ότι με την υποβληθείσα τεχνικο-οικονομική μελέτη τεκμηριώθηκαν όλες οι νόμιμες προϋποθέσεις.
Δ. Η τήρηση της αρχής της ισότιμης μεταχείρισης σε σχέση με άλλα διατηρούμενα με την ίδια υπουργική απόφαση δημοτικά νομικά πρόσωπα
Η αρχή της ισότητας ενώπιον του νόμου συνιστά βασική πτυχή της θεμελιώδους αρχής του Κράτους Δικαίου. Στο Σύνταγμα, η αρχή της ισότητας, κατοχυρώνεται στο άρθρο 4 παρ.1 & 2. Όπως επισημαίνεται σχετικώς, η αρχή της ισότητας ενώπιον του νόμου αποκλείει τόσο την άνιση μεταχείριση όμοιων περιπτώσεων όσο και την αυθαίρετη εξομοίωση ανόμοιων καταστάσεων. Πλην όμως, η αρχή αυτή δεν έχει μόνον την «αρνητική έννοια» που προεκτέθηκε, αλλά και την «θετική» της «δια νόμου» (νομοθετικής/κανονιστικής) μεταχείρισης όμοιων καταστάσεων και της ανόμοιας (μεταχείρισης) ανόμοιων περιπτώσεων. Υπενθυμίζεται ότι η αρχή της ίσης μεταχείρισης (με την μορφή κυρίως της απαγόρευσης διακρίσεων, αλλά όχι μόνον) κατοχυρώνεται σε ενωσιακό και διεθνές επίπεδο, με το άρθρο 14 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), το άρθρο 20 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το άρθρο 7 της Οικουμενικής Διακήρυξης για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα και το άρθρο 26 του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα. Eνδεικτικώς πρέπει να αναφερθεί, ότι στο άρθρο 20 του ΧΘΔΕΕ, η αρχή της ισότητας και κατ’ επέκταση της ίσης μεταχείρισης, εφαρμόζεται μέσα από την έννοια των «συγκρίσιμων καταστάσεων». Ο νομοθέτης δύναται να παραβεί την αρχή μόνο στην περίπτωση που συντρέχει αντικειμενικός λόγος απόκλισης από τον κανόνα. Το Δικαστήριο δε, το οποίο περιορίζεται σε οριακό δικαστικό έλεγχο, κάθε φορά που έρχεται αντιμέτωπο με ζήτημα περί τήρησης ή μη της αρχής της ίσης μεταχείρισης, εξετάζει κατά πόσο βρίσκεται ενώπιον συγκρίσιμων νομικά καταστάσεων που χρήζουν όμοιας μεταχείρισης. Όσον αφορά την κατά νομοθετική εξουσιοδότηση κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, αναγνωρίζεται σε αυτήν η ευχέρεια να δρα με ενιαίο ή διαφορετικό κατά κρίση τρόπο στις ποικίλες περιπτώσεις, λαμβάνοντας υπόψη τις επιμέρους κοινωνικές, οικονομικές ή άλλες συνθήκες που συντρέχουν, με βάση όμως αντικειμενικά κριτήρια που βρίσκονται σε συνάφεια με το υπό ρύθμιση αντικείμενο. Είναι δε απαραίτητο, οι ρυθμίσεις αυτές να συνάδουν απόλυτα με την αρχή της ισότητας και να αποκλείουν κάθε άνιση μεταχείριση ή εξομοίωση ανόμοιων περιπτώσεων.
Στην ερευνώμενη περίπτωση, με την απόφαση 103036. 29.11.2023 του Αναπληρωτή Υπουργού Εσωτερικών (ΦΕΚ Β΄ 6719/2023) αφενός εξαιρέθηκε της κατάργησης σειρά δημοτικών νομικών προσώπων και αφετέρου εκδηλώθηκε η άρνηση συμπερίληψης του ΚΟΔΗΠ στα εξαιρούμενα νομικά πρόσωπα δημόσιου δικαίου. Έτσι διατηρήθηκαν ενδεικτικώς, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα δημοτικά νομικά πρόσωπα, δηλαδή: (α) «ΚΟΙΝΩΦΕΛΗΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΗ ΔΗΜΟΥ ΚΑΣΣΑΝΔΡΑΣ», με διακριτικό τίτλο Κ.Ε.ΔΗ.Κ., (β) «ΔΗΜΟΤΙΚΗ ΚΟΙΝΩΦΕΛΗΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΗ ΝΙΣΥΡΟΥ», με διακριτικό τίτλο ΔΗ.Κ.Ε.Ν., (γ) «ΚΟΙΝΩΦΕΛΗΣ ΔΗΜΟΤΙΚΗ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΗ ΠΕΙΡΑΙΑ», με διακριτικό τίτλο ΚΟ.Δ.Ε.Π. καθώς και (δ) «ΚΟΙΝΩΦΕΛΗΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΗ ΔΗΜΟΥ ΠΛΑΤΑΝΙΑ», με διακριτικό τίτλο Κ.Ε.ΔΗ.Π. Η εξαίρεσή τους από την κατάργηση του άρθρου 29 του Ν 5056/2023 προφανώς υπαγορεύθηκε από την εφαρμογή των κριτηρίων του άρ
Σελ. 218θρου 52 του ίδιου νόμου, δηλαδή την σπουδαιότητα του έργου τους, την αποδοτικότητα και την αναγνώρισή του. Πλην όμως, πρέπει να παρατηρηθεί, ότι έχουμε να κάνουμε με δημοτικά νομικά πρόσωπα με όμοιο αντικείμενο δραστηριοποίησης, όχι όμως τέτοιας εμβέλειας και φάσματος, όπως εκείνο του ΚΟΔΗΠ, δεδομένου ότι έχουμε να κάνουμε με σαφώς μικρότερο καλυπτόμενο πληθυσμό και σαφώς πιο περιορισμένες ανάγκες. Πράγματι, το εξειδικευμένο αντικείμενο, η αναγνώριση και το έργο που επιτελεί ο ΚΟΔΗΠ, απευθύνεται σε σαφώς μεγαλύτερη εδαφική επικράτεια και πληθυσμιακό πεδίο, εντός του οποίου καθίσταται αναγκαίο να εξακολουθήσουν να λειτουργούν οι δομές του για την αποτελεσματική εξυπηρέτηση των τοπικών αναγκών. Τα χαρακτηριστικά αυτά επιβάλλουν κατά μείζονα λόγο την συμπερίληψη του ΚΟΔΗΠ στους εξαιρούμενους της κατάργησης φορείς κατ΄ εφαρμογή της αρχής της ισότιμης μεταχείρισης των σχετικών περιπτώσεων. Κατ΄ επέκταση, η μη συμπερίληψη του ΚΟΔΗΠ στους εξαιρούμενους φορείς, στον βαθμό που εξαιρέθηκαν τα προαναφερθέντα νομικά πρόσωπα, ενέχει παράβαση της αρχής αυτής.
IV. Σύνοψη των συμπερασμάτων
Ύστερα από όσα εξετέθησαν καταλήγουμε στα ακόλουθα συμπεράσματα:
1. Η έλλειψη ειδικής μελέτης αξιολόγησης των καταργούμενων διοικητικών δομών στο σύνολό τους σε συνδυασμό με την έλλειψη επίσης εξατομικευμένης αξιολόγησης των δομών και των λειτουργιών του ΚΟΔΗΠ καθιστά την καταργητική ρύθμιση των άρθρων 27 και 29 του Ν 5056/2023 ανίσχυρη ως μη έγκυρη συνταγματικώς.
2. Η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 52 του Ν 5056/2023 in abstracto όσο και η δεδομένη κρίση in concreto δεν είναι έγκυρες. Τούτο, διότι: (α) πρόκειται για ανεπίτρεπτη συνταγματικώς εξουσιοδότηση του οικείου Υπουργού αντί του Προέδρου της Δημοκρατίας, η οποία την καθιστά, ως εκ της φύσεως και της σημασίας της, ανίσχυρη όπως επίσης και (β) υφίσταται έλλειψη κριτηρίων και κατευθύνσεων κατά τον προσδιορισμό από τον κανονιστικό νομοθέτη των χρησιμοποιούμενων στην παρεχόμενη νομοθετική εξουσιοδότηση αόριστων εννοιών (αόριστη εξουσιοδότηση). Το τελευταίο καθίσταται φανερό, in concreto, υπό την έννοια ότι στην ένδικη υπουργική απόφαση δεν παρατίθενται τα κριτήρια και οι αιτιολογικές σκέψεις περί της εξαιρέσεως των αναφερόμενων εκεί δημοτικών νομικών προσώπων, ενώ αντιστοίχως δεν προκύπτει ο λόγος μη συμπερίληψης στην εξαίρεση από την κατάργηση του ΚΟΔΗΠ.
3. Σε περίπτωση δρομολογούμενης από τον νομοθέτη ή την εκτελεστική εξουσία διοικητικής αναδιάρθρωσης θα πρέπει να διεξάγεται έλεγχος εναρμόνισης των σχετικών επιλογών με τους ορισμούς του ΕΧΤΑ εξ απόψεως τόσο εφαρμογής των ορισμών του άρθρου 6 όσο και, ιδίως τήρησης της αρχής της αναλογικότητας και εν όψει των δεδομένων της συγκεκριμένης περίπτωσης (in concreto). Τέτοιος έλεγχος εξ απόψεως δομών, αρμοδιοτήτων και ιδίως παρεχόμενου έργου εν προκειμένω, όσον αφορά τον ΚΟΔΗΠ, δεν προκύπτει ότι έλαβε χώραν.
4. Η μη πλήρωση των προϋποθέσεων του άρθρου 52 του Ν 5056/2023 στην περίπτωση του ΚΟΔΗΠ δεν «αιτιολογείται-τεκμηριώνεται» νομίμως, όπως θα έπρεπε.
5. Η μη συμπερίληψη του ΚΟΔΗΠ στους εξαιρούμενους της κατάργησης φορείς, καθ' ην στιγμή διατηρούνται οι αναφερόμενοι στην οικεία υπουργική απόφαση φορείς ήσσονος εμβέλειας, αρμοδιοτήτων και καλυπτόμενων αναγκών, παραβιάζει την αρχή της ισότιμης μεταχείρισης.