Κείμενο
1. Εισαγωγικά – Οι τροποποιήσεις του Ν 4412/2016
Με το Ν 5128/2025 «Αναμόρφωση του πλαισίου για την επαγγελματική κατάρτιση υπαλλήλων που χειρίζονται δημόσιες συμβάσεις, του πλαισίου για την προετοιμασία και την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων και την έννομη προστασία στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, του πλαισίου εθνικών υποδομών ποιότητας και του πλαισίου ίδρυσης, επέκτασης και εκσυγχρονισμού των μεταποιητικών δραστηριοτήτων στην Περιφέρεια Αττικής και λοιπές διατάξεις», επιχειρήθηκε με γνώμονα τις παθογένειες που παρατηρήθηκαν στην πράξη, να επέλθουν οι αναγκαίες εκείνες νομοθετικές παρεμβάσεις, που θα οδηγούσαν στη γενικότερη βελτίωση του νομικού πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων δηλαδή στο Ν 4412/2016.
Γενικότερα διαπιστώθηκε αυτά τα εννέα χρόνια ότι ο Ν 4412/2016 χρειάζεται συνεχείς μεταβολές, αναγκάζοντας το νομοθέτη σε συνεχή παρεμβατική τροποποιητική δραστηριότητα, επιφέροντας όμως ανασφάλεια δικαίου αλλά και αναδεικνύοντας την άμεση ανάγκη για την αποσαφήνιση των διατάξεων και των διαδικασιών που αυτές ρυθμίζουν. Ωστόσο είναι αμφίβολο αν τελικά επετεύχθη ο στόχος του νομοθέτη αφού οι διαδικασίες ανάθεσης και εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων συνεχίζουν να χαρακτηρίζονται από αναποτελεσματικότητα, με μεγάλους χρόνους υλοποίησης, με μακροχρόνιες δικαστικές και προδικαστικές διαδικασίες και χαμηλή ποιότητα προμηθειών κυρίως λόγω της, σχεδόν αποκλειστικής, χρήσης του κριτηρίου ανάθεσης της χαμηλότερης τιμής απόκτησης των αγαθών, υπηρεσιών και έργων. Ούτε ο Ν 4782/2021 κατόρθωσε
να βελτιώσει δραστικά την κατάσταση, παρά τις πολλές και πολύ σημαντικές και ουσιαστικές αλλαγές που επέφερε. Κατά τις αισιόδοξες εκτιμήσεις του νομοθέτη με τον Ν 4782/2021 επιδιώχθηκε η αναμόρφωση του υφιστάμενου ρυθμιστικού πλαισίου με σκοπό την απλοποίηση και διασαφήνιση των διατάξεων, τη μείωση της γραφειοκρατίας, την αύξηση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών ανάθεσης και εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων, την επέκταση της χρήσης των ηλεκτρονικών εργαλείων (e-procurement), την αύξηση της συμμετοχής των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων στις διαδικασίες ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων και την αντιμετώπιση παθογενειών, όπως το ζήτημα των υπερβολικά χαμηλών προσφορών και η υπερβολική προσκόλληση στην τυπικότητα έναντι της ουσίας των προσφορών.
2. Οι τροποποιήσεις με το Ν 5218/2025
Με την τελευταία νομοθετική πρωτοβουλία επιχειρήθηκε μία νέα παρέμβαση στο υφιστάμενο νομικό πλαίσιο, αφού όπως ομολογείται και στην αιτιολογική έκθεση η αποτελεσματικότητα του τομέα των δημοσίων συμβάσεων στην χώρα μας, παρ όλες τις σημαντικές ρυθμιστικές αλλαγές που έχουν επέλθει τα τελευταία χρόνια, υπολείπεται σημαντικά της επιθυμητής. Βασικός στόχος του νομοθετήματος ήταν η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας και η βελτίωση του πλαισίου παροχής έννομης προστασίας καθ’ όλο τον κύκλο ζωής των δημοσίων συμβάσεων.
Με την τροποποίηση των σχετικών διατάξεων ρυθμίστηκε το θέμα της κατάρτισης και πιστοποίησης του προσωπικού των αναθετουσών αρχών και αναθετόντων φορέων, δημιουργήθηκαν δύο ξεχωριστές επιτροπές εξέτασης μέτρων αυτοκάθαρσης, μία για προμήθειες και υπηρεσίες και μία για τα έργα, ορίστηκε ότι τα αποδεικτικά μέσα που γίνονται αποδεκτά κατά την παρ. 12 του άρθρου 80 Ν 4412/2016 θεωρείται ότι ισχύουν και κατά τον χρόνο υπογραφής του Ε.Ε.Ε.Σ, καταργήθηκε η πρόβλεψη περί δυνατότητας των αναθετουσών αρχών να κατακυρώνουν μικρότερες ή μεγαλύτερες ποσότητες αγαθών ή υπηρεσιών από αυτές που αναφέρονται ρητά στη σύμβαση προβλέφθηκε ότι στο πρόγραμμα Διαύγεια θα πρέπει να αναρτάται πλέον το σύνολο της διακήρυξης και όχι μόνο η περίληψη αυτού, καθορίστηκε ότι συγκεκριμένες κυρώσεις συνολικού ύψους που δεν ξεπερνά το 2% επί της αξίας της σύμβασης δεν θεωρούνται σοβαρή πλημμέλεια υπό προϋποθέσεις, η σύμφωνη γνώμη της ΕΑΔΗΣΥ για την προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης περιορίστηκε σε 10 εργάσιμες μέρες, τέθηκε όριο είκοσι πέντε σελίδων στην έκταση της προσφυγής, προβλέφθηκε η δυνατότητα διορθώσεως των αποφάσεων της ΕΑΔΗΣΥ και επίσης ορίστηκαν νέα ποσά για το παράβολο της αιτήσεως του άρθρου 372 Ν 4412/2016.
3. Η επιμέρους κριτική προσέγγιση των μεταβολών με το Ν 5218/2025
Με την παρούσα μελέτη επιχειρείται μία πρώτη κριτική αποτίμηση των νέων ρυθμίσεων με βάση τον σκοπό και τον στόχο του νομοθέτη σε σχέση πάντα με το ρυθμιστικό περιεχόμενο της διάταξης. Και τούτο διότι, ανεξαρτήτως του στόχου που θέτει ο νόμος, το ζητούμενο είναι εάν η ρύθμιση αποδεικνύεται λυσιτελής για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος, ώστε να συναχθεί είτε ένα αισιόδοξο συμπέρασμα είτε η διαπίστωση ότι χάθηκε ακόμη μία ευκαιρία για ουσιαστική βελτίωση του νομικού καθεστώτος.
Άρθρο 3: Κατάρτιση και πιστοποίηση προσωπικού αναθετουσών αρχών και αναθετόντων φορέων - Προσθήκη άρθρου 344Α στον Ν 4412/2016
Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση με την διάταξη επιδιώκεται η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας, μέσω της επαγγελματικής κατάρτισης και πιστοποίησης των δημοσίων υπαλλήλων που εργάζονται στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Με το άρθρο ορίζονται οι βασικές υποχρεώσεις για την κατάρτιση και την πιστοποίηση του προσωπικού των αναθετουσών αρχών και των αναθετόντων φορέων της χώρας και εξειδικεύονται οι φορείς που είναι αρμόδιοι για την προώθηση της επαγγελματοποίησης του τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Επίσης οριοθετείται το πεδίο εφαρμογής της επαγγελματοποίησης του τομέα των δημοσίων συμβάσεων με στόχο τελικά να οδηγηθούμε στη δημιουργία ενός διακριτού σώματος επαγγελματιών χειριστών ζητημάτων που αφορούν στην προετοιμασία, την ανάθεση και την εκτέλεση δημοσίων συμβάσεων. Κατά το νομοθέτη η συγκρότηση ενός τέτοιου σώματος υπαλλήλων με κατάλληλες, εξειδικευμένες και πιστοποιημένες γνώσεις πάνω στο αντικείμενο των διαδικασιών ανάθεσης και εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων θα συμβάλλει άμεσα στην άρτια εφαρμογή των σχετικών διατάξεων γεγονός, το οποίο περαιτέρω θα επιφέρει ταχύτητα τόσο στις διαδικασίες ανάθεσης όσο και στις διαδικασίες εκτέλεσης, αφού με τον περιορισμό των πλημμελειών εκ μέρους των αναθετουσών αρχών, δεν θα διακόπτεται η συνέχιση της διαδικασίας (ανάθεσης η εκτέλεσης) για την επίλυσή των ζητημάτων που ανακύπτουν με την προσφυγή στα διοικητικά η δικαιοδοτικά προβλεπόμενα όργανα.
Η πρόβλεψη περί επαγγελματοποίησης του προσωπικού των αναθετουσών αρχών και αναθετόντων φορέων, που ασχολούνται με τα αντικείμενα, που αναλυτικώς περιγράφονται στο άρθρο 6 του νόμου, αποτελεί σε πρώτη ανάγνωση μια θετική πρωτοβουλία και αποσκοπεί στην ορθή διεξαγωγή των σχετικών διαδικασιών που προβλέπονται από τον 4412/2016. Πράγματι, κατά την εφαρμογή των σχετικών διατάξεων από τους αρμόδιους υπαλλήλους, παρατηρήθηκε σε πολλές περιπτώσεις αδυναμία ως προς την ορθή ερμηνεία και εφαρμογή των κανόνων ανάθεσης και εκτέλεσης της δημόσιας σύμβασης, ενώ εξ αυτού του λόγου ήτοι της δυσχέρειας εννίοτε ακριβούς κατανόησης αυτών, δεν υπήρχε ενδιαφέρον για την ανάληψη καθηκόντων σε τέτοιες θέσεις. Υπό αυτά τα δεδομένα φαίνεται ότι η εκπαίδευση των υπαλλήλων, θα μπορούσε, αφενός να οδηγήσει στην βελτίωση της απόδοσης τους και κατ επέκταση στην αρτιότερη διεξαγωγή των διαδικασιών και αφετέρου η απόκτηση γνώσεων συνδιαστικά με τα κίνητρα που δίνονται, να αυξήσει και την εκδήλωση ενδιαφέροντος για την πλήρωση τέτοιων θέσεων. Η ολοκληρωμένη τελική εφαρμογή των διατάξεων θα επιφέρει την ζητούμενη αποτελεσματικότητα στον τομέα του δημοσίων συμβάσεων προς όφελος των πολιτών δηλαδή του δημοσίου συμφέροντος.
Και ενώ δεν αμφισβητείται η σκοπιμότητα μια τέτοιας πρόβλεψης, ζητήματα εγείρονται ως προς τον τρόπο επίτευξής της. Η επαγγελματοποίηση των υπαλλήλων φαίνεται να είναι δυνατή επί του παρόντος μόνο δια της παρακολούθησης των ειδικών προγραμμάτων του άρθρου 17 του Ν 5111/2024 (Α’ 76), που εκπονούνται με μέριμνα του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (Ε.Κ.Δ.Δ.Α.). Ειδικότερα, στο άρθρο 17 παρ. 2 του Ν 5111/2024 προβλέπεται ότι με κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης, Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, Εσωτερικών, Υποδομών και Μεταφορών και Ψηφιακής Διακυβέρνησης ορίζονται το περιεχόμενο, οι προϋποθέσεις και η διαδικασία συμμετοχής στο Πρόγραμμα Πιστοποίησης Επάρκειας στον τομέα των Δημοσίων Συμβάσεων, ο τρόπος, η διάρκεια, η διαδικασία παρακολούθησης, ο τύπος του πιστοποιητικού που χορηγείται, καθώς και κάθε άλλο συναφές θέμα. Σύμφωνα με την εκδοθείσα ΚΥΑ το Ειδικό Πρόγραμμα γενικών γνώσεων (βασικό επίπεδο) που υλοποιείται μέχρι σήμερα περιλαμβάνει έξι (6) επιμέρους επιμορφωτικά προγράμματα, εκ των οποίων τα τρία (3) αφορούν στις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών και τα άλλα τρία (3) στις δημόσιες συμβάσεις τεχνικών μελετών και δημοσίων έργων.
Το βασικό ερώτημα που γεννάται είναι πως τα εν λόγω σεμινάρια, των οποίων η διάρκεια δεν υπερβαίνει τις δέκα μέρες και η εξέταση για την πιστοποίηση περιορίζεται σε ερωτήσεις πολλαπλής επιλογής και μάλιστα εξ αποστάσεως, είναι πρόσφορα και κατάλληλα να επιφέρουν το επιθυμητό αποτέλεσμα, ειδικώς μάλιστα αν ληφθεί υπόψιν ότι σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν ανωτέρω, η παρακολούθηση της είναι ο μοναδικός τρόπος για την επαγγελματοποίηση. Πέραν αυτού, η συγκεκριμένη ρύθμιση φαίνεται να παραγνωρίζει πλήρως την κατηγορία υπαλλήλων που διαθέτει ήδη μακρόχρονη εμπειρία στο συγκεκριμένο πεδίο ή εξειδικευμένα τυπικά προσόντα, όπως διδακτορικό δίπλωμα και να τους υποχρεώνει παρά την κατοχή εκ μέρους τους προσόντων να παρακολουθήσουν τα συγκεκριμένα εκπαιδευτικά προγράμματα για την επαγγελματοποίηση τους, χωρίς να προβλέπεται καν έστω η δυνατότητα λήψης της σχετικής πιστοποίησης μόνο με τη συμμετοχή στη διαδικασία εξέτασης. Περαιτέρω, δεν διασφαλίζεται και η ισότιμη πρόσβαση των δικαιούμενων υπαλλήλων στα εν λόγω προγράμματα, δοθέντος ότι δεν αρκεί απλά η δήλωση παρακολούθησης τους αλλά απαιτείται και η σχετική έγκριση εκ μέρους του αρμόδιου Προϊσταμένου.
Μία ακόμα άξια παρατήρησης παράμετρος είναι το γεγονός ότι δεν διασφαλίζεται το επίπεδο των διδασκόντων στο Πρόγραμμα Πιστοποίησης Επάρκειας στον τομέα των Δημοσίων Συμβάσεων. Ειδικότερα, δεν καθορίζεται ούτε κανείς εγγυάται την εξειδίκευση που θα έχουν οι διδάσκοντες στο πρόγραμμα αυτό. Είναι δηλαδή υπάλληλοι, οι οποίοι έχουν ασχοληθεί απλά κατά το παρελθόν με τις δημόσιες συμβάσεις, είναι διδάσκοντες στα Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα, προκύπτει από κάπου ότι αυτοί είναι εξειδικευμένοι επιστήμονες στο χώρο των δημοσίων συμβάσεων ; Διότι σε όλα τα παραπάνω ερωτήματα εάν δεν δώσει κανείς καταφατική απάντηση, είναι δεδομένο ότι δεν θα καταλήξει το πρόγραμμα σε ουσιαστική κατάρτιση των υπαλλήλων όπως ο νομοθέτης οραματίστηκε. Τα προγράμματα αυτά επιδοτούνται δηλ. καλύπτονται από το κράτος και θα έπρεπε να τεθούν υψηλά στάνταρ επιστημονικής εξειδίκευσης στους διδάσκοντες, ώστε τελικά να αποτελέσουν μονάδες ουσιαστικής κατάρτισης και όχι απλά σεμινάρια περιστασιακής επιφανειακής ενασχόλησης η οποία δεν θα έχει και το προσδοκώμενο αποτέλεσμα.
Γενικότερα ο νομοθέτης από την ρύθμιση περί επαγγελματοποίησης των στελεχών των αναθετουσών αρχών δε λαμβάνει υπόψη και δεν αξιολογεί τους τίτλους μεταπτυχιακών σπουδών εξειδίκευσης Ανώτατων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων, που είναι πιστοποιημένα από το Υπουργείο Παιδείας και έχουν αξιολογηθεί από την Εθνική Αρχή Ανώτατης Εκπαίδευσης. Όπως είναι γνωστό κατοχή μεταπτυχιακού διπλώματος, αναγνωρισμένου στην Ευρώπη με βάση τις πιστωτικές μονάδες (ECTS), αποτελεί προσόν, που αποδεικνύει την επαρκή γνώση της σχετικής νομοθεσίας. Ομοίως, το ίδιο ισχύει και για τα στελέχη που είναι κάτοχοι διδακτορικού η εξειδικευμένου μεταπτυχιακού διπλώματος στο πεδίο των δημοσίων συμβάσεων. Δεν προβλέπει ως μία από τις σωρευτικά αναφερόμενες υποχρεωτικές προϋποθέσεις για την ένταξη στο Μητρώο την κατοχή μεταπτυχιακού τίτλου εξειδικευμένου μεταπτυχιακού προγράμματος με αντικείμενο τις δημόσιες συμβάσεις όταν μάλιστα οι μεταπτυχιακές αυτές σπουδές έχουν ετήσιο η διετές πρόγραμμα σπουδών, που αναγνωρίζονται σε όλη την Ευρώπη με βάση τις πιστωτικές μονάδες και σε αυτά διδάσκουν εξειδικευμένοι επιστήμονες και καθηγητές ειδικοί σε θέματα δημοσίων συμβάσεων.
Έτσι, ενώ γίνεται μία ουσιαστική προσπάθεια για την κατάρτιση των στελεχών στις δημόσιες συμβάσεις, φαίνεται ότι η επι
λογή του τρόπου, αλλά και γενικότερα των μέσων που έχουν προβλεφθεί δεν αποπνέουν αισιοδοξία για την επίτευξη του τελικού στόχου.
Άρθρο 13: Εκθέσεις δοκιμών, πιστοποίηση και άλλα αποδεικτικά μέσα - Προσθήκη παρ. 1Α στα άρθρα 56 και 284 του Ν 4412/2016
Με την ρύθμιση και σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση επιδιώκεται η επίλυση του ζητήματος της συμμετοχής στις διαδικασίες ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα, των οικονομικών φορέων που είναι εγκατεστημένοι σε τρίτα, ως προς την Ευρωπαϊκή Ένωση, κράτη, αλλά έχουν κυρώσει την πολυμερή συμφωνία του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου του 2012 για τις δημόσιες συμβάσεις. Ειδικότερα αποσαφηνίζεται το καθεστώς αμοιβαίας αναγνώρισης των ευρωπαϊκών εθνικών φορέων διαπίστευσης στο πλαίσιο Πολυμερεών Συμφωνιών (Multilateral Agreements-MLAs) Αμοιβαίας Ισότιμης Αναγνώρισης, και πλέον προβλέπεται ότι οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης, ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε τρίτη χώρα εκτός ΕΕ, είναι ισοδύναμος με εγκατεστημένους, σε κράτος της ΕΕ, αντίστοιχους οργανισμούς, εφόσον έχει λάβει διαπίστευση από φορέα διαπίστευσης που δεν είναι εγκατεστημένος σε τρίτη χώρα, και που είναι μέλος των διακρατικών συμφωνιών Πολυμερούς Συμφωνίας Ευρωπαϊκής Διαπίστευσης (European Accreditation Multilateral Agreement – EA MLA), της Διεθνούς Συνεργασίας Διαπίστευσης Εργαστηρίων (International Laboratory Accreditation Cooperation - ILAC) και της Πολυμερούς Συμφωνίας Αναγνώρισης του Φόρουμ Διεθνούς Διαπίστευσης (International Accreditation Forum Multilateral Recognition Agreement – IAF MRA). Αυτό σημαίνει ότι ισοδύναμος οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης, για τους σκοπούς του άρθρου 56 του Ν 4412/2016, είναι και αυτός που είναι εγκατεστημένος σε τρίτο κράτος, είναι διαπιστευμένος από εθνικό οργανισμό διαπίστευσης, που δεν είναι εγκατεστημένος σε τρίτο κράτος και που είναι μέλος των διακρατικών συμφωνιών Πολυμερούς Συμφωνίας Ευρωπαϊκής Διαπίστευσης, της Διεθνούς Συνεργασίας Διαπίστευσης Εργαστηρίων και της Πολυμερούς Συμφωνίας Αναγνώρισης του Φόρουμ Διεθνούς Διαπίστευσης.
Το ζήτημα απασχόλησε το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο το οποίο με την ΣτΕ Ολ 2325/2023 έκρινε ότι δεν επιτρέπεται ο οργανισμός αξιολόγησης της συμμόρφωσης να λάβει διαπίστευση από εγκατεστημένο σε τρίτο κράτος οργανισμό, προκειμένου να ασκήσει τη δραστηριότητά του στο έδαφος της Ένωσης, ακόμη και όταν ο οργανισμός διαπίστευσης του τρίτου κράτους διαθέτει πιστοποίηση περί του ότι πληροί τα διεθνή πρότυπα για την άσκηση της δραστηριότητας διαπίστευσης και έχει προβεί σε σύναψη συμφωνιών περί αμοιβαίας αναγνώρισης στο πλαίσιο διεθνών φορέων οι οποίοι έχουν τον χαρακτήρα ένωσης προσώπων. Οι προϋποθέσεις για τη διαπίστευση ισχύουν, για την ταυτότητα του δικαιολογητικού λόγου, και για τους οργανισμούς οι οποίοι εκδίδουν πιστοποιητικά που βεβαιώνουν τη συμμόρφωση των διαγωνιζόμενων οικονομικών φορέων με πρότυπα διασφάλισης ποιότητας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 309 του Ν 4412/2016, το οποίο απαιτεί πιστοποίηση από διαπιστευμένους οργανισμούς, καίτοι το άρθρο αυτό δεν παραπέμπει ρητώς στον κανονισμό 765/2008. Συνεπώς, οι οικονομικοί φορείς οφείλουν να προσκομίζουν, ως αποδεικτικά μέσα προς απόδειξη της συμμόρφωσής τους με τα απαιτούμενα πρότυπα-συστήματα διασφάλισης ποιότητας, πιστοποιητικά εκδιδόμενα από φορείς διαπιστευμένους σύμφωνα με τον κανονισμό 765/2008.
Ωστόσο αξιοσημείωτη είναι και η μειοψηφούσα άποψη που εκφράστηκε στην με αριθμ. Α1 ΕΑΔΗΣΥ/2025 γνώμη της ΕΑΔΗΣΥ για το νόμο με αναφόρα σε σχετική νομολογία του ΔΕΕ σύμφωνα με την οποία το άρθρο 56 του Ν 4412/2016, παραπέμπει ρητά στον Κανονισμό 765/2008 και εν προκειμένω, το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 5, καθώς και το άρθρο 7, παράγραφος 1, που αντιτίθενται στην ερμηνεία εθνικής νομοθεσίας υπό την έννοια ότι η δραστηριότητα διαπίστευσης είναι δυνατόν να ασκείται από άλλους οργανισμούς οι οποίοι έχουν την έδρα τους σε τρίτο κράτος πέραν του ενός και μόνου, κατά την έννοια του κανονισμού, εθνικού οργανισμού διαπίστευσης, , οσάκις οι οργανισμοί αυτοί εγγυώνται την τήρηση των διεθνών προτύπων και αποδεικνύουν, μεταξύ άλλων μέσω συμφωνιών αμοιβαίας αναγνώρισης, ότι έχουν χαρακτηρισμό ισοδύναμο προς τον εν λόγω ένα και μόνο οργανισμό διαπίστευσης.
Οπότε τίθεται ένα σοβαρό ζήτημα οι αν και κατά πόσο η συγκεκριμένη ρύθμιση βρίσκεται στον ίδιο βηματισμό με τις παραδο
χές του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ενωσης και κατά συνέπεια αν βρίσκεται σε αρμονία με τις συνταγματικές διατάξεις γενικότερα. Αναμφίβολα η διάταξη συμβάλλει στην διεύρυνση του ανταγωνισμού, ωστόσο δεν θα πρέπει να παραβλέπεται το γεγονός ότι οι εν προκειμένω σχετικές διατάξεις βρίσκονται κάτω από το απόλυτο πλαίσιο των ευρωπαϊκών οδηγιών και τις ερμηνείες τους από το μοναδικό αρμόδιο προς τούτο δικαιοδοτικό όργανο που είναι το ΔΕΕ.
Άρθρο 14: Λόγοι αποκλεισμού από τις δημόσιες συμβάσεις και μέτρα αυτοκάθαρσης - Αντικατάσταση παρ. 9 και προσθήκη παρ. 12 στο άρθρο 73 του Ν 4412/2016
Με την ρύθμιση γενικότερα επιδιώκεται, μέσω της τροποποίησης των προβλέψεων του Ν 4412/2016 (Α’ 147) που αφορούν στις διαδικασίες προετοιμασίας και ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων, η περαιτέρω απλοποίηση των σχετικών διαδικασιών, η απαλοιφή ορισμένων στρεβλώσεων που εμποδίζουν την ανάπτυξη του διεθνούς ανταγωνισμού στις δημόσιες συμβάσεις, καθώς και η επίλυση ζητημάτων τα οποία ανέκυψαν κατά την εφαρμογή του Ν 4782/2021 (Α’ 36). Έτσι ρυθμίστηκε η ανασύνθεση των επιτροπών εξέτασης μέτρων αυτοκάθαρσης προκειμένου να αυξηθεί η αποτελεσματικότητά τους και η ταχύτητα έκδοσης των αποφάσεών τους. Ειδικότερα, η υφιστάμενη επιτροπή εξέτασης μέτρων αυτοκάθαρσης, αντικαθίσταται από δύο (2) θεματικές επιτροπές εξέτασης μέτρων αυτοκάθαρσης ως εξής: α) επιτροπή εξέτασης μέτρων αυτοκάθαρσης για δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών, β) επιτροπή εξέτασης μέτρων αυτοκάθαρσης για δημόσιες συμβάσεις έργων, τεχνικών μελετών και τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών.
Η νέα διάταξη προβλέπει την λειτουργία δύο τριμελών επιτροπών ανά κατηγορία συμβάσεων σε αντικατάσταση της πενταμελούς επιτροπής που είχε συγκροτηθεί δυνάμει της υπ’ αριθ. 111257/18.11.2022 απόφασης του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων με θέμα «Συγκρότηση – ορισμός μελών γνωμοδοτικής επιτροπής επί της επάρκειας ή μη των ληφθέντων από οικονομικούς φορείς επανορθωτικών μέτρων προς απόδειξη της αξιοπιστίας τους», όπως τροποποιήθηκε. Η λειτουργία όμως των νέων επιτροπών δεν φαίνεται να μπορεί να εγγυηθεί την βελτίωση των σχετικών διαδικασιών. Και τούτο διότι η φύση των προβαλλομένων επανορθωτικών μέτρων ενδέχεται να άπτεται αντικειμένων αυστηρώς τεχνικής φύσεως, η ορθή αξιολόγηση των οποίων προϋποθέτει την ύπαρξη εξειδικευμένων γνώσεων. Ενόψει, ωστόσο, της μη συμμετοχής τεχνικών επιστημόνων — όπως μηχανικών, οικονομολόγων ή μηχανικών πληροφορικής — στις γνωμοδοτικές διαδικασίες, ελλοχεύει ο κίνδυνος έκδοσης κρίσεων μη επαρκώς αιτιολογημένων. Σε πολλές περιπτώσεις οι οικονομικοί φορείς επικαλούνται μέτρα όπως υιοθέτηση συστημάτων ασφαλείας (ενδεχομένως επί εργατικών ατυχημάτων), χρήση νέων πληροφοριακών συστημάτων, θέσπιση εσωτερικών μηχανισμών ελέγχου κλπ, των οποίων η καταλληλότητα και επάρκεια δεν μπορεί να διερευνηθεί χωρίς τη συνδρομή τεχνικού επιστήμονος. Υπό αυτά τα δεδομένα, είναι πιθανή η μη έκδοση ορθής απόφασης από τα μέλη της Επιτροπής, λόγω ελλείψης εξειδικευμένων γνώσεων και χωρίς να είναι στην πραγματικότητα τα μέτρα επαρκή, κατάλληλα και συναφή για την αποτροπή τέλεσης όμοιων παραβάσεων.
Με βάση τα ως άνω καθίσταται προφανές, ότι υπό τις συνθήκες που δημιουργούνται η προβλεπόμενη διαδικασία περί αυτοκάθαρσης δεν επιτελεί τον σκοπό της, καθώς από τον τρόπο εφαρμογής της δεν διασφαλίζεται ότι στις εν εξελίξει διαγωνιστικές διαδικασίες συμμετέχουν οικονομικοί φορείς, οι οποίοι πράγματι έχουν υιοθετήσει μέτρα ικανά να αποτρέψουν την επανεμφάνιση παραπτωμάτων. Περαιτέρω, η ίδια η διαδικασία, όπως λειτουργεί σήμερα, επιβαρύνει σημαντικά την ταχεία ολοκλήρωση των διαγωνιστικών διαδικασιών. Το χρονικό διάστημα των σαράντα (40) ημερών που προβλέπεται για την έκδοση γνωμοδότησης από τις οικείες επιτροπές, σε αρκετές περιπτώσεις, επιμηκύνεται ουσιωδώς. Ειδικότερα, παρατηρείται ότι οι επιτροπές διαγωνισμών, μη γνωρίζοντας ότι έχει ήδη εκδοθεί γνώμη κατά της επάρκειας των δηλωθέντων μέτρων —καθόσον η εν λόγω γνώμη δεν έχει ακόμη γνωστοποιηθεί στον ενδιαφερόμενο οικονομικό φορέα, γεγονός που λαμβάνει χώρα μόνον με την έκδοση της απορριπτικής απόφασης της αναθέτουσας αρχής—, αποστέλλουν εκ νέου τον φάκελο στην Επιτροπή του άρθρου 73 παρ. 9, αναμένοντας απάντηση εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας. Ωστόσο, ο φάκελος εν τέλει επαναδιαβιβάζεται σε αυτές καθώς πρέπει να επαναληφθεί η διαδικασία σύμφωνα με όσα επιτάσσει το άρθρο 5 της Υ.Α. 102080/24-10-2022 περί προϋποθέσεων επανεξέτασης επανορθωτικών μέτρων, εξέλιξη που άγει σε υπέρμετρη καθυστέρηση και προκαλεί πρόσθετο φόρτο στις αναθέτουσες αρχές .
Οι ως άνω αγκυλώσεις δεν αντιμετωπίστηκαν με τις νέες ρυθμίσεις. Ωστόσο, ενόψει της συνολικής προσπάθειας για την επαγγελματοποίηση των υπαλλήλων των αναθετουσών αρχών, θα ήταν σκόπιμο να επέλθουν ορισμένες ουσιώδεις τροποποιήσεις και στο συγκεκριμένο πεδίο, προκειμένου να διασφαλιστεί η ταχεία και αποτελεσματική διεκπεραίωση των διαγωνιστικών διαδικασιών. Ειδικότερα, τα εν λόγω ζητήματα θα μπορούσαν να εξετάζονται από την ίδια την αναθέτουσα αρχή, δοθέντος ότι στις επιτροπές διαγωνισμών πλέον ενόψει της υπό εξέλιξη επαγγελματοποίησης, θα συμμετέχουν υπάλληλοι με τα αναγκαία εχέγγυα γνώσης του σχετικού νομοθετικού πλαισίου. Εφόσον, εξάλλου, υπό το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο η αναθέτουσα είναι αρμόδια να αξιολογεί τη συμπεριφορά οικονομικού φορέα και να κρίνει αν συντρέχει ή μη λόγος αποκλεισμού, κατά τον ίδιο τρόπο θα ήταν εύλογο να της αναγνωρισθεί η αρμοδιότητα να ελέγχει και εάν τα δηλούμενα επανορθωτικά μέτρα είναι ικανά και πρόσφορα για την αποκατάσταση της τρωθείσας αξιοπιστίας του.
Άρθρο 15: Ισχύς αποδεικτικών μέσων κατά τον χρόνο της υποβολής προσφοράς - Προσθήκη παρ. 12Α στο άρθρο 80 του Ν 4412/2016
Ο νομοθέτης, εισήγαγε μια νέα ρύθμιση, στο ισχύον άρθρο 80 του Ν 4412/2016 σύμφωνα με την οποία «.. Τα αποδεικτικά μέσα που γίνονται αποδεκτά κατά την παρ. 12 θεωρείται ότι ισχύουν και κατά τον χρόνο υπογραφής του Ευρωπαϊκού Ενι
αίου Έγγραφου Σύμβασης (ΕΕΕΣ) του άρθρου 79, εκτός αν η αναθέτουσα αρχή, αυτεπαγγέλτως, ή έτερος οικονομικός φορέας που συμμετέχει στην οικεία διαδικασία ανάθεσης σύμβασης, με την άσκηση προσφυγής σύμφωνα με το Βιβλίο IV, αποδείξει ότι τα αναφερόμενα σε αυτά δεν ίσχυαν κατά τον χρόνο υπογραφής του ΕΕΕΣ». Βασικός στόχος του νομοθέτη είναι να διευκολύνονται στην πράξη οι οικονομικοί φορείς από την υποβολή του ΕΕΕΣ και να μην παραβλάπτεται το δημόσιο συμφέρον από τη μείωση του ανταγωνισμού στο χώρο των δημοσίων συμβάσεων, όσο και από την αδυναμία προσέλκυσης της συμμετοχής των μικρομεσαίων επιχειρήσεων. Η προσδοκία είναι η διαφύλαξη της διαφάνειας, της ίσης μεταχείρισης και του δημοσίου συμφέροντος, με το να δίνεται η δυνατότητα στην αναθέτουσα αρχή ή σε έτερο οικονομικό φορέα, που συμμετέχει στην οικεία διαδικασία ανάθεσης σύμβασης, να αποδεικνύει ότι τα αναφερόμενα σε αυτά δεν ίσχυαν κατά τον χρόνο υπογραφής του ΕΕΕΣ. Με την ρύθμιση η απόδειξη αυτή μπορεί να γίνεται αυτεπαγγέλτως από την αναθέτουσα αρχή και δια της άσκησης προσφυγής σύμφωνα με το βιβλίο IV από τον έτερο οικονομικό φορέα. Ουσιαστικά δηλ. έχουμε την εισαγωγή τεκμηρίου ως προς τον χρόνο ισχύος των αποδεικτικών μέσων του άρθρου 80 του Ν 4412/2016, ωστόσο μαχητού, με την έννοια ότι το τεκμήριο ισχύος των αποδεικτικών μέσων, κατά τον χρόνο υπογραφής του ΕΕΕΣ, μπορεί να αμφισβητηθεί, είτε από την αναθέτουσα αρχή αυτεπαγγέλτως, εφόσον υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες, είτε από άλλους υποψηφίους.
Παρότι γίνεται αντιληπτός ο σκοπός της συγκεκριμένης επιλογής, που είναι η απλοποίηση των σχετικών διαδικασιών καθώς σε αρκετές περιπτώσεις οι προσωρινοί ανάδοχοι δεν ήταν σε θέση κατά το στάδιο υποβολής των δικαιολογητικών κατακύρωσης, να αποδείξουν ότι καλύπτουν τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής κατά τον χρόνο υποβολής της προσφοράς του, στην πράξη ωστόσο φαίνεται ότι δημιουργείται ενόψει και της πρόσφατης αποφάσεως του Ανώτατου Δικαστηρίου με την ΣτΕΟλ 2325/2023, ένα σημαντικό κενό. Το Συμβούλιο της Επικρατείας με την απόφαση του συγκεκριμένα έκρινε ότι ο έλεγχος της συνδρομής ή μη λόγων αποκλεισμού και της πλήρωσης των προϋποθέσεων συμμετοχής των διαγωνιζομένων λαμβάνει χώρα σε τρία χρονικά στάδια της διαγωνιστικής διαδικασίας, αρχικά κατά τον χρόνο υποβολής των προσφορών, ως προς όλους τους διαγωνιζόμενους οικονομικούς φορείς με τον έλεγχο του ΕΕΕΣ που έχουν υποβάλει, εν συνεχεία κατά την ανακήρυξη του προσωρινού αναδόχου, μόνο ως προς τον προσφέροντα με τον έλεγχο των δικαιολογητικών που αποδεικνύουν την μη συνδρομή λόγων αποκλεισμού και την πλήρωση των κριτηρίων επιλογής, τόσο στο αρχικό στάδιο υποβολής της προσφοράς του όσο και κατά τον μεταγενέστερο χρόνο της ανακήρυξης αυτού σε προσωρινό ανάδοχο, και τελικά κατά την κατακύρωση και τη σύναψη της σύμβασης μόνο ως προς τον οριστικό ανάδοχο.
Με τη νέα ρύθμιση, ο έλεγχος της συνδρομής των εν λόγω προϋποθέσεων φαίνεται πλέον στην πράξη να καταργείται δοθέντος ότι τα δικαιολογητικά που υποβάλλονται κατά το χρόνο κατακύρωσης θεωρείται ότι καλύπτουν και το χρόνο υποβολής του ΕΕΕΣ, εκτός και εάν αμφισβητηθεί από την ίδια την αναθέτουσα αρχή ή από έτερο συμμετέχοντα οικονομικό φορέα. Το ερώτημα που εύλογα ανακύπτει είναι το με ποιον τρόπο ένας οικονομικός φορέας θα είναι σε θέση να διατυπώσει αντιρρήσεις, ως προς την συνδρομή των προϋποθέσεων συμμετοχής όσον αφορά π.χ. την φορολογική και ασφαλιστική ενημερότητα συνυποψηφίου του σε προγενέστερο χρονικό σημείο, από τη στιγμή που τα συγκεκριμένα στοιχεία δεν είναι διαθέσιμα ούτε ελευθέρως προσβάσιμα.
Η ρύθμιση δηλαδή δεν βρίσκεται σε συνάρτηση με το πνεύμα και τις παραδοχές της απόφασης ολομέλειας του Ανωτάτου Aκυρωτικού Δικαστηρίου, αφού το τελευταίο καθόρισε συγκεκριμένα χρονικά σημεία για τον έλεγχο της συνδρομής ή μη λόγων αποκλεισμού και της πλήρωσης των προϋποθέσεων συμμετοχής των διαγωνιζομένων, σε σχέση με την ισχύ των δικαιολογητικών, δίνοντας έτσι τη δυνατότητα να ελέγχεται σε κάθε συγκεκριμένο στάδιο ο αρχικά υποψήφιος και μετέπειτα προσωρινός ανάδοχος από τους συνυποψηφίους του ως προς το κατά πόσο τα δικαιολογητικά του είναι σύμφωνα με το νόμο και τη διακήρυξη, προκειμένου να μην οδηγηθούμε σε άσκοπες διαγωνιστικές διαδικασίες. Αναμφίβολα με τη ρύθμιση επιτυγχάνεται η ταχύτητα στη διαδικασία ανάθεσης, ωστόσο όμως η ταχύτητα δεν είναι ούτε το μοναδικό, ούτε το βασικότερο ζητούμενο κατά την τελική κατάρτιση της δημόσιας σύμβασης. Αλλά αυτό που πραγματικά επιζητά ο ενωσιακός και εθνικός νομοθέτης είναι μέσα από μία σύννομη διαδικασία, ελεύθερη στον ανταγωνισμό και για χάρη του δημοσίου συμφέροντος, να επιτευχθεί να επιλεγεί εκείνος ο ανάδοχος ο οποίος θα καλύπτει την αρχή value for momey, ώστε ο τελικός αποδέκτης, που είναι ο πολίτης να επιβαρυνθεί λιγότερο και να έχει το καλύτερο αποτέλεσμα του διαγωνισμού. Άλλωστε στην έννοια, της νομιμότητας της διαγωνιστικής διαδικασίας περιλαμβάνεται και ο σεβασμός στην τήρηση των αρχών της διαφάνειας και του ελεύθερου ανταγωνισμού. Μέσα από την πιστή εφαρμογή των κανόνων της διακήρυξης, σχετικά με τους λόγους αποκλεισμού, στοχεύεται η προστασία του ενωσιακού συμφέροντος, που είναι το συμφέρον των πολιτών, ώστε να συνάπτονται συμβάσεις, οι οποίες, εκτός από την ωφέλεια, που θα εισφέρουν στους πολίτες, οικονομικά, θα βρίσκονται στην καλύτερη αναλογία ποιότητας - τιμής. Οπότε είναι προφανές, ότι η εν λόγω ρύθμιση, παρουσιάζει αρκετά τρωτά ση
μεία τα οποία δημιουργούν ένα πεδίο ευεπίφορο για την άσκηση προδικαστικών προσφυγών και αιτήσεων ακύρωσης.
Άρθρο 19: Κυρώσεις ήσσονος αξίας - Προσθήκη άρθρου 202Α στον Ν 4412/2016
Στο άρθρο 19 προβλέπεται ότι: «... Κυρώσεις των άρθρων 206, 207, 208, 213, 218, 219 και 220, συνολικού ύψους που δεν ξεπερνά τις δύο εκατοστιαίες μονάδες (2%), επί της αξίας της σύμβασης στο πλαίσιο της οποίας επιβλήθηκαν για την πλημμελή εκτέλεση απαίτησης σε οικονομικό φορέα δεν θεωρούνται σοβαρή πλημμέλεια για την εφαρμογή της περ. στ) της παρ. 4 του άρθρου 73, εφόσον ο οικονομικός φορέας έχει εξοφλήσει το σύνολο του ποσού στην αναθέτουσα αρχή, εκτός αν η αναθέτουσα αρχή κρίνει διαφορετικά...» . Η εν λόγω διάταξη ήρθε να αντιμετωπίσει την ατολμία που επέδειξαν μέχρι σήμερα οι αναθέτουσες αρχές, στην κρίση περί μη συνδρομής του σχετικού λόγου αποκλεισμού σε περίπτωση που στον συμμετέχοντα οικονομικό φορέα έχουν επιβληθεί στο πλαίσιο εκτέλεσης έτερης σύμβασης κυρώσεις των ως άνω άρθρων χαμηλού ύψους σε σχέση με το ύψος της αξίας της σύμβασης.
Πράγματι, μέχρι σήμερα οι περισσότερες αναθέτουσες αρχές οποιαδήποτε τέτοια κύρωση την υπήγαγαν σε λόγο αποκλεισμού, αποφεύγοντας να προβούν σε στάθμιση, με αποτέλεσμα, είτε οι οικονομικοί φορείς να εξαναγκάζονται να λάβουν μέτρα για επουσιώδεις παραβάσεις, είτε να αποκλείονται σε περίπτωση μη λήψης. Παράλληλα, διατηρείται η εξουσία της αναθέτουσας αρχής παρά τη συνδρομή των ως άνω προϋποθέσεων να κρίνει διαφορετικά, ήτοι ότι πληρούται ο συγκεκριμένος λόγος αποκλεισμού.
Παρότι ωστόσο η εν λόγω διάταξη αντικατοπτρίζει μια θετική προσθήκη, εντούτοις τα ερμηνευτικά ζητήματα που αναφύονται και χρήζουν αποσαφήνισης είναι αρκετά. Αρχικώς, δεν προκύπτει ποιος είναι ο δικαιολογητικός λόγος του περιορισμού της εν λόγω ρύθμισης μόνο στις συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών και όχι και στην κατηγορία των έργων. Με δεδομένο μάλιστα ότι ο βασικός σκοπός του νομοθέτη, απ ότι φαίνεται, είναι να περιορίσει τους άδικους αποκλεισμούς των υποψήφιων αναδόχων για παραβάσεις ήσσονος σημασίας, οριοθετώντας τα πλαίσια του χαρακτηρισμού της παράβασης, ώστε να παραμείνει η διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης ανοιχτή στον ανταγωνισμό, δεν δικαιολογείται εξαίρεση των διαγωνιστικών διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων έργων. Άλλωστε δεν θα πρέπει να ξεχνάμε την ιδιαίτερη σημασία που έχει για το κοινωνικό σύνολο μια σύμβαση έργου, και ως εκ τούτου αυτή η επιλεκτική διαφοροποίηση του νομοθέτη γεννά ερωτηματικά για την ουσιαστική πρόθεση επίλυσης του ζητήματος, με αποτέλεσμα στην πράξη η διάταξη να φαίνεται αποσπασματική.
Περαιτέρω, ναι μεν οι παραβάσεις μέχρι του συγκεκριμένου ορίου δεν θεωρούνται σοβαρή πλημμέλεια, αν όμως επιβλήθηκαν κυρώσεις του αντίστοιχου ορίου σε διαφορετικές συμβάσεις μήπως εν τέλει αυτές εντάσσονται στην επαναλαμβανόμενη πλημμέλεια, καθόσον η νέα διάταξη αναφέρεται μόνο σε σοβαρή πλημμέλεια. Άλλωστε την επαναλαμβανόμενη πλημμέλεια ως λόγο αποκλεισμού ο νομοθέτης σαφώς την έχει ταυτίσει με την σοβαρή πλημμέλεια προβλέποντας ρητά δυνητικά η αναθέτουσα αρχή να μπορεί να αποκλείσει οικονομικό φορέα, εάν έχει επιδείξει σοβαρή ή επαναλαμβανόμενη πλημμέλεια κατά την εκτέλεση ουσιώδους απαίτησης στο πλαίσιο προηγούμενης δημόσιας σύμβασης. Ομοίως και στην οδηγία 2014/24/ΕΕ στην αιτιολογική ‘έκθεση διευκρινίζεται ότι όταν συρρέουν επαναλαμβανόμενες περιπτώσεις ελασσόνων παρατυπιών, μπορεί να γεννηθούν αμφιβολίες ως προς την αξιοπιστία οικονομικού φορέα, οι οποίες μπορούν ενδεχομένως να δικαιολογούν τον αποκλεισμό του. Και τούτο διότι ο ενωσιακός νομοθέτης δίνει ιδιαίτερη βαρύτητα στην προσωπική κατάσταση του υποψηφίου, καθιερώνοντας κατά τρόπο δεσμευτικό τις προϋποθέσεις αποκλεισμού του με την πλήρωση στο πρόσωπο του, αρνητικών προϋποθέσεων, καταλείποντας σε συγκεκριμένες διατάξεις διακριτική ευχέρεια στην αναθέτουσα αρχή να αποκλίνει από την ρύθμιση. Έτσι τόσο η Οδηγία 2014/24/ΕΕ, όσο και ο Ν 4412/2016, αποσκοπούν στο να αποτρέψουν την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων σε οικονομικούς φορείς αμφιβόλου αξιοπιστίας και ακεραιότητας.
Οι διατάξεις περί αποκλεισμού υποψήφιων αναδόχων στο πλαίσιο της διαδικασίας σύναψης δημοσίων συμβάσεων θα πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται ουσιαστικά και όχι τυπολατρικά, με βασικό γνώμονα την εξυπηρέτηση της θεμελιώδους αρχής του ελεύθερου, πραγματικού και αποτελεσματικού ανταγωνισμού που εγγυάται την ακώλυτη πρόσβαση όλων των υποψηφίων στην αγορά των δημόσιων συμβάσεων. Η σοβαρή ή επαναλαμβανόμενη πλημμελής εκπλήρωση των συμβατικών του υποχρεώσεων στα πλαίσια προηγούμενης σύμβασης, κατ’ άρθρο 57 παρ. 4 περ. ζ΄ της Οδηγίας, δεν αρκεί από μόνη της για να τον θέσει, άνευ τινός άλλου, εκτός της διαγωνιστικής διαδικασίας. Προηγείται υποχρεωτικώς η εξατομικευμένη εκτίμηση της αρχής αναφορικά με τη σοβαρότητα και βαρύτητα των πλημμελειών κατά την εκτέλεση της προγενέστερης σύμβασης. Και βέβαια μπορεί η έννοια του
επαγγελματικού παραπτώματος για τις δημόσιες συμβάσεις να είναι ευρεία και να περιλαμβάνει κάθε παραπτωματική συμπεριφορά που έχει αντίκτυπο στην επαγγελματική αξιοπιστία του φορέα, ωστόσο η έννοια του «σοβαρού παραπτώματος» σχετίζεται με την πρόθεση διάπραξης του ή την αμέλεια ορισμένου βαθμού που ο υπαίτιος υπέδειξε. Από την άλλη το «σοβαρό» παράπτωμα ως λόγος αποκλεισμού ταυτίζεται με το επαναλαμβανόμενο το οποίο δεν έχει τον χαρακτηρισμό του «σοβαρού». Έτσι φαίνεται η νέα ρύθμιση να έρχεται σε αντίθεση με το ενωσιακό και εθνικό πλαίσιο, αφού δίνει τη δυνατότητα επαγγελματικά παραπτώματα μικρής αξίας, αλλά επαναλαμβανόμενα, να μην αποτελέσουν λόγο αποκλεισμού, με μοναδικό κριτήριο το ύψος της εκάστοτε κύρωσης που επιβλήθηκε. Και τούτο κόντρα στη βούληση του ένωσιακού νομοθέτης να μην προβλέψει διαφορετική μεταχείριση για τα πολλά επαναλαμβανόμενα μικρή κυρωτικής αξίας επαγγελματικά παραπτώματα από το ένα μοναδικό και σοβαρό παράπτωμα.
Η σύγχυση που επιφέρει η πρόσφατη ρύθμιση η εντείνεται αν ληφθεί υπόψιν ότι όπως ορίζει το νέο άρθρο, η δήλωση των κυρώσεων, που πληρούν τις ως τασσόμενες προϋποθέσεις, είναι υποχρεωτική, μόνο εφόσον ζητηθεί από την ίδια την αναθέτουσα αρχή. Επομένως, αν η αναθέτουσα αρχή δεν απαιτήσει την δήλωση των εν λόγω γεγονότων, ο οικονομικός φορέας δεν υποχρεούται να τα δηλώσει. Επομένως υπό αυτή την εκδοχή ο έλεγχος περί συνδρομής των ως άνω σωρευτικώς προβλεπόμενων προϋποθέσεων μετακυλίεται στον οικονομικό φορέα και επίσης κυρώσεις οι οποίες ενδέχεται να εμπίπτουν στην έννοια της επαναλαμβανόμενης πλημμέλειας δεν γνωστοποιούνται, αφού δεν υπάρχει κάποια εξαίρεση περί υποχρεωτικής δήλωσης στις περιπτώσεις, που οι παραβάσεις είναι περισσότερες της μίας. Και τούτο παρά το γεγονός ότι οι οικονομικοί φορείς υποχρεούνται να υποβάλουν συμπληρωμένο το ΕΕΕΣ, και να παράσχουν όλες τις αναγκαίες πληροφορίες, δηλώνοντας τα σχετικά πραγματικά γεγονότα και στοιχεία, δυνάμενα να στοιχειοθετήσουν λόγους αποκλεισμού, προκειμένου η αναθέτουσα αρχή να διαπιστώσει εν τέλει, εάν συντρέχει ή όχι λόγος αποκλεισμού τους από την τρέχουσα διαγωνιστική διαδικασία. Αφού μόνο με τον τρόπο αυτόν διασφαλίζεται η αρχή της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως των διαγωνιζομένων, ενώ ταυτόχρονα παρέχεται σε όλους τους υποψηφίους, επί ίσοις όροις, η δυνατότητα να θέσουν υπ’ όψιν της αναθέτουσας αρχής ή φορέα όλα τα στοιχεία (λήψη επανορθωτικών μέτρων, λήξη περιόδου αποκλεισμού κ.λπ.), τα οποία, κατά την άποψή τους, αίρουν τον λόγο αποκλεισμού.
Τέλος η πρόβλεψη περί εφαρμογής της νέας διάταξης και σε διαδικασίες ανάθεσης σύμβασης που έχουν εκκινήσει πριν από την έναρξη ισχύος του παρόντος, με την προϋπόθεση ότι, για αυτές, δεν έχει εκδοθεί και κοινοποιηθεί στους υποψήφιους αναδόχους ατομική διοικητική πράξη αξιολόγησης δικαιολογητικών συμμετοχής, προσφορών ή κατακύρωσης, σύμφωνα με την παρ. 3 του αρθρου 33 του Ν 5218/2025, δημιουργεί έδαφος για άσκηση προδικαστικών προσφυγών ενόψει του ότι πολλές αναθέτουσες αρχές, ενδέχεται να μην έχουν λάβει εγκαίρως γνώση αυτής και να προχωρήσουν σε έκδοση πράξης περί αποκλεισμού κάποιου υποψηφίου.
Άρθρο 20: Επίσπευση διαδικασιών για την άσκηση αρμοδιοτήτων της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων - Τροποποίηση παρ. 2 άρθρου 347 Ν 4412/2016
Με τη διάταξη επέρχεται σύντμηση της προθεσμίας για την άσκηση της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας της Επταμελούς Επιτροπής της ΕΑΔΗΣΥ και συγκεκριμένα μειώνεται κατά το ήμισυ, από 20 σε 10 εργάσιμες ημέρες, η προβλεπόμενη προθεσμία για την παροχή σύμφωνης γνώμης της Αρχής επί αιτημάτων προσφυγής στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης. Παρότι αποσκοπεί η ρύθμιση, κατά την αιτιολογική έκθεση, στην επιτάχυνση των σχετικών διαδικασιών, εντούτοις στην πράξη θα επιφέρει σοβαρές δυσλειτουργίες. Και τούτο διότι τα αιτήματα για γνωμοδότηση, αφορούν ποικίλα πεδία και πολλές φορές πρόκειται για σύνθετα ζητήματα στα οποία εμπεριέχονται εξειδικευμένα τεχνικά θέματα. Η προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης αποτελεί μια δυνατότητα που παρέχεται στις αναθέτουσες αρχές μόνο στις εξαιρετικές περιπτώσεις που προβλέπονται υπό του νόμου. Επομένως, η κρίση περί της συνδρομής των εν λόγω προϋποθέσεων είναι καίριας σημασίας, ώστε να αποφευχθεί η αδικαιολόγητη χρήση των συγκεκριμένων διατάξεων, που παρέχουν τη δυνατότητα παρέκκλισης από τις διαγωνιστικές διαδικασίες. Άλλωστε η διαδικασία με διαπραγμάτευση έχει εξαιρετικό χαρακτήρα και επιτρέπεται να εφαρμόζεται μόνο στις περιοριστικώς απαριθμούμενες στα άρθρα 26 και 32 του Ν 4412/2016 περιπτώσεις με τα οποία μεταφέρθηκαν στο εσωτερικό δίκαιο τα άρθρα 26 και 32 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ, αντίστοιχα Έχει δε κριθεί ότι οι ανωτέρω διατάξεις, στο μέτρο που εισάγουν εξαιρέσεις, οι οποίες συνιστούν παρέκκλιση από τη βασική ρύθμιση, ήτοι από τους κανόνες που αποσκοπούν στη διασφάλιση της αρχής της διαφάνειας, του ελεύθερου ανταγωνισμού, της αποφυγής των διακρίσεων και της ίσης μεταχείρισης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, πρέπει να αποτελούν αντικείμενο συσταλτικής ερμηνείας.
Ο έλεγχος επομένως για την υπαγωγή μιας ανάγκης σύναψης δημόσιας σύμβασης στην εξαιρετική αυτή διαγωνιστική δια
δικασία θα πρέπει να γίνεται με χρονική άνεση και όχι κάτω από το αυστηρά περιορισμένο χρονικό πλαίσιο που θέτει η νέα διάταξη. Άλλωστε, με δεδομένο ότι με την διαδικασία διαπραγμάτευσης υπάρχει απόκλιση από της αρχές της ίσης μεταχείρισης και του ανταγωνισμού, ο έλεγχος θα πρέπει να είναι ανάλογος ενδελεχής και με χρονική άνεση . Άλλωστε όπως πολύ εύστοχα παρατηρεί και η ΕΑΔΗΣΥ στην σχετική γνώμη της, οι 20 μέρες της γνωμοδοτικής επιτροπής δεν ήταν αυτές οι οποίες ουσιαστικά επέφεραν καθυστέρηση στις διαγωνιστικές διαδικασίες. Ως συμπερασματική παρατήρηση θα τονίζαμε ότι η συγκεκριμένη ρύθμιση δεν επιφέρει κάποια ουσιώδη μεταβολή στην ζητούμενη αποτελεσματικότητα, αλλά αντίθετα έχει ουσιαστικό αρνητικό αντίκρισμα, αφού μειώνει τον χρόνο της γνωμοδοτικής επιτροπής με τον ορατό κίνδυνο ο έλεγχος των προϋποθέσεων για την υπαγωγή στην διαδικασία της διαπραγμάτευσης να μην είναι ο επιθυμητός και ο καλύτερος δυνατός.
Άρθρο 24: Αναστολή προθεσμιών άσκησης προδικαστικής προσφυγής λόγω τεχνικής αδυναμίας Εθνικού Συστήματος Ηλεκτρονικών Δημόσιων Συμβάσεων - Έκταση προσφυγής - Τροποποίηση παρ. 1 άρθρου 362 Ν 4412/2016
Με το εν λόγω άρθρο προστέθηκε νέα ρύθμιση σύμφωνα με την οποία η έκταση της προδικαστικής προσφυγής δεν πρέπει να υπερβαίνει το όριο των είκοσι πέντε (25) σελίδων. Υπέρβαση δε του ορίου των σελίδων δικαιολογείται μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις, όπως ιδίως, αν με την προσφυγή αμφισβητείται η πλήρωση πλήθους τεχνικών προδιαγραφών. Η εν λόγω πρόβλεψη κινείται προς την ορθή κατεύθυνση, δοθέντος ότι η μέχρι σήμερα ακολουθούμενη τακτική κατέδειξε ότι μεγάλος αριθμός των σχετικών προσφυγών μετρούσε πλήθος σελίδων, με αποτέλεσμα επί της ουσίας ενόψει και των στενών χρονικών πλαισίων για την εξέταση τους, να δυσχεραίνεται το έργο των κλιμακίων. Ανάλογη ρύθμιση έχει εισαχθεί και στο άρθρο 17 του ΠΔ 18/1989, όπως με το Ν 5119/2024 τροποποιήθηκε και προβλέπει ότι στη διαδικασία προσαρμογής υπόκεινται μόνο τα εισαγωγικά δικόγραφα ενδίκων βοηθημάτων (οριστικής και προσωρινής δικαστικής προστασίας), τα δικόγραφα ενδίκων μέσων και τα δικόγραφα προσθέτων λόγων και παρεμβάσεων, όταν τα δικόγραφα αυτά υπερβαίνουν τις τριάντα (30) σελίδες, χωρίς να συνυπολογίζονται οι σελίδες ή τα τμήματά τους που αφορούν τα ονόματα των διαδίκων και τις προσβαλλόμενες πράξεις ή αποφάσεις. Με την δε απόφαση 46/2024 της Διοικητικής Ολομέλειας του Δικαστηρίου διευκρινίστηκαν λεπτομερώς η μορφή και το περιεχόμενο που πρέπει να φέρουν τα δικόγραφα.
Εν προκειμένω, όμως, ο τρόπος που τέθηκε η συγκεκριμένη ρύθμιση δημιουργεί προβλήματα στην εφαρμογή της. Και ειδικότερα, το όριο των είκοσι πέντε σελίδων είναι εντελώς αόριστο και γενικό, αφού δεν ορίζονται περαιτέρω λεπτομέρειες ως προς την δομή των σχετικών προσφυγών (όπως γραμματοσειρά, διάστιχο μεταξύ σειρών, διάστιχο στο πλάι). Επίσης οι τεχνικές προδιαγραφές απαντώνται σχεδόν στο σύνολο των διακηρύξεων, επομένως ελλοχεύει ο κίνδυνος η διάταξη επί της ουσίας να μείνει ανεφάρμοστη. Επιπλέον, υπό διερεύνηση τίθεται το ποιος είναι ο ανώτατος αριθμός σελίδων για την άσκηση παρέμβασης, αφού δεν γίνεται κάποια αναφορά επί του εν λόγω θέματος. Η αρχή της ισότητας των διαδίκων, άγει στην ερμηνεία ότι αναλογικά και η παρέμβαση πρέπει να περιορίζεται στον ίδιο αριθμό σελίδων, πλην όμως δεδομένου ότι για την άσκηση παρέμβασης δεν απαιτείται η κατάθεση παραβόλου, δεν προκύπτει ποια θα μπορούσε να είναι η συνέπεια σε περίπτωση μη συμμόρφωσης.
Άρθρο 30: Διαβίβαση φακέλου στο δικαστήριο και παράβολο για την άσκηση δικαστικής προσφυγής -Τροποποίηση παρ. 4 και 5 άρθρου 372 Ν 4412/2016
Με την διάταξη της αύξησης του παραβόλου του ενδίκου βοηθήματος στοχεύετε η αποσυμφόρηση των δικαστηρίων με την αποτροπή της κατάθεσης αστήρικτων ή παρελκυστικών αιτήσεων ακύρωσης και αναστολής, που καθυστερούν άσκοπα την ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων και ορίστηκε το ύψος του σε ποσοστό μηδέν κόμμα πέντε τοις εκατό (0,5%) της εκτιμώμενης αξίας της σύμβασης, το οποίο δεν μπορεί να είναι κατώτερο από χίλια πεντακόσια (1.500) ευρώ και ανώτερο από τριάντα χιλιάδες (30.000) ευρώ. Η επισκόπηση της επικρατούσας κατάστασης κατέδειξε ότι πλήθος διαγωνισμών και μάλιστα με επιτακτικό χαρακτήρα (καθαριότητα, φύλαξη κτλ) καθυστερούν υπερβολικά με αποτέλεσμα οι αναθέτουσες αρχές για την κάλυψη των αναγκών τους να αναγκάζονται να προσφεύγουν στις διαδικασίες της απευθείας ανάθεσης. Παρότι όμως ο επιδιωκόμενος σκοπός είναι θεμιτός, δεν μπορεί η αύξηση του παραβόλου από μόνη της να λειτουργήσει αποτρεπτικά στην κατάθεση αβάσιμων αιτήσεων ακύρωσης.
Το ζήτημα των δαπανημάτων και ιδιαίτερα του παραβόλου ως προϋπόθεση για την πρόσβαση του πολίτη στο φυσικό του δικαστή και την άσκηση του δικαιώματος του σε έννομη προστασία, απασχολούσε κάθε φορά την θεωρία, όταν ο δικονομικός νομοθέτης προέβαινε, τροποποιώντας τις σχετικές διατάξεις, σε αύξηση του συγκεκριμένου δαπανήματος. Το ερώτημα που καλούνταν να απαντήσει το Δικαστήριο είναι εάν η συγκεκριμένη κάθε φορά νομοθετική πρωτοβουλία είχε ως αποτέλεσμα να περιορίζει υπέρμετρα την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος και κατ επέκταση να προσβάλει τον πυρήνα του δικαιώματος του πολίτη σε έννομη προστασία . Έτσι ανάλογο ζήτημα προέκυψε με το Ν 3900/20210, όπου για πρώτη φορά θεσπίστηκε αναλογικό παράβολο για την άσκηση φο
ρολογικών και τελωνειακών προσφυγών, αλλά και το αναλογικό παράβολο ανερχόμενου σε 1% της αξίας της δημόσιας σύμβασης, ως προϋπόθεση του παραδεκτού της συζήτησης αίτησης ασφαλιστικών μέτρων του Ν 3886/2010, το οποίο όμως δεν μπορούσε να υπερβεί τις 50.000 ευρώ. Για το τελευταίο ζήτημα το Δικαστήριο έκρινε ότι ο εν λόγω περιορισμός εξυπηρετεί τους θεμιτούς σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, που αναφέρονται στην αιτιολογική έκθεση της ρύθμισης και ειδικότερα στην αποτροπή της άσκησης απερίσκεπτων και αστήρικτων ενδίκων βοηθημάτων και μέσων, χάριν της εύρυθμης λειτουργίας των δικαστηρίων και της αποτελεσματικής απονομής της δικαιοσύνης χωρίς να παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας και κρίθηκε πρόσφορος για την εξυπηρέτηση των σκοπών αυτών.
Ανάλογα έχει διαμορφωθεί και η νομολογία του Δικαστηρίου του Στρασβούργου σύμφωνα με την οποία δεν γίνονται αποδεκτοί περιορισμοί στο δικαίωμα πρόσβασης στο Δικαστήριο, όταν αυτοί δεν συνδέονται με τη λειτουργία των δικαστηρίων και την ανάγκη για αποτελεσματική απονομή της δικαιοσύνης. Έτσι, κρίνεται ότι το δικαίωμα πρόσβασης σε δικαστήριο θίγεται, μόνο όταν οι κανόνες παύουν να εξυπηρετούν τους σκοπούς της ασφάλειας δικαίου και της ορθής απονομής της δικαιοσύνης, αλλά ουσιαστικά αποτελούν εμπόδιο για την εκδίκαση της υπόθεσης του από δικαιοδοτικό όργανο. Ειδικότερα έγινε δεκτό ότι η υποχρέωση καταβολής του παράβολου αποσκοπεί στο να αποθαρρύνει την καταχρηστική άσκηση ενδίκων μέσων ενώπιον των Διοικητικών Δικαστηρίων, αρκεί το ποσό του παράβολου να μην βρίσκεται σε κάποια ολοφάνερη δυσαναλογία με τα εισοδήματα που προσφεύγοντος.
Ωστόσο το ζήτημα παραμένει και τούτο διότι για να φτάσει ένας υποψήφιος ανάδοχος ενώπιον του Δικαστηρίου, έχει ήδη περάσει την διαδικασία της ενδικοφανούς προσφυγής, όπου κατέβαλε ένα καθόλου ευκαταφρόνητο παράβολο. Με αυτό ως δεδομένο γίνεται αντιληπτό ότι ένα μικρό παράβολο ενώπιον της ΕΑΔΗΣΥ μπορεί να δικαιολογήσει στην συνέχεια την αύξηση του παραβόλου ενώπιον του Δικαστηρίου, το οποίο και αποτελείται ουσιαστικά τον μοναδικό βαθμό δικαιοδοτικής κρίσης. Και μάλιστα αφού έχει προηγηθεί μια οιονεί δικαιοδοτικού οργάνου, αποτελούμενου από εξειδικευμένους επιστήμονες, απόφαση επί της προδικαστικής προσφυγής. Αντίθετα το αυξημένο παράβολο που έχει θεσπιστεί ενώπιον της ΕΑΔΗΣΥ συνδυαστικά με την αύξηση του αντιστοίχου παραβόλου για την κατάθεση του ενδίκου βοηθήματος ενώπιον του Δικαστηρίου αποτελούν ως συνολικά δαπανήματα υπέρμετρο περιορισμό για την προσφυγή του υποψηφίου αναδόχου με σκοπό την επίλυση της διαφοράς του από το διοικητικό και εν συνεχεία από το αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο. Ετσι λοιπόν θα μπορούσε να δικαιολογηθεί η αύξηση του παραβόλου για την προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου, ως περιορισμός που δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας και επιτυγχάνει τον στόχο του, μόνο αν το παράβολο ενώπιον της ΕΑΔΗΣΥ ήταν μικρό. Ωστόσο, αν ληφθεί υπόψη, το συνολικό ύψος της δαπάνης οδηγούμαστε στο συμπέρασμα ότι τα προβλεπόμενα δαπανήματα φαντάζουν υπέρμετρα και καταλήγουν να καθιστούν δυσχερή για τον ενδιαφερόμενο την εξάντληση των προβλεπόμενων διαδικασιών στο πλαίσιο του ελέγχου της διαφωνίας του ως προς τις αποφάσεις της αναθέτουσας αρχής κατά τη διαδικασία ανάθεσης δημόσιας σύμβασης.
Συμπερασματικά η ρύθμιση θα μπορούσε να οδηγήσει σε αποσυμφόρηση των διοικητικών δικαστηρίων και σε ταχύτερη εκδίκαση πραγματικά κρίσιμων υποθέσεων, ωστόσο προβληματισμός εγείρεται ως προς την αναλογικότητα της αύξησης και τον περιορισμό της πρόσβασης στη δικαιοσύνη. Όπως επίσης εύστοχα παρατηρεί η γνώμη της ΕΑΔΗΣΥ για το νόμο, στην πράξη η αύξηση, ιδιαίτερα του μέγιστου παραβόλου, μπορεί να καταστήσει πρακτικά απαγορευτική την προσφυγή για μικρές ή μεσαίες επιχειρήσεις, καθώς και να δημιουργήσει αμφιβολία ως προς τη συνταγματικότητά της και τη συμβατότητά της με το άρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ιδίως εάν δεν προβλεφθούν δικλείδες αναλογικότητας και δυνατότητες απαλλαγής ή μείωσης του παραβόλου.
4. Συμπέρασμα
Με την ψήφιση του Ν 5128/2025 ολοκληρώθηκε άλλη μία νομοθετική προσπάθεια για τη βελτίωση του πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων. Ως τελική αποτίμηση εκτιμούμε ότι το νομοθέτημα δεν έφερε γενναίες αλλαγές ούτε ιδιαίτερα ουσιαστικές. Θα αναμέναμε ο νομοθέτης με την ευκαιρία της τροποποίησης των άρθρων του Ν 4412/2016, να επιδείξει μεγαλύτερη τόλμη εισάγοντας καίριες ρυθμίσεις, ώστε να επιτύχει ταχύτερα το βασικό του στόχο, που είναι η αποτελεσματικότητα των διαδικασιών στις δημόσιες συμβάσεις. Οι ατέλειες και τα κενά του νόμου θα αναδειχθούν στην πράξη οπότε αναπόφευκτα ο νομοθέτης θα αναγκαστεί να παρέμβει για ακόμη μία φορά ευελπιστώντας, η νέα νομοθετική του πρωτοβουλία να είναι πιο ουσιαστική.