Κείμενο
Οι απόψεις που εκφράζονται είναι αυστηρά προσωπικές και δεν αντικατοπτρίζουν τις θέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
Εισαγωγή
Η 29η Ιουλίου 2021 είναι χωρίς αμφιβολία μια ημερομηνία-ορόσημο για το ευρωπαϊκό δίκαιο περιβάλλοντος. Την ημέρα εκείνη τέθηκε σε ισχύ ο Κανονισμός 2021/1119 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 2021, «για τη θέσπιση πλαισίου με στόχο την επίτευξη κλιματικής ουδετερότητας (…)», η πιο φιλόδοξη, ίσως, προσπάθεια αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής με νομικά μέσα παγκοσμίως. Το «ευρωπαϊκό νομοθέτημα για το κλίμα», όπως ο Κανονισμός 2021/1119 τιτλοφορείται εναλλακτικά, αποτελεί τη βασική πράξη εφαρμογής της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, καθώς χαράσσει την πορεία προς την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων της, εγκαθιδρύει τους μηχανισμούς τακτικής αξιολόγησης της προόδου που θα σημειώνεται κατά τη διάρκεια της πορείας αυτής και προβλέπει τις δικλείδες ασφάλειας οι οποίες θα ενεργοποιούνται εφόσον η πρόοδος αποδειχθεί ανεπαρκής. Στην παρούσα μελέτη επιχειρείται μια πρώτη συνοπτική παρουσίαση των κυριότερων ρυθμίσεων του εν λόγω νομοθετήματος (υπό Β.). Για την καλύτερη κατανόησή τους, κρίνεται πάντως σκόπιμο να προηγηθεί μια, κατ’ ανάγκη σχηματική, περιγραφή του γενικότερου πλαισίου, διεθνούς και ευρωπαϊκού, όπου εντάσσονται (υπό Α.).
Α. Το γενικότερο πλαίσιο αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής
Τα προβλήματα που σχετίζονται με την προστασία του περιβάλλοντος διακρίνονται για την περιπλοκότητά τους. Άλλοτε εμφανίζονται σε τοπικό ή εθνικό και άλλοτε σε περιφερειακό ή παγκόσμιο επίπεδο, οπότε η διακρατική συνεργασία καθίσταται όρος sine qua non για την επιτυχή αντιμετώπισή τους, ενώ δεν αποκλείεται ένα πρόβλημα να ξεκινήσει απλώς ως τοπικό ή εθνικό και στη συνέχεια να εξελιχθεί σε περιφερειακό, ακόμη και σε παγκόσμιο. Η κλιματική αλλαγή είναι το χαρακτηριστικότερο παράδειγμα της τελευταίας κατηγορίας, των παγκόσμιων, δηλαδή, περιβαλλοντικών προβλημάτων. Δεν προξενεί, επομένως, καμία εντύπωση η κινητοποίηση, για την ανάσχεσή της, του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών (υπό 1.), τις πρωτοβουλίες του οποίου η Ευρωπαϊκή Ένωση στήριξε εξαρχής, αναπτύσσοντας παράλληλα και δικές της, πιο προωθημένες (υπό 2.).
1. Η κλιματική πολιτική του ΟΗΕ
Οι βάσεις της διεθνούς πολιτικής για την προστασία του περιβάλλοντος τέθηκαν, ως γνωστόν, στη Συνδιάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το Ανθρώπινο Περιβάλλον (Στοκχόλμη, 5-16 Ιουνίου 1972). Παρότι η συνδιάσκεψη αυτή δεν ασχολήθηκε ιδιαίτερα με το φαινόμενο της κλιματικής αλλαγής, που, άλλωστε, δεν είχε ακόμη αναδειχθεί σε μείζον πρόβλημα, δρομολόγησε την ίδρυση, με έδρα το Ναϊρόμπι (Κένυα), ενός οργανισμού, του Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον (United Nations Environment Programme - UNEP), o οποίος πρωτοστάτησε, μαζί με τον Παγκόσμιο Οργανισμό Μετεωρολογίας (World Meteorological Organization – WMO) στη δημιουργία, το 1988, της Διακυβερνητικής Επιτροπής για την Κλιματική Αλλαγή (Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC), με σκοπό τη σύνοψη και την αξιολόγηση των σχετικών με τα αίτια και τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής επιστημονικών ερευνών. Τα συμπεράσματα των εκθέσεων της IPCC (η οριστική μορφή της πιο πρόσφατης αναμένεται να δημοσιευθεί μέχρι το τέλος του 2022) είναι τα πλέον ασφαλή από επιστημονική σκοπιά και, άρα, τα πλέον κατάλληλα για να αποτελέσουν οδηγό για τη λήψη πολιτικών αποφάσεων.
Το φαινόμενο της κλιματικής αλλαγής απασχόλησε εντονότερα τη Συνδιάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη (Ρίο ντε Τζανέιρο, 3-14 Ιουνίου 1992), στο πλαίσιο της οποίας κατέστη μάλιστα εφικτό να υπογραφεί και η Σύμβαση-Πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την Κλιματική Αλλαγή (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC), με στόχο τη σταθεροποίηση των συγκεντρώσεων αερίων του θερμοκηπίου στη γήινη ατμόσφαιρα. Η σύμβαση έθετε ένα αρχικό πλαίσιο για τη διαχείριση της κλιματικής αλλαγής, προσδιορίζοντας παράλληλα τις γενικές αρχές και τη διαδικασία για την εξειδίκευσή του στο μέλλον, κατά τις τακτικές συνόδους των συμβαλλομένων σε αυτή μερών. Τούτο έγινε για πρώτη φορά κατά την τρίτη σύνοδο, με το Πρωτόκολλο του Κιότο, που υπογράφηκε στις 11 Δεκεμβρίου 1997.
Πράγματι, τα κράτη που υπέγραψαν το Πρωτόκολλο του Κιότο δεσμεύθηκαν να ελαττώσουν τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου σε μια πρώτη περίοδο (2008-2012) κατά ένα συγκεκριμένο ποσοστό σε σχέση με τις εκπομπές του 1990 (ή, για ορισμένα αέρια, του 1995). Το ποσοστό αυτό δεν είναι το ίδιο για όλα τα συμβαλλόμενα μέρη, επειδή το Πρωτόκολλο του Κιότο, στο πρότυπο της UNFCCC, αποδέχεται την αρχή των κοινών αλλά διαφοροποιημένων ευθυνών τους (αναγνωρίζει, δηλαδή, ότι κάποια κράτη, τα λεγόμενα «ανεπτυγμένα», ευθύνονται σε μεγαλύτερο και κάποια άλλα, τα λεγόμενα «αναπτυσσόμενα», σε μικρότερο βαθμό για τις υψηλές εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα) και λαμβάνει
Σελ. 12υπόψη της τις προτεραιότητές τους, εθνικές και περιφερειακές, τους στόχους τους και τις επικρατούσες στο εσωτερικό τους συνθήκες.
Το Πρωτόκολλο του Κιότο, η ισχύς του οποίου είχε παραταθεί έως το 2020, αντικαταστάθηκε από τη Συμφωνία των Παρισίων που επετεύχθη κατά την εικοστή πρώτη σύνοδο των συμβαλλομένων στην UNFCCC μερών, τον Δεκέμβριο του 2015, στο Παρίσι. Η κεντρική της επιδίωξη συνίσταται στη διατήρηση της αύξησης της μέσης θερμοκρασίας του πλανήτη αρκετά κάτω από τους 2 °C σε σχέση με τα προβιομηχανικά επίπεδα και στη συνέχιση των προσπαθειών για τον περιορισμό της αύξησης της θερμοκρασίας σε 1,5 °C σε σχέση με τα προβιομηχανικά επίπεδα, αφού μονάχα έτσι θα μειωθούν σημαντικά οι κίνδυνοι από την κλιματική αλλαγή. Οι αναγκαίες για την επίτευξη του ανωτέρω παγκόσμιου στόχου συνεισφορές καθορίζονται ανά πενταετία, αρχής γενομένης από το 2020, από κάθε κράτος ξεχωριστά. Με το πέρασμα του χρόνου και τη σταδιακή βελτίωση της ικανότητας προσαρμογής τους στα νέα δεδομένα, τα κράτη αναμένεται πάντως να καθορίζουν όλο και πιο φιλόδοξες συνεισφορές. Όπως και το Πρωτόκολλο του Κιότο, εξάλλου, η Συμφωνία των Παρισίων εμπνέεται από την αρχή των κοινών αλλά διαφοροποιημένων ευθυνών, με συνέπεια τα ανεπτυγμένα κράτη να καλούνται να καθορίσουν τις πλέον γενναίες εθνικές συνεισφορές και να παρέχουν οικονομική βοήθεια στα αναπτυσσόμενα ώστε να καταφέρουν να μετριάσουν και εκείνα τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου. Η Συμφωνία των Παρισίων καθιέρωσε επίσης έναν μηχανισμό, «παγκόσμιος απολογισμός» είναι η επίσημη ονομασία του, για την αξιολόγηση –η πρώτη θα πραγματοποιηθεί το 2023– της συλλογικής προόδου, τα αποτελέσματα της οποίας θα συνεκτιμώνται κατά τον υπολογισμό των νέων εθνικών συνεισφορών των μερών.
Ας σημειωθεί, τέλος, ότι η καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής αποτελεί έναν από τους 17 στόχους, τον 13ο για την ακρίβεια, της Ατζέντας 2030 του ΟΗΕ για τη βιώσιμη ανάπτυξη (υιοθετήθηκαν το 2015), μαζί με τη διατήρηση της ζωής στο νερό (14ος στόχος), τη διατήρηση της ζωής στη στεριά (15ος στόχος), αλλά και τη διασφάλιση της πρόσβασης όλων σε προσιτή και καθαρή ενέργεια (7ος στόχος).
2. Η κλιματική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Η κλιματική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι, κατά κοινή ομολογία, πλήρως εναρμονισμένη με αυτή του ΟΗΕ, στη διαμόρφωση της οποίας συμβάλλει και την οποία εξελίσσει.
Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ως Ευρωπαϊκή Κοινότητα τότε), εκπροσωπούμενη από την Επιτροπή, έλαβε μέρος στις διαπραγματεύσεις οι οποίες οδήγησαν στην υιοθέτηση της UNFCCC, την οποία υπέγραψε από κοινού με τα κράτη-μέλη της και, στη συνέχεια, επικύρωσε, με την απόφαση 94/69 του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 1993. Ακολούθως υπέγραψε, και πάλι από κοινού με τα κράτη-μέλη της, και επικύρωσε, με την απόφαση 2002/358 του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 2002, το Πρωτόκολλο του Κιότο. Σε συμμόρφωση με τις προβλέψεις του εν λόγω πρωτοκόλλου, προχώρησε μάλιστα, με την απόφαση 2006/944 της Επιτροπής, της 14ης Δεκεμβρίου 2006, στον ακριβή καθορισμό των επιπέδων εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που αντιστοιχούσαν στην ίδια συνολικά και σε κάθε κράτος-μέλος της χωριστά για την πρώτη περίοδο ανάληψης υποχρεώσεων (2008-2012).
Στο μεταξύ, προκειμένου να διευκολύνει την εκπλήρωση των δεσμεύσεών της από το Πρωτόκολλο του Κιότο, η Ένωση θέσπισε ένα σύστημα εμπορίας εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου (Emissions trading System – ETS), το οποίο δημιούργησε τη μεγαλύτερη μέχρι σήμερα αγορά του είδους σε ολόκληρο τον κόσμο. Η πρώτη φάση του ETS (2005-2007) ήταν στην πραγματικότητα πιλοτική· χρησίμευσε για τη δοκιμή του και τη δημιουργία της απαραίτητης υποδομής για την παρακολούθηση της λειτουργίας του. Η δεύτερη (2008-2012) αντιστοιχούσε στην πρώτη περίοδο ανάληψης υποχρεώσεων του Πρωτοκόλλου του Κιότο· λίγο πριν από τη λήξη της το σύστημα διευρύνθηκε ώστε να συμπεριλάβει και την αεροπορία. Κατά την τρίτη φάση του (2013-2020), το ETS αποτέλεσε αντικείμενο επανεξέτασης και καταβλήθηκαν προσπάθειες για τη βελτίωση της πρακτικής του αποτελεσματικότητας.
Σελ. 13 Παράλληλα, η Ένωση έθεσε έναν τριπλό στόχο για το 2020: δεσμευτική μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου κατά 20% σε σχέση με τα επίπεδα του 1990, δεσμευτική αύξηση του μεριδίου ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στην τελική κατανάλωση ενέργειας κατά 20% και βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης κατά 20% (πακέτο «20-20-20»). Τα νομοθετικά μέτρα για την επίτευξη του τριπλού αυτού στόχου (για την ακρίβεια των δύο πρώτων, αφού ο τρίτος ήταν ενδεικτικός) περιλάμβαναν την αναθεώρηση της οδηγίας για το ETS, μια απόφαση για την κατανομή μεταξύ των κρατών-μελών των προσπαθειών για μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου στους τομείς που δεν καλύπτονται από το ETS (π.χ. μεταφορές, γεωργία, απορρίμματα), μια νέα οδηγία για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας με ορίζοντα το 2020 και δεσμευτικούς για κάθε κράτος-μέλος στόχους και μια οδηγία για τη δέσμευση και αποθήκευση άνθρακα.
Αργότερα, η Ένωση υπέγραψε από κοινού με τα κράτη-μέλη και, στη συνέχεια, επικύρωσε, με την απόφαση 2016/1841 του Συμβουλίου, της 5ης Οκτωβρίου 2016, τη Συμφωνία των Παρισίων. Για να ανταποκριθεί στη κύρια υποχρέωση που πηγάζει από αυτή εξέδωσε τον Κανονισμό) 2018/842 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2018, καθορίζοντας τη δεσμευτική ετήσια μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου από τα κράτη μέλη για την περίοδο 2021-2030· δεν σταμάτησε όμως εκεί. Πηγαίνοντας ένα γενναίο βήμα παραπέρα, διακήρυξε έναν νέο τριπλό στόχο, για το 2030 αυτή τη φορά: μείωση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα τουλάχιστον κατά 40% σε σχέση με το 1990, μερίδιο ύψους τουλάχιστον 32% των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στην τελική κατανάλωση ενέργειας και βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης κατά τουλάχιστον 32.5%. Οι δύο πρώτοι στόχοι είναι νομικά δεσμευτικοί και για την υλοποίησή τους υιοθετήθηκε μια σειρά πράξεων του παράγωγου δικαίου.
Τέλος, πάντα στο πνεύμα της Συμφωνίας των Παρισίων, η Ένωση γνωστοποίησε τη μακροπρόθεσμη στρατηγική της για το 2050. Πιο συγκεκριμένα, τον Δεκέμβριο του 2019, η Επιτροπή δημοσίευσε την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία. Πρόκειται για μια δέσμη πολιτικών πρωτοβουλιών προκειμένου η Ευρώπη να καταστεί η πρώτη κλιματικά ουδέτερη ήπειρος στον κόσμο έως τα μέσα του 21ου αιώνα. «Κλιματικά ουδέτερη» σημαίνει ότι οι εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου θα αντισταθμίζονται από την δέσμευσή τους μέσω φυσικών οικοσυστημάτων και τεχνολογικών λύσεων, δημιουργώντας μηδενικό ισοζύγιο. Κάτι τέτοιο προϋποθέτει βέβαια τη μετάβαση σε μια κυκλική οικονομία, όπου η ανάπτυξη έχει αποσυνδεθεί από τη συνεχή χρήση νέων πόρων. Γι’ αυτό και οι επιμέρους στόχοι είναι πολλοί και εκτείνονται σε διαφορετικούς τομείς, όπως, μεταξύ άλλων, του περιβάλλοντος και της βιοποικιλότητας, της αγροτικής παραγωγής και των τροφίμων, της ενέργειας, των μεταφορών, της βιομηχανίας και των κατασκευών. Το νέο ευρωπαϊκό νομοθέτημα για το κλίμα είναι κομβικής σημασίας για την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας.
Β. Οι κυριότερες ρυθμίσεις του ευρωπαϊκού νομοθετήματος για το κλίμα
Όπως αναφέρθηκε στην Εισαγωγή, το ευρωπαϊκό νομοθέτημα για το κλίμα (στο εξής, ΕΝΚ), αφενός, χαράσσει την πορεία προς την επίτευξη του στόχου της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας για κλιματική ουδετερότητα
Σελ. 14έως το 2050 (υπό 1.) και, αφετέρου, εγκαθιδρύει τους μηχανισμούς τακτικής αξιολόγησης της προόδου που θα σημειώνεται κατά τη διάρκεια της πορείας αυτής και προβλέπει τις δικλείδες ασφάλειας οι οποίες θα ενεργοποιούνται εφόσον η πρόοδος αποδειχθεί ανεπαρκής (υπό 2.).
1. Ο στόχος για κλιματική ουδετερότητα και προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή
Ο στόχος για κλιματική ουδετερότητα έως το 2050 διακηρύσσεται στο άρθρο 2 παρ. 1 του ΕΝΚ. Εκεί αναφέρεται ότι οι εκπομπές και οι απορροφήσεις των αερίων του θερμοκηπίου εντός της Ένωσης θα έχουν ισοσκελισθεί το αργότερο μέχρι εκείνη τη χρονιά, ώστε οι καθαρές εκπομπές να είναι πλέον μηδενικές. Διευκρινίζεται δε ότι, αμέσως μετά, η Ένωση θα επιδιώξει να σημειώνει αρνητικές εκπομπές.
Προκειμένου να επιτευχθεί ο τελικός στόχος για κλιματική ουδετερότητα έως το 2050, το άρθρο 4 παρ. 1 εδ. α΄ του ΕΝΚ θέτει ως πρώτο ενδιάμεσο κλιματικό στόχο της Ένωσης τη μείωση των καθαρών εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου, των εκπομπών, δηλαδή μετά την αφαίρεση των απορροφήσεων) κατά τουλάχιστον 55% σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1990 έως το 2030. Θα πρέπει πάντως να υπογραμμισθεί ότι, αν και αναμφισβήτητα φιλόδοξος, ιδίως σε σχέση με τους αντίστοιχους στόχους άλλων σημαντικών ρυπαντών, ο στόχος μείωσης των καθαρών εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου κατά τουλάχιστον 55% έως το 2030 δεν είναι αρκετός για την ανάσχεση της κλιματικής αλλαγής. Πράγματι, σύμφωνα με την Έκθεση του UNEP για το Χάσμα Εκπομπών του 2019, η οποία ήταν η πλέον επίκαιρη την εποχή κατάρτισης του ΕΝΚ, για να υπάρχουν βάσιμες πιθανότητες η άνοδος της παγκόσμιας θερμοκρασίας να περιορισθεί σε 1,5 °C, οι παγκόσμιες εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου θα πρέπει να μειώνονται κάθε χρόνο από το 2020 έως το 2030 κατά 7,6%. Αυτός ο ετήσιος ρυθμός ελάττωσης μεταφράζεται, ειδικά για την Ευρωπαϊκή Ένωση, σε στόχο μείωσης των καθαρών εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου κατά τουλάχιστον 65% έως το 2030. Επομένως, ο στόχος για μείωση κατά 55% υπολείπεται σαφώς εκείνου που η επιστήμη θεωρεί ως απολύτως αναγκαίο. Κατά τα φαινόμενα, ωστόσο, ήταν ο ρεαλιστικότερος.
Ο δεύτερος ενδιάμεσος κλιματικός στόχος της Ένωσης, για το 2040, θα καθορισθεί, σύμφωνα με το άρθρο 4 παρ. 4 του ΕΝΚ, από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο κατόπιν πρότασης της Επιτροπής που θα υποβληθεί εντός έξι μηνών από τον πρώτο παγκόσμιο απολογισμό ο οποίος προβλέπεται στη Συμφωνία των Παρισίων. Κατά την προετοιμασία της πρότασής της, η Επιτροπή υποχρεούται να λάβει υπόψη της, εκτός από τα συμπεράσματα του πρώτου παγκόσμιου απολογισμού, αλλά και της αξιολόγησης της πορείας εφαρμογής του ΕΝΚ, δεκατρείς συνολικά παράγοντες, απαριθμούμενους στο άρθρο 4 παρ. 5 του ΕΝΚ. Ανάμεσά τους ξεχωρίζουν τα βέλτιστα διαθέσιμα και πλέον πρόσφατα επιστημονικά δεδομένα, οι βέλτιστες διαθέσιμες, οικονομικά αποδοτικές και ασφαλείς τεχνολογίες, οι κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις, συμπεριλαμβανομένου του κόστους της αδράνειας, η ανταγωνιστικότητα της οικονομίας της Ένωσης, ιδίως δε των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων, και οι επενδυτικές ανάγκες και ευκαιρίες. Είναι προφανές ότι, για την αξιολόγηση των παραγόντων αυτών, η Επιτροπή διαθέτει άλλοτε ευρύτερα και άλλοτε στενότερα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας· αναλαμβάνει έτσι το κύριο βάρος για τη χάραξη της μεσοπρόθεσμης κλιματικής πολιτικής της Ένωσης, γεγονός αναμενόμενο, μολονότι θα ανέμενε κανείς το ΕΝΚ να επιβάλλει τη συνεργασία της και με άλλους φορείς, πέραν της Ευρωπαϊκής Επιστημονικής Επιτροπής για την Κλιματική Αλλαγή.
Ένας άλλος, εξίσου κρίσιμος, στόχος, ο οποίος τίθεται στην Ένωση και στα κράτη-μέλη συνδυαστικά με τον στόχο για κλιματική ουδετερότητα (και στον οποίο αναφέρεται και η Συμφωνία των Παρισίων), είναι η διασφάλιση διαρκούς προόδου «στη βελτίωση της προσαρμοστικής ικανότητας, την ενίσχυση της ανθεκτικότητας και τη μείωση της ευπάθειας στην κλιματική αλλαγή» (άρθρο 5 του ΕΝΚ). Οι δυσμενείς επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής έχουν εδώ και καιρό αρχίσει να γίνονται ορατές. Η Ένωση και τα κράτη-μέλη καλούνται να εκπονήσουν και να εφαρμόσουν εθνικές στρατηγικές και σχέδια προσαρμογής, ενώ η Επιτροπή θα πρέπει να έχει εκδώσει μέχρι τις 30 Ιουλίου 2022 κατευθυντήριες γραμμές για τον καθορισμό κοινών αρχών και πρακτικών γύρω από τον εντοπισμό, την ταξινόμηση και την προληπτική διαχείριση των σημαντικότερων φυσικών κλιματικών κινδύνων κατά τον σχεδιασμό, την ανάπτυξη και την παρακολούθηση έργων και προγραμμάτων για έργα.
Η προσπάθεια επίτευξης των στόχων για κλιματική ουδετερότητα και προσαρμογή στις συνέπειες της κλιματικής αλλαγής θα οδηγήσει αναπόφευκτα σε ένα κύμα ρυθμιστικών πρωτοβουλιών στην Ένωση: πολλά από τα υπάρχοντα νομοθετήματα θα τροποποιηθούν, ενώ θα υιοθετηθούν
Σελ. 15 και αρκετά νέα. Τα κράτη-μέλη θα πρέπει, και εκείνα, να προσαρμόσουν τη νομοθεσία τους –και αυτό θα πρέπει να γίνει συντονισμένα. Σε κάθε περίπτωση, οι μέλλουσες να αναληφθούν δράσεις της Ένωσης και των κρατών-μελών οφείλουν, εκτός από το να είναι συνεκτικές, να χαρακτηρίζονται από πνεύμα δικαιοσύνης και αλληλεγγύης, ιδίως προς όσες περιφέρειες και όσους επαγγελματικούς κλάδους κληθούν να υποβληθούν σε μεγαλύτερες θυσίες· οφείλουν επίσης να διέπονται από την αρχή της προφύλαξης και την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», που κατοχυρώνονται στο άρθρο 191 παρ. 2 ΣΛΕΕ, καθώς και από τις αρχές «προτεραιότητα στην ενεργειακή απόδοση» και «μη βλάπτειν».
Η αρχή της προφύλαξης αποτελεί θεμελιώδη αρχή του περιβαλλοντικού δικαίου της Ένωσης και αναπόσπαστη πτυχή της διαδικασίας λήψης αποφάσεων σχετικών με την προστασία της ανθρώπινης υγείας. Όπως και η αρχή της πρόληψης, στηρίζεται στην ιδέα ότι η εκ των προτέρων αποφυγή των προσβολών στο περιβάλλον και η αντίστοιχη αντιμετώπιση των κινδύνων πριν την επέλευσή τους είναι συνήθως αποτελεσματικότερη και, άρα, προτιμότερη από την a posteriori επέμβαση για παύση και ανόρθωση των βλαβών. Δυνάμει της αρχής αυτής, «οσάκις υφίστανται αμφιβολίες ως προς τη συνδρομή ή τη σημασία κινδύνων για την υγεία των ατόμων, μπορούν να λαμβάνονται μέτρα προστασίας, χωρίς να πρέπει να αναμένεται να αποδειχθεί πλήρως το υπαρκτό και η σοβαρότητα των εν λόγω κινδύνων». Είναι σαφές ότι η αναφορά της στο προοίμιο του ΕΝΚ δεν επηρεάζει το status της.
Το ίδιο ισχύει και αναφορικά με την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», άλλη μια θεμελιώδη αρχή του περιβαλλοντικού δικαίου της Ένωσης, σύμφωνα με την οποία, ο ρυπαίνων πρέπει να αναλάβει τα έξοδα για τη λήψη των επιβεβλημένων μέτρων πρόληψης και ελέγχου της ρύπανσης που προκαλεί με τις δραστηριότητές του. Αν και η εν λόγω αρχή ανταποκρίνεται στο κοινό περί δικαίου αίσθημα, η εφαρμογή της στην πράξη θέτει σωρεία νομικών και πραγματικών ζητημάτων (προσδιορισμός της ρύπανσης, ταυτοποίηση του ρυπαντή, μέθοδος υπολογισμού του κόστους, τρόπος ανάληψης του κόστους, σχέση με τον μηχανισμό της αστικής ευθύνης, για να μνημονευθούν μερικά μόνο), χωρίς πάντως οι δυσκολίες αυτές να έχουν σταθεί εμπόδιο στη χρήση της ως εργαλείο άσκησης περιβαλλοντικής πολιτικής.
Από την άλλη μεριά, η αναφορά, και μάλιστα όχι απλώς στο προοίμιο αλλά στο ίδιο το σώμα του ΕΝΚ, των αρχών «προτεραιότητα στην ενεργειακή απόδοση» (: πριν από τη λήψη αποφάσεων για τον σχεδιασμό, την πολιτική και τις επενδύσεις στον τομέα της ενέργειας, θα πρέπει να εξετάζεται αν η λήψη οικονομικά αποδοτικών και τεχνικά, οικονομικά και περιβαλλοντικά ορθών εναλλακτικών μέτρων ενεργειακής απόδοσης θα μπορούσε να αντικαταστήσει εν όλω ή εν μέρει τα προβλεπόμενα μέτρα σχεδιασμού, πολιτικής και επενδύσεων, εξακολουθώντας να επιτυγχάνει τους στόχους των αντίστοιχων αποφάσεων) και «μη βλάπτειν» (: η μη υποστήριξη ή η μη άσκηση οικονομικών δραστηριοτήτων που βλάπτουν σημαντικά οποιονδήποτε περιβαλλοντικό στόχο), έχει σημαντική πρόσθετη αξία. Πράγματι, σε αντίθεση με την αρχή της προφύλαξης και την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», που βρίσκουν πλέον έρεισμα στο πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης« και θεωρούνται εμπεδωμένες, οι αρχές «προτεραιότητα στην ενεργειακή απόδοση» και «μη βλάπτειν» διακηρύσσονταν μέχρι τώρα σε κείμενα στερούμενα νομικής δεσμευτικότητας, στην ανακοίνωση της Επιτροπής για την Ενεργειακή Ένωση η πρώτη, στην ανακοίνωση της Επιτροπής για την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία η δεύτερη, και σε κάποιες (λίγες) πράξεις του παράγωγου δικαίου. Η συμπερίληψή τους στο ΕΝΚ αναβαθμίζει το
Σελ. 16status τους και αποτελεί ένα αποφασιστικό βήμα στη μακρά πορεία προς την καθιέρωσή τους ως θεμελιωδών αρχών του περιβαλλοντικού δικαίου της Ένωσης.
Αξιόλογη αναβάθμιση επιφυλάσσεται και στην Ευρωπαϊκή Επιστημονική Συμβουλευτική Επιτροπή για την Κλιματική Αλλαγή, την οποία το ΕΝΚ αποκαλεί (άρθρο 3 παρ. 1) «σημείο αναφοράς για την Ένωση όσον αφορά τις επιστημονικές γνώσεις που σχετίζονται με την κλιματική αλλαγή, χάρη στην ανεξαρτησία της και την επιστημονική και τεχνική εμπειρογνωσία της». Η επιτροπή αυτή, μεταξύ άλλων, θα παρέχει συμβουλές και θα δημοσιεύει εκθέσεις για τα υφιστάμενα και προτεινόμενα ενωσιακά μέτρα, ιδίως δε για τη συνοχή τους με τους στόχους του ΕΚΝ και των διεθνών δεσμεύσεων της Ένωσης στο πλαίσιο της Συμφωνίας των Παρισίων. Η λειτουργία της περιβάλλεται με πρόσθετες εγγυήσεις ανεξαρτησίας και διαφάνειας, ενώ υπογραμμίζεται η ανάγκη η αποστολή της να μη συγχέεται με την αποστολή της IPCC (ούτε να την επικαλύπτει).
2. Μηχανισμοί αξιολόγησης και δικλείδες ασφαλείας
Το ΕΝΚ περιγράφει με αρκετές λεπτομέρειες (άρθρα 6-8) τους μηχανισμούς, πρώτον, αξιολόγησης της προόδου της πορείας προς την κλιματική ουδετερότητα και, δεύτερον, επανεξέτασης των μέτρων που έχουν ληφθεί τόσο σε επίπεδο Ένωσης όσο και σε επίπεδο κρατών-μελών για την επίτευξη του στόχου αυτού, αλλά και για την επίτευξη του στόχου προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή. Αποκλειστικά υπεύθυνη για τη διενέργεια της αξιολόγησης και της επανεξέτασης ορίζεται η Επιτροπή, με τη βοήθεια της Ευρωπαϊκής Επιστημονικής Συμβουλευτικής Επιτροπής για την Κλιματική Αλλαγή. Η αξιολόγηση και η επανεξέταση θα διενεργούνται κάθε πενταετία, αρχής γενομένης από τον Σεπτέμβριο του 2023, στο πλαίσιο μιας διαδικασίας που θα «τρέχει» παράλληλα με την αντίστοιχη διαδικασία αξιολόγησης (τον «παγκόσμιο απολογισμό») της Συμφωνίας των Παρισίων, και τα συμπεράσματά τους θα υποβάλλονται προς συζήτηση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο.
Εάν η Επιτροπή διαπιστώσει, βάσει των ανωτέρω αξιολογήσεων, ότι τα ενωσιακά μέτρα δεν συνάδουν είτε με τον στόχο για κλιματική ουδετερότητα είτε με τον στόχο της προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή ή ότι η πρόοδος προς την επίτευξη των εν λόγω στόχων είναι ανεπαρκής, λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα σύμφωνα με τις Συνθήκες. Η διατύπωση είναι αρκετά γενική, ώστε να μην αποκλείει ακόμη και τη λήψη μέτρων νομικά δεσμευτικών. Αντίστοιχα, εάν η Επιτροπή διαπιστώσει, βάσει των ανωτέρω αξιολογήσεων και πάλι, ότι τα μέτρα ενός κράτους-μέλους δεν συνάδουν με κάποιον από τους ανωτέρω στόχους (ή με αμφότερους), εξουσιοδοτείται να απευθύνει στο κράτος-μέλος αυτό συστάσεις. Όταν η Επιτροπή κάνει χρήση αυτής της δυνατότητας, το κράτος-μέλος υποχρεούται, εντός προθεσμίας έξι μηνών, να της κοινοποιήσει τον τρόπο με τον οποίο σκοπεύει να συμμορφωθεί με τις συστάσεις ή το σκεπτικό πίσω από την απόφασή του να μην τις λάβει τελικά υπόψη. Δεδομένου ότι η σύσταση είναι πράξη νομικά μη δεσμευτική, η υποχρέωση ενημέρωσης της Επιτροπής ήταν το περισσότερο που θα μπορούσε να προβλεφθεί, αναρωτιέται εντούτοις κανείς αν η επιλογή του συγκεκριμένου νομικού εργαλείου ήταν η πλέον ενδεδειγμένη για την αντιμετώπιση ενός τόσο κρίσιμου ζητήματος.
Καταληκτικές παρατηρήσεις
Το ΕΝΚ αποτελεί τον πλέον πρόσφατο κρίκο σε μια αλυσίδα ενωσιακών μέτρων για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής που διακρίνονται για την προσήλωσή τους στο πνεύμα του Πρωτοκόλλου του Κιότο και της Συμφωνίας των Παρισίων, ταυτόχρονά όμως και τον πρώτο κρίκο στην αλυσίδα των ενωσιακών μέτρων υλοποίησης της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, εγκαινιάζοντας τη στροφή της Ένωσης προς ένα διαφορετικό, πολύ πιο οικολογικό, μοντέλο ανάπτυξης. Με το ΕΝΚ, η Ένωση δεσμεύεται για πρώτη φορά νομικά –και μάλιστα με το ισχυρότερο εργαλείο της νομικής της εργαλειοθήκης, τον κανονισμό– να επιτύχει τον στόχο της κλιματικής ουδετερότητα μέχρι το 2050, μέσω μιας φιλόδοξης πλην ρεαλιστικής επιδίωξης για μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου. Για πρώτη φορά, επίσης, οι συνέπειες της κλιματικής αλλαγής στην ανθρώπινη υγεία, στη βιοποικιλότητα, στις υποδομές, στη βιομηχανία και την οικονομία εν γένει καταβάλλεται προσπάθεια να αντιμετωπισθούν με συνοχή σε επίπεδο Ένωσης. Τέλος, το ΕΝΚ ενισχύει έτι περαιτέρω την εικόνα της Ένωσης, ως παγκόσμιας ηγέτιδας στον αγώνα για την ανάσχεση της κλιματικής αλλαγής, η επιτυχής έκβαση του οποίου εξαρτάται πάντως –ας μην το ξεχνάμε στιγμή αυτό– από την ενεργό συστράτευση και όλων των υπόλοιπων μεγάλων ρυπαντών (ΗΠΑ, Κίνας, Ρωσίας, Ινδίας, Ιαπωνίας).