Κείμενο

I. Εισαγωγικά
Με την 567/2022 απόφασή του, το Δ΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας ακύρωσε την από 22/01/2021 Πρόσκληση Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος στα πλαίσια Διαγωνιστικής Διαδικασίας από το Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου Α.Ε. (ΤΑΙΠΕΔ Α.Ε.), με τίτλο «Πρόσκληση υποβολής εκδήλωσης ενδιαφέροντος για την παραχώρηση υπηρεσιών λειτουργίας λιμένος και του δικαιώματος χρήσης, λειτουργίας, διαχείρισης και εκμετάλλευσης της μαρίνας Καλαμαριάς (Αρετσού)» στη Θεσσαλονίκη. Το σκεπτικό του Δικαστηρίου κινήθηκε στο πεδίο της ουσιώδους παράλειψης της ολοκλήρωσης του συνόλου της διαδικασίας χωροθέτησης του τουριστικού λιμένα προ της παραχώρησης της εκτέλεσης έργων σε αυτή με διαγωνιστική διαδικασία, όπως αυτή προβλέπεται στις παρ. 1 και 6 του άρθρου 31 Ν 2160/93 και επιμερίζεται σε δύο στάδια, δηλαδή: κατά πρώτον, σε αυτό της έκδοσης Προεδρικού Διατάγματος γενικού σχεδιασμού της μαρίνας και, κατά δεύτερον, της έκδοσης ΚΥΑ των Υπουργών Τουρισμού και Περιβάλλοντος και Ενέργειας έγκρισης των προτεινόμενων έργων.
II. Το σκεπτικό του Δικαστηρίου
Έχοντας υπόψη την γενικότερη αρμοδιότητα της ΤΑΙΠΕΔ Α.Ε. επί αξιοποίησης δημοσίων ακινήτων μέσω της απόδοσης σε αυτά «επενδυτικής ταυτότητας» κατά ειδική διαδικασία «πολεοδομικής ωρίμανσης», στο εδ. β΄ της παρ. 9 του άρθρου 12 Ν 3986/11 προβλέπεται η ειδικότερη περίπτωση της αυτοτελούς αξιοποίησης των τουριστικών λιμένων από την ΤΑΙΠΕΔ Α.Ε., μέσω της διαδικασίας των άρθρων 31 και 34 του Ν 2160/93. Επιπλέον, κατά το Δικαστήριο δεν χρήζει εφαρμογής η ρύθμιση της παρ. 5 του άρθρου 30 του ανωτέρω νόμου, σύμφωνα με την οποία είναι δυνατή η τροποποίηση της χωροθέτησης των τουριστικών λιμένων με ΚΥΑ των Υπουργών Τουρισμού και Περιβάλλοντος, μετά από γνώμη της Επιτροπής Τουριστικών Λιμένων, καθώς αυτοί ρητώς εξαιρούνταν - μέχρι πολύ προσφάτως - από αυτή την πρόβλεψη, υπαγόμενοι στη διαδικασία που καθορίζεται από το άρθρο 31 του Ν 2160/1993, στο οποίο παραπέμπει η μνημονευθείσα διάταξη του άρθρου 12 του Ν 3986/2011.
Συνεπώς, τόσο για τη χωροθέτηση μαρίνας όσο και για την τροποποίηση υφιστάμενης χωροθετήσεως μαρίνας με πρωτοβουλία του ΤΑΙΠΕΔ, η εφαρμοστέα διαδικασία είναι αυτή του άρθρου 31 Ν 2160/1993, κατά πρώτον με την έκδοση Προεδρικού Διατάγματος α) οριοθέτησης της έκτασης της χερσαίας και θαλάσσιας λιμενικής ζώνης, β) καθορισμού των επιτρεπόμενων χρήσεων γης, γ) καθορισμού των ειδικών όρων και περιορισμών δόμησης και δ) έγκρισης γενικών περιβαλλοντικών όρων για τη δημιουργία της μαρίνας, ύστερα από Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ). Κατά δεύτερον και μετά την έκδοση του ΠΔ, ακολουθεί η έγκριση με ΚΥΑ των επιμέρους έργων υποδομής, των λιμενικών έργων, των έργων εκσκαφής των εγκαταστάσεων και των κτιρίων επί της χερσαίας ζώνης και των περιβαλλοντικών τους όρων. Μόνο μετά την ολοκλήρωση των δύο αυτών ξεχωριστών και διαδοχικών διαδικασιών είναι δυνατή, κατά το Δικαστήριο και κατά τη ρητή πρόβλεψη
Σελ. 664της παρ. 6 του άρθρου 31 του Ν 2160/1993, η παραχώρηση της εκτέλεσης όλων των έργων που απαιτούνται για τη δημιουργία, λειτουργία, εκμετάλλευση και οικονομική βιωσιμότητα της μαρίνας.
III. Η έγκριση περιβαλλοντικών όρων ως προϋπόθεση της έναρξης υλοποίησης ενός έργου
Εν συνεχεία, το Δικαστήριο επανέλαβε την πάγια νομολογία του για την χρονική προτεραιότητα της διαδικασίας εκτίμησης περιβαλλοντικών όρων από οποιαδήποτε ενέργεια που εμπίπτει στην έννοια της «έναρξης πραγματοποιήσεως» ενός έργου – εν προκειμένω, στην έννοια αυτή περιλαμβάνεται, κατά την σχολιαζόμενη απόφαση, όχι η υλική ενέργεια έναρξης τεχνικών εργασιών στην περιοχή, αλλά η δημοσίευση της Προκήρυξης – Πρόσκλησης Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος για την εκτέλεση συγκεκριμένου έργου από τον τελικό παραχωρησιούχο για το έργο της Μαρίνας Καλαμαριάς. Τονίζοντας ορθώς την πρακτική σημασία της εφαρμογής της αρχής της προφύλαξης μέσω της διαδικασίας εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων προ της έναρξης υλοποίησης ενός έργου, λαμβάνοντας υπόψη και την παρ. 10 του άρθρου 2 Ν 4014/11 περί της ιδιότητας των Αποφάσεων Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων (ΑΕΠΟ) ως αναγκαία προϋπόθεση για την έκδοση κάθε διοικητικής πράξης που απαιτείται για την πραγματοποίηση ή τη λειτουργία ενός έργου ή μίας δραστηριότητας, το ΣτΕ θεώρησε πως η μη έκδοση εγκεκριμένων περιβαλλοντικών όρων για την εν λόγω επέμβαση αποτελούσε μη νόμιμη παράλειψη της διαδικασίας, η οποία επέφερε ακυρότητα στην Πρόσκληση Εκδήλωση Ενδιαφέροντος. Με άλλα λόγια, θα μπορούσε ενδεχομένως να λεχθεί πως εν προκειμένω δεν είχε τηρηθεί η δέουσα σειρά μίας lato sensu σύνθετης διοικητικής ενέργειας, καθώς η έκδοση πράξης περιβαλλοντικής αδειοδότησης αποτελούσε εν προκειμένω απαραίτητο όρο για τη νόμιμη έκδοση κάθε μεταγενέστερης διοικητικής πράξεως που συνιστούσε έναρξη πραγματοποιήσεως του έργου – δηλαδή, της προσβαλλόμενης και τελικώς ακυρωθείσας Πρόσκλησης Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος.
Σχετική είναι και η ρητή επιταγή για τήρηση όλων των υποχρεώσεων της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και δη της διαδικασίας περιβαλλοντικής αδειοδότησης πριν από την υπογραφή της σύμβασης παραχώρησης έργου, ως αναφέρεται στην παρ. 2 του άρθρου 29 Ν 4413/16 περί ανάθεσης και εκτέλεσης συμβάσεων παραχώρησης, η οποία εφαρμόζεται, κατά το Δικαστήριο, στις περιπτώσεις όπου το συμβατικό αντικείμενο δεν περιλαμβάνει την κατασκευή νέου έργου ή την ουσιώδη μεταβολή υφισταμένου. Όμως, σύμφωνα με το Δικαστήριο, και παρόλο το αναφερόμενο στην πρόσκληση συμβατικό αντικείμενο ως «παροχή από τον ανάδοχο υπηρεσιών λειτουργίας λιμανιών και ελλιμενισμού πλοίων», από τα συνοδευτικά στοιχεία και τις παραπομπές στην ίδια την πρόσκληση, στη συγκεκριμένη περίπτωση προκύπτει πως στην συμβατική υπηρεσία περιλαμβάνεται και η κατασκευή πλήθους λιμενικών και τεχνικών εν γένει έργων στη θαλάσσια και τη χερσαία ζώνη της μαρίνας. Με άλλα λόγια, στοιχείο του πυρήνα της συμβατικής υπηρεσίας αποτελεί, inter alia, η εκμετάλλευση και λειτουργία της μαρίνας από τον ανάδοχο ως τεχνικού έργου (ως σύνολο των υφισταμένων και νέων υποδομών), όπως θα διαμορφωθεί μετά τη σχεδιαζόμενη ανακατασκευή.

Συνεπώς, δεν ασκούσε εν προκειμένω επιρροή η απλή εκκίνηση, κατά τα αναφερόμενα στην Πρόσκληση Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος, της διαδικασίας για την έκδοση ΠΔ ή ακόμα και η ολοκλήρωση της δημόσιας διαβούλευσης της οικείας Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων, υπό την έννοια πως θα έπρεπε και οι δύο αυτές διαδικασίες να είναι περατωμένες, με την ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών όρων της εισήγησης έγκρισης της ΣΜΠΕ στο οικείο ΠΔ και την τυπική δημοσίευσή του, με την έγκριση και δημοσίευση των οικείων ΚΥΑ να ακολουθούν, πριν από τη δημοσίευση της Πρόσκλησης.
Εν κατακλείδι, η προσβαλλόμενη πρόσκληση αποτελεί κατά την κρίση του Δικαστηρίου διοικητική πράξη, η οποία κατατείνει στην ουσιώδη ανακατασκευή και λειτουργία συγκεκριμένου νέου έργου, και δεν αφορά μικρές, επουσιώδεις τροποποιήσεις που ενδεχομένως δεν θα απαιτούσαν την τήρηση διαδικασίας περιβαλλοντικής αδειοδότησης. Συνεπεία τούτου, πριν την έκδοση της Προσκλήσεως θα έπρεπε να έχει ολοκληρωθεί πλήρως η κινηθείσα από το ΤΑΙΠΕΔ διαδικασία νέας χωροθέτησης της μαρίνας κατά το άρθρο 31 του Ν 2160/1993 και τα εκεί αναφερόμενα επιμέρους στάδια.