Ευρωπαϊκή Οικονομική διακυβέρνηση: Διαχείριση της κρίσης χρέους και ζητήματα διαφάνειας και λογοδοσίας

I. Εισαγωγικές παρατηρήσεις
Το σύστημα των κανόνων που υιοθετήθηκαν με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ για την εποπτεία και το συντονισμό των Οικονομικών Πολιτικών των Κρατών-μελών της ΕΕ αναφέρεται ως Ευρωπαϊκή Οικονομική Διακυβέρνηση (ΕΟΔ). Η οικοδόμηση των κανόνων για την ΕΟΔ έγινε σταδιακά αλλά εντάθηκε την περίοδο 2010 - 2013, όταν η Ένωση κλήθηκε αφενός να αντιμετωπίσει την κρίση χρέους Κρατών-μελών της Ευρωζώνης και αφετέρου να επανεξετάσει κανόνες, μηχανισμούς και διαδικασίες, που αποδείχθηκαν ανεπαρκείς για να προλάβουν την κρίση. Οι σχετικές αποφάσεις αρθρώθηκαν σε τέσσερεις κύκλους:
(α) Στην υιοθέτηση το Φθινόπωρο του 2011 της «δέσμης των έξι νομοθετικών μέτρων» ή «εξάπτυχου» (six-pack), με τα οποία επιχειρήθηκε η εμβάθυνση των κανόνων της οικονομικής διακυβέρνησης και η
ενίσχυσης του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, κυρίως, μέσω της αντιμετώπισης πολλών από τις εγγενείς ανεπάρκειες του συστήματος. Βασικά στοιχεία των νέων ρυθμίσεων ήταν: η καθιέρωση του «Ευρωπαϊκού Εξαμήνου», η διεύρυνση του πεδίου εποπτείας των οικονομικών πολιτικών των Κρατών-μελών πέραν του χρέους και του ελλείμματος, η ενίσχυση του κυρωτικού μηχανισμού και των εξουσιών της Επιτροπής ως μηχανισμού ελέγχου της τήρησης των κανόνων για τη δημοσιονομική πειθαρχία.

(β) Στην ίδρυση, με σκοπό τη διασφάλιση της σταθερότητας της Ευρωζώνης στο σύνολο της, του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ) για την παροχή χρηματοδοτικής συνδρομής σε Κράτη-μέλη της, «που θα υπόκειται σε αυστηρούς όρους οικονομικής πολιτικής» (conditionality). Για την ίδρυση του ΕΜΣ, στον οποίο προσδόθηκε διακυβερνητικός χαρακτήρας, που τον έθεσε εκτός του ενωσιακού νομικού και θεσμικού πλαισίου, απαιτήθηκε η με απλοποιημένο τρόπο, κατά το άρθρο 48 παρ. 6 ΣυνθΕΕ, τροποποίηση του άρθρου 136 ΣΛΕΕ, στο οποίο προστέθηκε μια τρίτη παράγραφος. Σύμφωνα με τη νέα διάταξη «[τ]α κράτη μέλη με νόμισμα το Ευρώ μπορούν να θεσπίζουν μηχανισμό σταθερότητας ο οποίος θα ενεργοποιείται εφόσον κρίνεται απαραίτητο προκειμένου να διασφαλίζεται η σταθερότητα της Ζώνης του Ευρώ στο σύνολό της. Η παροχή τυχόν απαιτούμενης χρηματοοικονομικής συνδρομής δυνάμει του μηχανισμού θα υπόκειται σε αυστηρούς όρους». Με τον τρόπο αυτό τα Κράτη-μέλη επιχείρησαν να παρακάμψουν τη «ρήτρα μη διάσωσης» του άρθρου 125 ΣΛΕΕ και να δημιουργήσουν την αναγκαία νομική βάση για την ίδρυση ενός μόνιμου μηχανισμού χρηματοδοτικής συνδρομής των Κρατών-μελών της Ευρωζώνης.

(γ) Στη σύναψη το Μάρτιο του 2012 του Συμφώνου για τη Σταθερότητα, το Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση στην ΟΝΕ ή Δημοσιονομικού Συμφώνου, με τη μορφή inter se διεθνούς συμφωνίας μεταξύ των 17 τότε Κρατών-μελών της Ζώνης του Ευρώ με τη συμμετοχή και έξι Κρατών εκτός Ζώνης. Με το Δημοσιονομικό Σύμφωνο, που έχει προεξάρχουσα πολιτική σημασία και πτωχή προστιθέμενη νομική αξία στο ήδη υπάρχον νομικό πλαίσιο της ΕΟΔ, επιχειρήθηκε η εμβάθυνση της διακυβέρνησης της Ευρωζώνης, με τα συμβαλλόμενα μέρη να παρουσιάζονται ως μια διακυβερνητική avant garde, στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η σημαντικότερη υποχρέωση που αναλαμβάνουν τα συμβαλλόμενα Κράτη είναι η τήρηση του κανόνα της ισοσκελισμένης ή πλεονασματικής δημοσιονομικής διαχείρισης (χρυσός κανόνας ή κανόνας ισοσκέλισης του προϋπολογισμού)
. Αυτά, εξάλλου, δεσμεύονται να ενσωματώσουν τον κανόνα αυτό στις εθνικές έννομες τάξεις και, αν αυτό είναι δυνατό, στην ανώτερη βαθμίδα της εθνικής τους δικαιοταξίας, ενώ η τήρηση της υποχρέωσης αυτής ελέγχεται από το Δικαστήριο.
(δ) Στην υιοθέτηση την Άνοιξη του 2013 της «δέσμης των δύο νομοθετικών μέτρων» ή «δίπτυχου» (two-pack). Με τα μέτρα αυτά, που ισχύουν μόνο για τα Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης, επιχειρήθηκε, με την αξιοποίηση της εμπειρίας, που αποκτήθηκε από την κρίση του 2010, η συμπλήρωση των ρυθμίσεων «του εξαπτυχου», που γρήγορα κρίθηκαν ανεπαρκείς. Σκοπός των νέων νομοθετικών μέτρων υπήρξε η εμβάθυνση του συντονισμού και η ενίσχυση της εποπτείας των δημοσιονομικών πολιτικών των μελών της Ευρωζώνης, ιδιαίτερα αυτών που λαμβάνουν χρηματοδοτική συνδρομή. Εξάλλου, με τις ρυθμίσεις «του δίπτυχου» ενσωματώθηκαν στην έννομη τάξη της Ένωσης ορισμένες από τις διακυβερνητικού χαρακτήρα ρυθμίσεις του Δημοσιονομικού Συμφώνου και της Συνθήκης ΕΜΣ, που δεν δημιουργούσαν προβλήματα συμβατότητας με τη ΣΛΕΕ. Βασικά στοιχεία των νέων ρυθμίσεων, ήταν: η συμπλήρωση του ευρωπαϊκού εξαμήνου, με την πρόβλεψη της εξουσίας της Επιτροπής και του Συμβουλίου να εξετάζουν τα σχέδια των προϋπολογισμών των Κρατών-μελών πριν από την ψήφισή τους από τα εθνικά κοινοβούλια καθώς και η δημιουργία μιας νέας διαδικασίας «ενισχυμένης εποπτείας» των οικονομικών πολιτικών των Κρατών-μελών, που αντιμετωπίζουν δυσκολίες και προσφεύγουν για την αντιμετώπισή στους ευρωπαϊκούς μηχανισμούς χρηματοδοτικής συνδρομής.

Σε σχέση με τα μέτρα που υιοθετήθηκαν στη τριετία 2010-2013 θα πρέπει να σημειώσουμε τα εξής:
Πρώτον, η εμβάθυνση των κανόνων της ΕΟΔ βασίστηκε στο μοντέλο που υιοθετήθηκε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, το οποίο διατηρείται σχετικά αναλλοίωτο. Έτσι, τα Κράτη-μέλη μεταξύ δύο ακραίων επιλογών, δηλαδή, είτε να αποκαταστήσουν την ασυμμετρία της ΟΝΕ με τη δημιουργία μιας πραγματικής κοινής Οικονομικής Πολιτικής είτε να τη διαλύσουν επιστρέφοντας στα εθνικά τους νομίσματα, επέλεξαν τη μέση οδό. Δηλαδή, επέμεναν στην αρχική επιλογή για την ΟΝΕ, όπως αυτή εκφράστηκε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ. Την επιλογή τους αυτή, όμως, επιχείρησαν να ενισχύσουν, εμβαθύνοντας το συντονισμό και την εποπτεία των εθνικών Οικονομικών Πολιτικών και αντιμετωπίζοντας αρκετές από τις ανεπάρκειές της. Στην ουσία πρόκειται για μια εκ νέου εφαρμογή της δοκιμασμένης λύσης «της πολιτικής των μικρών βημάτων», στην οποία παραδοσιακά καταφεύγουν τα Κράτη-μέλη της Ένωσης στο πλαίσιο της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, όταν λείπει η πολιτική βούληση για μια περισσότερο προωθημένη και αποτελεσματικότερη λύση.

Δεύτερον, παρά τη διατήρηση του αρχικού μοντέλου οικοδόμησης της ΟΝΕ στις προσπάθειες ενίσχυσης των κανόνων της ΕΟΔ διακρίνει κανείς εξ αρχής τρείς διαδικασίες ή τάσεις αναθεώρησής του, που εξελίσσονται παράλληλα. Η πρώτη σχετίζεται με την ενίσχυση των διακυβερνητικών στοιχείων, ακόμη και σε περιπτώσεις που το ενωσιακό νομικό πλαίσιο παρέχει τις αναγκαίες νομικές βάσεις για την ανάπτυξη εργαλείων και μηχανισμών εντός της ενωσιακής έννομης τάξης (Δημοσιονομικό Σύμφωνο, ΕΜΣ). Στο πλαίσιο της δεύτερης διαδικασίας παρατηρείται μια τάση νομικής και θεσμικής αυτονόμησης της Ευρωζώνης, που ως τέτοια εγκυμονεί τον κίνδυνο της διάσπασης της ενότητας της ενωσιακής έννομης τάξης. Τέλος, η τρίτη σε εξέλιξη διαδικασία συνίσταται στη μετατροπή της ΟΝΕ από μια «κοινότητα των κερδών» σε μια «κοινότητα των κερδών (community of benefits) και της κατανομής του κινδύνου» (community of benefits and risk-sharing), που κατατείνει σε αναθεώρηση του μοντέλου οικοδόμησης της ΟΝΕ και προδιαγράφει, ενδεχομένως, τον ομοσπονδιακό μετασχηματισμό της στο μέλλον
.

II. Διαχείριση της κρίσης και δημοκρατία
Α. Εισαγωγικές Παρατηρήσεις
Από καταβολής του κοινοτικού φαινομένου υπήρξε μια εξαιρετικά πλούσια θεωρητική συζήτηση, που αφορούσε τη δημοκρατία στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες και τη δημοκρατική νομιμοποίηση των ευρωπαϊκών θεσμών, που καλούνταν να ασκήσουν την παραχωρημένη από τα Κράτη-μέλη δημόσια εξουσία. Βασική κατακλείδα όλων αυτών των θεωρητικών προσεγγίσεων, ανεξάρτητα από το σημείο εκκίνησης της κάθε μιας, ήταν ότι οι Κοινότητες, τουλάχιστον στην αρχική τους μορφή, χαρακτηρίζονταν από έντονο δημοκρατικό έλλειμμα (democratic deficit). Η συζήτηση αυτή εντάθηκε στα μέσα της δεκαετίας του ’80, από την αρχή, δηλαδή, της μακρόσυρτης διαδικασίας τροποποίησης των Ιδρυτικών Συνθηκών, που ξεκίνησε με την ΕΕΠ το 1987 και έφτασε στις μέρες μας με την θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισαβόνας στο τέλος του 2009. Στο πλαίσιο αυτό, όμως, εξαιρετικά μικρή σημασία δόθηκε στα ζητήματα δημοκρατίας που σχετίζονταν με την ΟΝΕ και την Ευρωζώνη, παρά το γεγονός ότι συνιστούσαν, ιδιαίτερα το Ευρώ, μια νέα σημαντικότατη συρρίκνωση της εθνικής κυριαρχίας. Οι λόγοι αυτού του μικρού ενδιαφέροντος προφανείς: η Νομισματική Ένωση θεωρήθηκε εξ αρχής ένα εξειδικευμένο τεχνικό ζήτημα ενώ, εξάλλου, κρίθηκε αρκετή η διασφάλιση από τον «ενωσιακό συνταγματικό νομοθέτη» της ανεξαρτησίας της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (EKT) από τα πολιτικά όργανά της Ένωσης και από τις κυβερνήσεις. Η τάση αυτή αποτυπώθηκε και στη Συνθήκη της Λισαβόνας, που, αν και έκανε σημαντικότατα βήματα προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης των δημοκρατικών θεσμών της Ένωσης, δεν άγγιξε την ΟΝΕ, παρουσιαζόμενη, έτσι, ως μια χαμένη ευκαιρία. Οι λύσεις, που επιλέχθηκαν για την διαχείριση της κρίσης, αντιμετωπίσθηκαν σχεδόν ομόφωνα με προβληματισμό από τη θεωρία, που διέκρινε έντονο δημοκρατικό έλλειμμα, απουσία δημοκρατικής νομιμοποίησης, διαφάνειας, ελέγχου και λογοδοσίας του συστήματος της ΕΟΔ και ιδιαίτερα της Ευρωζώνης καθώς και ζητήματα τριβής με την αρχή του Κράτους Δικαίου, που μαζί με την αρχή της Δημοκρατίας και του σεβασμού των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου αποτελούν αξίες πλέον της Ένωσης στο σύνολό της κατά το άρθρο 2 ΣυνθΕΕ. Τα κυριότερα ζητήματα τριβής με τη Δημοκρατία και το Κράτος Δικαίου, που εγείρονται, είναι τα εξής:
1. Η ροπή προς την διακυβερνητικότητα
Η έντονη και επίμονη χρήση διακυβερνητικών εργαλείων και μέσων τόσο για την ενίσχυση της διακυβέρνησης της Ζώνης του Ευρώ (Δημοσιονομικό Σύμφωνο) όσο και της αντιμετώπισης της κρίσης χρέους μελών της (ΕΜΣ), που χαρακτηρίζουν τα μέτρα που λήφθηκαν για την αντιμετώπιση της κρίσης εκτός από την αμφισβήτηση της «κοινοτικής μεθόδου» και την διάσπασης της ενότητας της έννομης τάξης της Ένωσης, θέτουν και ζήτημα δημοκρατίας, αφού κατά γενική ομολογία η υπερεθνική μέθοδος στην εξέλιξη της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, συγκρινόμενη με τη διακυβερνητικότητα, πέραν της αποτελεσματικότητάς της, παρουσιάζει έντονα στοιχεία δημοκρατίας, πρωτόγνωρα για ένα διεθνή σχηματισμό, όπως είναι η Ένωση.

2. Η πολυπλοκότητα, η μείωση της διαφάνειας και της αναγνωσιμότητας του ενωσιακού νομικού πλαισίου
Η ένταση της νομικής και θεσμικής διαφοροποίησης στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, όπου η Ευρωζώνη τείνει να εξελιχθεί σ’ ένα διακριτό νομικό και θεσμικό υποσύστημα, αυξάνει την πολυπλοκότητα της Ένωσης, μειώνει την αναγνωσιμότητα του νομικού της πλαισίου και την κατανόηση των θεσμικών λειτουργιών της από τους πολίτες. Αυτή η κατάσταση, όμως, που χαρακτηρίζεται και ως «νεφελώδης συνταγματισμός» της ΕΟΔ, στερεί την αναγκαία διαφάνεια από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς και δημιουργεί ζητήματα δημοκρατικής νομιμοποίησης. Η νομική και θεσμική πολυπλοκότητα αυτή περιγράφεται χαρακτηριστικά από τον Paul Craig, ο οποίος προσεγγίζοντας το Δημοσιονομικό Σύμφωνο τονίζει ότι αυτό «θα επιδεινώσει τα προβλήματα της διαφάνειας και της πο
λυπλοκότητας, που ήδη βασανίζουν τον τομέα αυτόν, ακόμη και για εκείνους που είναι εξοικειωμένοι με το συγκεκριμένο χώρο. Πριν από το Δημοσιονομικό Σύμφωνο υπήρχαν τρία στρώματα κανόνων σχετικά με τον έλεγχο της εθνικής οικονομικής πολιτικής: οι διατάξεις της Συνθήκης της Λισαβόνας, η νομοθεσία της ΕΕ και οι Γενικοί Προσανατολισμοί των Οικονομικών Πολιτικών των Κρατών-μελών. Οι κανόνες αυτοί ήταν πολύπλοκοι και δημιουργούσαν δυσκολίες όσον αφορά τη διαφάνεια, επειδή εξαπλώνονται από τις διατάξεις της Συνθήκης και ένα πολύπλοκο σύστημα κανόνων του παραγώγου δικαίου μέχρι και ένα σύνολο κανόνων soft law υψηλού επιπέδου. Το Δημοσιονομικό Σύμφωνο προσθέτει ένα τέταρτο στρώμα στο υπάρχον σχήμα, εντείνοντας περαιτέρω τα προβλήματα της πολυπλοκότητας και της διαφάνειας, ειδικά επειδή… υπάρχει μια πολύ μεγάλη επικάλυψη μεταξύ των λεπτομερών υποχρεώσεων των Κρατών-μελών, που προβλέπει «το πακέτο των έξι νομοθετικών μέτρων» και των υποχρεώσεών τους, που αναλαμβάνουν στο πλαίσιο του Συμφώνου». Από την πλευρά του ο Jean-Victor Louis χαρακτηρίζει την κατάσταση αυτή ως «αναρχική διαφοροποίηση», που δεν μπορεί να υπηρετήσει τους στόχους της ΕΟΔ, αφού «ο κατακερματισμός της διακυβέρνησης ισοδυναμεί με έλλειψη διακυβέρνησης», ενώ οι Jean Pisani-Ferry, André Sapir και Guntram B. Wolff υποστηρίζουν ότι, έτσι, επιχειρείται μια «ακατάστατη (messy) ανοικοδόμηση της Ευρώπης».

3. Ο παραμερισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των λοιπών υπερεθνικών οργάνων της Ένωσης
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (ΕΚ) στο ισχύον ενωσιακό θεσμικό πλαίσιο αποτελεί το συν-νομοθέτη και τον βασικό θεσμό δημοκρατικού ελέγχου και λογοδοσίας στο επίπεδο της Ένωσης. Εντούτοις, στο όργανο έκφρασης των ευρωπαϊκών λαών κατά την διαχείριση της κρίσης επιφυλάχθηκε, με ευθύνη των Κρατών-μελών και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, το καθεστώς του «παθητικού παρατηρητή», που πληροφορούνταν εκ των υστέρων τις αποφάσεις που υιοθετήθηκαν. Η στάση αυτή απέναντι στο ΕΚ, που σημειωτέον κινείται στην αντίθετη κατεύθυνση από αυτή που αποτυπώθηκε στη Συνθήκη της Λισαβόνας με την οποία ενισχύθηκε σημαντικά ο ρόλος του, γεννά θεμελιώδη ζητήματα δημοκρατικής νομιμοποίησης των λύσεων που επιλέχθηκαν κατά τη διαχείριση της κρίσης. Το κενό στην δημοκρατική λογοδοσία, που δημιουργείται δεν καλύπτεται, εξάλλου, από την έντονη δραστηριοποίηση των εθνικών Κοινοβουλίων, που είναι απότοκη της χρήσης διακυβερνητικών εργαλείων. Επιπρόσθετα, και αυτά μέσω του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, που ως διαδικασία είναι ελάχιστα δημοκρατικά νομιμοποιημένη και διαφανής σε ευρωπαϊκό επίπεδο, βλέπουν τις παραδοσιακές εξουσίες τους επί του εθνικού προϋπολογισμού να αμφισβητούνται.

4. Η ανατροπή της θεσμικής ισορροπίας της Ένωσης υπέρ των διακυβερνητικών οργάνων
Με την εμφάνιση και υπέρ δραστηριοποίηση οργάνων διακυβερνητικής συνθέσεως, όπως το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Euro Summit, το Eurogroup, το Euro - working Group ανετράπη η θεσμική ισορροπία της Ένωσης υπέρ των διακυβερνητικών οργάνων. Τα όργανα αυτά και ιδιαίτερα το πρώτο δεν περιορίσθηκαν στην «παροχή της αναγκαίας ώθησης στην Ένωση για την ανάπτυξή της και στον καθορισμό των γενικών πολιτικών προσανατολισμών και προτεραιοτήτων της», όπως προβλέπει το άρθρο 15 παρ. 1 ΣυνθΕΕ αλλά αποτέλεσαν, μέσω της εμφάνισης ενός φαινομένου που χαρακτηρίζεται ως executive managerialism ή executive federalism ή post democratic executive
federalism ή ακόμη και executive oligarchy, τους θεσμούς τόσο ανάληψης πρωτοβουλιών όσο και επεξεργασίας λύσεων, δηλαδή της διαχείρισης της κρίσης, χωρίς τη στοιχειώδη τήρηση των ενωσιακών διαδικασιών λήψης αποφάσεων και ελέγχου. Δεν είναι μόνο το ΕΚ που παραμερίσθηκε αλλά και η Επιτροπή, που, αν και εκ πρώτης όψεως φαίνεται ενισχυμένη από τις ρυθμίσεις των δύο νομοθετικών δεσμών, απώλεσε μεγάλος μέρος της παραδοσιακής και προνομιακά ασκούμενης πρωτοβουλίας της να επεξεργάζεται και να εισηγείται προτάσεις για την προώθηση και την κατεύθυνση που θα λάβει η ευρωπαϊκή ενοποιητική διαδικασία με γνώμονα το κοινό συμφέρον. Στο πλαίσιο τουλάχιστον της Ευρωζώνης η πρωτοβουλία φαίνεται να ανήκει στις Κυβερνήσεις των Κρατών-μελών ή σε ορισμένες μόνο από αυτές «με την Επιτροπή να λειτουργεί περισσότερο ως εκτελεστικό όργανο ή ως γραμματεία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, δηλαδή να παίζει ένα ρόλο που παραδοσιακά με περηφάνια αρνιόνταν». Μια τέτοια όμως θεσμική συγκρότηση και λειτουργία της Ευρωζώνης της αποστερεί την αναγκαία δημοκρατική νομιμοποίηση σε ευρωπαϊκό επίπεδο, ενώ η εικόνα των αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων να αναγγέλλουν, κατάκοποι κατά κανόνα τα χαράματα μετά από πολύωρες διαπραγματεύσεις και πίσω από κλειστές πόρτες, λύσεις για την υπέρβαση της κρίσης, που γρήγορα αποδεικνύονται ανεπαρκείς, στερεί από την Ένωση την διαφάνεια, που αποτελεί δομικό στοιχείο της δημοκρατικής της νομιμοποίησης αλλά και νομική επιταγή της Συνθήκης, που στο άρθρο 10 παρ. 3 ΣυνθΕΕ ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι «οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά και εγγύτερα στους πολίτες». Όπως σημειώνει ο Miguel Poiares Maduro «οι πολίτες δεν γνωρίζουν σε ποιον να επιρρίψουν τις ευθύνες για την κρίση και τις αστοχίες στην αντιμετώπισή της. Ποιος ακριβώς είναι υπεύθυνος; Οι αγορές ή τα Κράτη-μέλη; Πως κατανέμονται οι ευθύνες μεταξύ τους; Και στο επίπεδο της Ένωσης ποιος ευθύνεται για την αποτυχία των μηχανισμών του Μάαστριχτ για την παρακολούθηση και το συντονισμό των εθνικών δημοσιονομικών πολιτικών;».

5. Η επικράτηση ενός «τεχνοκρατικού αυτοματισμού» στο συντονισμό και την εποπτεία των Οικονομικών Πολιτικών των Κρατών-μελών
Η συντριπτική πλειονότητα των βημάτων, που έχουν γίνει μέχρι σήμερα όσον αφορά την ενίσχυση της ΕΟΔ και της διακυβέρνησης της Ζώνης του Ευρώ, ακολούθησαν την προσέγγιση ότι αυτό που απέτυχε στην οικοδόμηση του ευρώ ήταν η έλλειψη της κατάλληλης και αποτελεσματικής εποπτείας των δημοσιονομικών πολιτικών των Κρατών-μελών. Εάν η Ένωση ήταν σε θέση να εγγυηθεί την αποτελεσματική συμμόρφωση των Κρατών-μελών στους κανόνες της δημοσιονομικής πειθαρχίας, η εμπιστοσύνη των αγορών θα είχε αποκατασταθεί, η κρίση, τελικά, θα είχε ξεπεραστεί και η αξιοπιστία του ευρώ θα είχε ενισχυθεί. Η «δέσμη των έξι νομοθετικών πράξεων» αλλά και το Δημοσιονομικό Σύμφωνο ενσαρκώνουν αυτήν την προσέγγιση, δηλαδή, περισσότεροι κανόνες, ενίσχυση της εποπτείας, κυρώσεις, περισσότερες κυρώσεις, ασφυκτικός έλεγχος της κατάρτισης και της εκτέλεσης των εθνικών προϋπολογισμών. Για να υποστηριχθεί η προσέγγιση αυτή τα Κράτη-μέλη επέλεξαν αφενός τη χρησιμοποίηση διακυβερνητικών εργαλείων και αφετέρου τη σημαντική ενίσχυση του τεχνοκρατικού μηχανισμού της Ένωσης (Επιτροπή), ο οποίος καλείται να κάνει χρήση των εξουσιών του με «τεχνοκρατικό αυτοματισμό», σ’ ένα διαρκές κυνήγι αριθμητικών στόχων και της αντίληψης one-size-fits-all. Έτσι, όμως, παραμερίζεται εντελώς ο πολιτικός διάλογος και η σύγκρουση των πολιτικών ιδεών σχετικά με την οικοδόμηση της ευρωπαϊκής ενοποίησης αλλά και την επεξεργασία και εφαρμογή των πολιτικών της Ένωσης.
6. Ο διακυβερνητικός χαρακτήρας του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας
Η λειτουργία του ΕΜΣ ως μόνιμου διακυβερνητικού οργανισμού χρηματοδοτικής συνδρομής στα Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης, συγκεντρώνει μεγάλο μέρος της κριτικής της οποίας, μάλλον, αποτελεί το επίκεντρο. Η μη τήρηση των στοιχειωδών standards δημοκρατικής λειτουργίας των ενωσιακών θεσμών, που διακρίνει κανείς εύκολα στη λειτουργία του, αποστερεί από τον ΕΜΣ τη δημοκρατική νομιμοποίηση, που
είναι απολύτως αναγκαία ιδιαίτερα όταν πρόκειται για τη λήψη σκληρών μέτρων οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής είτε από κυβερνήσεις είτε από διεθνείς θεσμούς. Όπως σημειώνεται, «η νομιμοποίηση είναι ένα πολιτικό περιουσιακό στοιχείο ιδιαίτερα κρίσιμο σε περιόδους κρίσης, στο βαθμό που δίνει τη δυνατότητα στις κυβερνήσεις να λάβουν δύσκολες και αντιλαϊκές αποφάσεις βασιζόμενες στα αποθέματα νομιμοποίησης που διαθέτουν. Εξ αιτίας, όμως, μιας ατυχούς συρροής περιστάσεων οι πρωτογενείς πηγές νομιμοποίησης της Ένωσης έχουν εξατμιστεί περισσότερο ή λιγότερο».

Η δημιουργία, πάντως, ενός μόνιμου ενωσιακού μηχανισμού χρηματοδοτικής στήριξης ήταν, κατά τη γνώμη μας, και νομικά αδύνατη, αφού λόγω του κατεπείγοντος τα Κράτη-μέλη ήταν υποχρεωμένα να επιλέξουν την απλοποιημένη διαδικασία τροποποίησης της Συνθήκης, που αποκλείεται, όταν το αποτέλεσμα της τροποιητικής απόφασης του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου οδηγεί στην αύξηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης. Ωστόσο, η λύση αυτή «βόλευε» και τα Κράτη-μέλη, που επιθυμούσαν να διατηρήσουν τον απόλυτο έλεγχο του ΕΜΣ αποφεύγοντας τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, καθώς και αυτές του πολιτικού και δικαστικού ελέγχου της Ένωσης.

7. Η στενή σχέση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο
Η επιλογή των Κρατών-μελών να δημιουργήσουν ένα μόνιμο μηχανισμό διαχείρισης κρίσεων, ως ένα «ευρωπαϊκό είδωλο» ή «περιφερειακό αντίγραφο» του ΔΝΤ, επιδέχεται επίσης αρκετή κριτική. Οι λόγοι αυτής της κριτικής σχετίζονται με το διακυβερνητικό χαρακτήρα του ΕΜΣ, με το κίνδυνο διάσπασης της έννομης τάξης της Ένωσης, με την απότοκη πολυπλοκότητα στο σχεδιασμό της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης αντί της διαρκούς αναζήτησης διαφάνειας και λογοδοσίας και με τη διολίσθηση από τις θεμελιώδεις αξίες και αρχές της Ένωσης, όπως αυτές διατυπώνονται στα άρθρα 2 και 10 ΣυνθΕΕ. Εξάλλου, όπως χαρακτηριστικά σημειώνεται, «στην Ευρώπη το επίπεδο της ολοκλήρωσης είναι σημαντικά ανώτερο απ’ ότι σε παγκόσμιο επίπεδο, με ότι αυτό συνεπάγεται ως προς την δημοκρατική λογοδοσία. Έτσι, είναι τουλάχιστον αναχρονιστικό να σχεδιάζεται ένας ευρωπαϊκός θεσμός κατά τα πρότυπα του ΔΝΤ». Τα Κράτη-μέλη, όμως, δεν περιορίστηκαν στο να αντιγράψουν το ΔΝΤ ούτε μόνο να δανεισθούν «τεχνογνωσία» αλλά καθιέρωσαν μια στενή και πολύ επίπεδη συνεργασία μαζί του, αφού αυτό συμπράττει ενεργά τόσο σε τεχνικό όσο και σε οικονομικό επίπεδο κατά την παροχή της χρηματοδοτικής συνδρομής και γενικότερα κατά την εκπλήρωση της αποστολής του ΕΜΣ.

8. Η διαχείριση της κρίσης και ο σεβασμός των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου
Το κυριότερο από τα ζητήματα τριβής δεν είναι άλλο από το σεβασμό των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου κατά τη εκτέλεση της αποστολής του ΕΜΣ, ως μηχανισμού χρηματοδοτικής στήριξης των Κρατών-μελών της Ευρωζώνης. Τρία μόλις χρόνια μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας και τους πανηγυρισμούς που συνόδευσαν την αναγνώριση της νομικής δεσμευτικότητας του Χάρτη η κατάσταση παρουσιάζεται εντελώς αρνητική. Το ζήτημα τέθηκε στο Δικαστήριο στην υπόθεση Pringle, όταν αυτό, κατόπιν προδικαστικής παραπομπής του Ανωτάτου Ιρλανδικού Δικαστηρίου, κλήθηκε να αποφασίσει για την νομιμότητα της ίδρυσης του ΕΜΣ. Το Δικαστήριο, απαντώντας στο ερώτημα για το κατά πόσο η σύσταση του ΕΜΣ εκτός της έννομης τάξης της Ένωσης ενέχει τον κίνδυνο της εξαίρεσής του από το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τόνισε «ότι, σύμφωνα με το άρθρο 51, παρ. 1, του Χάρτη, οι διατάξεις του εν λόγω Χάρτη απευθύνονται στα κράτη μέλη, μόνον όταν αυτά εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης», για να συμπληρώσει «ότι τα κράτη μέλη δεν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 51, παρ. 1, του Χάρτη, στην περίπτωση που θεσπίζουν μηχανισμό σταθερότητας όπως ο ΕΜΣ». Η συζήτηση του ζητήματος αυτού και η αντιμετώπισή του ιδιαίτερα από το Δικαστήριο εκφεύγει των ορίων αυτής της εισήγησης
.

Β. Ο Εκδημοκρατισμός της ΟΝΕ και της Ευρωζώνης: Εναλλακτικά Σενάρια
Τα παραπάνω ζητήματα σήμερα δεν απασχολούν μόνο τη θεωρία αλλά αποτέλεσαν και αντικείμενο δικαστικού ελέγχου τόσο από το ΔΕΕ όσο και αρκετά εθνικά δικαστήρια, όταν αυτά κλήθηκαν να κρίνουν τη νομιμότητα των μέτρων, που έπρεπε να ληφθούν για τη διαχείριση της κρίσης στην Ευρωζώνη. Στην ουσία «η κρίση μας ανάγκασε να κοιτάξουμε εκ νέου τη σχέση δημοκρατίας και νομισματικής ένωσης». Αυτό, άλλωστε, υποδηλώνει και η Έκθεση «Προς μία ουσιαστική Οικονομική και Νομισματική Ένωση», την οποία εκπόνησε ο τότε Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Herman Van Rompuy σε συνεργασία με τους Προέδρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της ΕKT και της Ευρωομάδας (Έκθεση των τεσσάρων Προέδρων) και αποτέλεσε τη βάση του «Χάρτη Πορείας για την ολοκλήρωση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης», που υιοθέτησε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στις 13 – 14 Δεκεμβρίου 2014. Συγκεκριμένα στην Έκθεση τονίζονται μεταξύ άλλων τα εξής: «η δημιουργία μιας νέας δημοσιονομικής ικανότητας για την ΟΝΕ θα πρέπει να οδηγήσει σε κατάλληλες ρυθμίσεις που θα διασφαλίζουν την πλήρη δημοκρατική νομιμότητα και λογοδοσία». Εξάλλου, η Έκθεση παίρνει θέση και στο ζήτημα των διακυβερνητικών μηχανισμών, τονίζοντας ότι «δημιουργήθηκαν ορισμένες διακυβερνητικές ρυθμίσεις ως αποτέλεσμα των ελλείψεων του προηγούμενου οικοδομήματος, αλλά εν τέλει θα πρέπει αυτές να ενσωματωθούν στο νομικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Η Έκθεση δεν δίνει απαντήσεις, θέτει το πλαίσιο, και εγείρει ταυτόχρονα πληθώρα ερωτημάτων για τον τρόπο αντιμετώπισης του δημοκρατικού ελλείμματος στην ΕΟΔ σε συνδυασμό με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της, που συγκροτούν ένα διαφοροποιημένο και πολυεπίπεδο σύστημα. Η εξαντλητική συζήτηση των εναλλακτικών σεναρίων, που έχουν προταθεί, ξεφεύγει από τα όρια αυτής εισήγησης. Εξάλλου, θα πρέπει να σημειώσουμε ότι για κάποια από αυτά απαιτείται τροποποίηση των Συνθηκών, κάτι εξαιρετικά δύσκολο και αβέβαιο υπό τις παρούσες συνθήκες ενώ κάποια άλλα θα μπορούσαν, αν επιδειχθεί η αναγκαία πολιτική βούληση, να βασισθούν στο ισχύον νομικό πλαίσιο. Το ίδιο επαναλαμβάνεται στην Έκθεση με τον τίτλο «Η ολοκλήρωση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης», που εκπόνησε ο πρ. Πρόεδρος της Επιτροπής Jean-Claude Juncker, σε στενή συνεργασία με τους Προέδρους Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi και Martin Schulz (Έκθεση των Πέντε Προέδρων) και παρουσιάστηκε στις 22 Ιουνίου 2015. Συγκεκριμένα στη νέα Έκθεση τονίζεται μεταξύ άλλων ότι «Στην κορύφωση της κρίσης, αναγκαστήκαμε πολλές φορές να λάβουμε σημαντικότατες αποφάσεις βιαστικά, μερικές φορές εν μία νυκτί. Σε αρκετές περιπτώσεις, επελέγησαν διακυβερνητικές λύσεις για να επισπευσθεί η λήψη αποφάσεων ή να ξεπεραστούν οι αντιδράσεις. Ήρθε πλέον η ώρα να αναθεωρήσουμε και να σταθεροποιήσουμε το πολιτικό μας οικοδόμημα και να προχωρήσουμε στο επόμενο στάδιο της Οικονομικής και Νομισματικής μας Ένωση…..οι εν λόγω ρυθμίσεις θα πρέπει εν τέλει να ενσωματωθούν στο νομικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης».
Οι παραπάνω επανειλημμένες τοποθετήσεις των επικεφαλής των ευρωπαϊκών θεσμών δεν υποδηλώνουν παρά το αυτονόητο. Ότι, δηλαδή, η παρούσα κατάσταση «εκτροπής» από τον αξιακό πυρήνα της έννομης τάξης της Ένωσης και τον «ευρωπαϊκό συνταγματισμό», δημιούργημα μιας «έκτακτης ανάγκης σε περίοδο οικονομικής κρίσης», δεν μπορεί παρά να είναι προσωρινή και η επιστροφή στην κανονικότητα του ευρωπαϊκού δικαίου αναγκαία για τη νομιμοποίηση της δράσης της Ένωσης και της Ευρωζώνης ειδικότερα. Είναι φανερό ότι η δημοκρατική νομιμότητα και η λογοδοσία, η ενισχυμένη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των εθνικών Κοινοβουλίων, ο ανοιχτός χαρακτήρας, η διαφάνεια σε συνδυασμό με την αποτελεσματικότητα καθώς και η ενσωμάτωση των διακυβερνητικών μηχανισμών στην έννομη τάξη της Ένωσης είναι πλέον στην ημερήσια διάταξη της Ένωσης παράλληλα με την δημοσιονομική πειθαρχία και την αλληλεγγύη.
Οι εναλλακτικές λύσεις για την συρρίκνωση του δημοκρατικού ελλείμματος της ΟΝΕ είναι συνοπτικά οι εξής:
1. Η ενίσχυση του ρόλου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
Αποτελεί μια κλασσική και παραδοσιακή προσέγγιση. Η εμβάθυνση της δημοκρατίας στο πλαίσιο της ΟΝΕ δεν μπορεί παρά να αφορά άμεσα την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου τόσο στην λήψη των αποφάσεων όσο και στον έλεγχο των ενισχυμένων εξουσιών της Επιτροπής και του Συμβουλίου. Η αναζήτηση άλλων λύσεων αλλά και η διατήρηση της υπάρχουσας κατάστασης, που χαρακτηρίζεται από μια έντονη θεσμική ανισορροπία, θα ήταν αντίθετη με το πνεύμα της Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, που ορίζει ότι Ένωση βασίζεται, μεταξύ άλλων, στην αξία της δημοκρατίας (άρθρο 2 ΣυνθΕΕ), η λειτουργία της «βασίζεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία» και ότι «οι πολίτες εκπροσωπούνται άμεσα στο επίπεδο της Ένωσης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο» (άρθρο 10 παρ. 1 και 2 ΣυνθΕΕ). Στο πλαίσιο αυτό ένα πρώτο βραχυπρόθεσμο βήμα θα μπορούσε να είναι η ενεργός συμμετοχή του Κοινοβουλίου στον κύκλο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Θετικό δείγμα της αντιμετώπισης ζητημάτων δημοκρατικής νομιμοποίησης και λογοδοσίας, χωρίς κατ’ ανάγκη τροποποίηση της Συνθήκης, στο πλαίσιο της Τραπεζικής Ένωσης αποτελεί η Διοργανική Συμφωνία μεταξύ του ΕΚ και της ΕΚΤ σχετικά με την ενίσχυση της διαφάνειας και της λογοδοσίας στο πλαίσιο της λειτουργίας του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού, που υιοθετήθηκε τον Οκτώβριο του 2013 και καθορίζει υψηλά standards δημοκρατικής λογοδοσίας.

2. Η ενίσχυση του ρόλου των εθνικών Κοινοβουλίων
Ως εναλλακτική λύση αναδείχθηκε κατά τη λήψη των αποφάσεων, που συνδέθηκαν με την διαχείριση της κρίσης χρέους. Η λύση αυτή μπορεί να λειτουργήσει είτε από μόνη της είτε σε συνδυασμό με την ενίσχυση του ρόλου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ανάλογα με το επίπεδο λήψης των αποφάσεων.
Η εκτεταμένη χρήση διακυβερνητικών εργαλείων για την αντιμετώπιση της κρίσης (ΕΜΣ) ή για την πρόληψη παρόμοιων κρίσεων στο μέλλον (Δημοσιονομικό Σύμφωνο) έφεραν τα εθνικά Κοινοβούλια στο προσκήνιο μέσω των αναγκαίων διαδικασιών επικύρωσης των σχετικών Συμφωνιών. Αυτό μπορεί να διαβασθεί σε ορισμένες περιπτώσεις (Γερμανία) και αντίστροφα. Δηλαδή, για να διασφαλισθούν οι παραδοσιακές εξουσίες των εθνικών Κοινοβουλίων επί των προϋπολογισμών, στο βαθμό που χρησιμοποιήθηκε για τη στήριξη κρατικό χρήμα, επιλέχθηκαν διακυβερνητικά εργαλεία και όχι οι ενωσιακοί μηχανισμοί. Οι περιορισμοί και οι απαιτήσεις που έθεσε η Bundestag στην γερμανική κυβέρνηση σχετικά με τη λειτουργία του ΕΜΣ κατά την επικύρωση της Συνθήκης ΕΜΣ, ενισχυμέ
νη από τις αποφάσεις του Bundesverfassungsgericht, μπορεί να εκληφθούν ως δηλωτικοί των προθέσεων των εθνικών Κοινοβουλίων για αποφασιστικότερη εμπλοκή στις διαδικασίες της Ευρωζώνης. Εξάλλου, τα Κοινοβούλια των Κρατών-μελών, που έλαβαν χρηματοδοτική στήριξη, κλήθηκαν να λάβουν αποφάσεις, που σχετίζονται άμεσα με τον πολιτικό κύκλο της Ευρωζώνης. Η υπέρ - δραστηριοποίηση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και το Euro Summit αλλά και υιοθέτηση του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου αποτελούν σημαντικές προκλήσεις για τα εθνικά Κοινοβούλια, στο βαθμό που άπτονται των παραδοσιακών εξουσιών τους στον πολιτικό έλεγχο και στον προϋπολογισμό. Σε αναζήτηση τρόπων άμεσης συμμετοχής των εθνικών Κοινοβουλίων στην αρχιτεκτονική της ΟΝΕ και της Ευρωζώνης προτάθηκαν, μεταξύ άλλων και η ίδρυση ενός δεύτερου ευρωπαϊκού κοινοβουλευτικού σώματος, στο οποίο θα εκπροσωπούνται τα εθνικά και περιφερειακά Κοινοβούλια. Η ιδέα αυτή υποστηρίχθηκε το 2000 από τον τότε Υπουργό Εξωτερικών της Γερμανίας Joschka Fischer σε ομιλία του στο Πανεπιστήμιο Humboldt του Βερολίνου.

3. Η ενίσχυση της διακοινοβουλευτικής συνεργασίας Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και εθνικών Κοινοβουλίων
Η εναλλακτική αυτή λύση προβάλλεται ως ο «τρίτος δρόμος» με σημείο αναφοράς τη Συνθήκη της Λισαβόνας, που στο Πρωτόκολλο 1 προβλέπει ότι «Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τα εθνικά κοινοβούλια καθορίζουν από κοινού την οργάνωση και την προώθηση αποτελεσματικής και τακτικής διακοινοβουλευτικής συνεργασίας στο εσωτερικό της Ένωσης» ενώ προωθείται ως λύση στο πλαίσιο της ενίσχυσης των κανόνων της διακυβέρνησης της Ευρωζώνης από το Δημοσιονομικό Σύμφωνο. Ως διακοινοβουλευτική συνεργασία νοείται «η από κοινού και ολοκληρωμένη συμμετοχή των Κοινοβουλίων των δύο επιπέδων (σσ ενωσιακού και εθνικού), μέσα από μια συντονισμένη κατανομή της εργασίας, τόσο στην προετοιμασία των αποφάσεων (ex ante) όσο και στον και εκ των υστέρων πολιτικό έλεγχο (ex post)». Ως επιλογή βασίζεται στην ιδέα της εγκαθίδρυσης μιας πολύ – επίπεδης συμμαχίας ή συνασπισμού των Κοινοβουλίων απέναντι στην ισχυροποίηση της εκτελεστικής εξουσίας από τη λειτουργία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Στο πλαίσιο αυτό προβάλλονται δύο μοντέλα: εκείνο της COSAC και αυτό της δημιουργίας ενός μεικτού κοινοβουλευτικού σώματος, αποτελούμενο από μέλη των εθνικών Κοινοβουλίων και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Στην ουσία οι παραπάνω εναλλακτικές προσεγγίσεις υπηρετούν την άποψη ότι «η επανακοινοβουλευτικοποίση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της ΟΝΕ, διαμέσου της ενίσχυσης του ρόλου του Ευρ.Κοινβ και των εθνικών Κοινοβουλίων αποτελεί ένα απαραίτητο εργαλείο για οικοδόμηση μιας νομιμοποιημένης ευρωπαϊκής έννομης τάξης».

4. Η οικοδόμηση ενός Ευρωπαϊκού Πολιτικού Χώρου
Από σημαντική μερίδα της θεωρίας υποστηρίζεται ότι η αντιμετώπιση του ελλείμματος δημοκρατίας της Ένωσης γενικότερα και της ΕΟΔ της Ευρωζώνης ειδικότερα απαιτεί την οικοδόμηση ενός «ευρωπαϊκού πολιτικού χώρου», η έλλειψη του οποίου παρουσιάστηκε ανάγλυφα κατά τη διάρκεια της διαχείρισης της κρίσης, όταν κυριάρχησαν οι διακυβερνητικού χαρακτήρα διαδικασίες λήψης αποφάσεων σε συνδυασμό με μια φανερή ενίσχυση της ενωσιακής τεχνοκρατίας. Για τους υποστηριχτές αυτής της θέσης στην καρδιά του δημοκρατικού ελλείμματος της ΕΟΔ βρίσκεται ένα έντονο πολιτικό έλλειμμα. Ο Χώρος αυτός θα αποτελέσει το σημείο εκκίνησης για την εγκαθίδρυση της Πολιτικής Ένωσης, που είναι η μόνη λύση, που μπορεί να διασφαλίσει πραγματική δημοκρατική νομιμοποίηση και λογοδοσία. Ο Πολιτικός Χώρος αποτελεί την αναγκαία προϋπόθεση για τη νομιμοποιημένη και αποτελεσματική άσκηση των εξουσιών που ανατίθενται στα όργανα της Ένωσης και ιδιαίτερα στην Επιτροπή σχετικά με των έλεγχο των εθνικών οικονομικών πολιτικών.
Η αναγκαία, για την ενίσχυση της δημοκρατικής νομιμοποίησης της Ένωσης, δημιουργία ενός Ευρωπαϊκού Πολιτικού Χώρου περνά μέσα από την μετατροπή των εκλογών για την ανάδειξη των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε εκλογές για την ανάδειξη της «κυβέρνησης της Ένωσης». Η υλοποίηση του στόχου αυτού απαιτεί τα εξής:
Κάθε ευρωπαϊκή πολιτική ομάδα, που συμμετέχει στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, επιλέγει και προτείνει τον υποψήφιό του για την κατάληψη της θέσης του Προέδρου της Επιτροπής σε περίπτωση νίκης στις εκλογές. Παράλληλα, επεξεργάζεται και προβάλλει την πολιτική – κυβερνητική του πλατφόρμα (πρόγραμμα), που ο υποψήφιος του θα εφαρμόσει. Κατ’ αυτόν τον τρόπο οι ευρωπαίοι πολίτες θα έχουν να κάνουν μια πραγματική πολιτική επιλογή στις εκλογές μεταξύ των πολλών που θα παρουσιασθούν.
Σε κάθε Κράτος-μέλος τα πολιτικά κόμματα, που συμμετέχουν στις εκλογές για την ανάδειξη των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, θα πρέπει να παρουσιάσουν τον υποψήφιο, που συγκεντρώνει την προτίμησή τους για την κατάληψη της θέσης του μέλους της Επιτροπής. Οι κυβερνήσεις των Κρατών-μελών θα πρέπει να προτείνουν ως μέλη της Επιτροπής κατά το άρθρο 17 παρ. 7 εδαφ. β ΣυνθΕΕ τους υποδειχθέντες υποψήφιους των κομμάτων που νίκησαν στις εκλογές. Η διαδικασία αυτή θα αυξήσει τη διαφάνεια, θα επιτρέψει στους εκλογείς επιλογή προσώπων και προγραμμάτων, θα ενισχύσει τη νομιμοποίηση και θα επιβάλλει τη λογοδοσία στις επόμενες εκλογές.

Αναμφίβολα η εγκαθίδρυση της Πολιτικής Ένωσης απαιτεί την τροποποίηση των Συνθηκών, ωστόσο αξίζει να σημειωθεί ότι η οι υποστηριχτές της δημιουργία ενός Ευρωπαϊκού Πολιτικού Χώρου, που θα αποτελέσει σημείο εκκίνησης της πορείας προς την Πολιτική Ένωση και θα επιχειρήσει να συνδέσει την διακυβέρνηση με την πολιτική, τονίζουν ότι ο Χώρος αυτός έχει ως προαπαιτούμενο περισσότερο την «αλλαγή της πολιτικής κουλτούρας της Ευρώπης» και λιγότερο την τροποποίηση των Συνθηκών. Η συγκρότηση, όμως, ενός Ευρωπαϊκού Πολιτικού Χώρου με υψηλά standards δημοκρατικής λειτουργίας απαιτεί πρώτα απ’ όλα την αποκατάσταση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των ευρωπαϊκών λαών, που έχει τρωθεί κατά τη διαχείριση της κρίσης.
Απέναντι στις παραπάνω προτάσεις υποστηρίζεται η θέση ότι δεν απαιτείται η αναζήτηση κάποιας εναλλακτικής λύσης και κατ’ επέκταση η ιδιαίτερη ενίσχυση της δημοκρατικής νομιμοποίησης, διαφάνειας και λογοδοσίας στο πλαίσιο της ΟΝΕ μέσω της μεγέθυνσης του ρόλου του Ευρωπαϊκού και των εθνικών Κοινοβουλίων. Σημείο εκκίνησης της θέσης αυτής είναι ότι η χάραξη της πολιτικής, ιδιαίτερα σε ένα πολύ – επίπεδο σύστημα διακυβέρνησης, αποτελούσε πάντοτε προνόμιο της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία προς το σκοπό αυτό πρέπει να διαθέτει ευρύτερα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας. Κατά τη χρήση αυτής της διακριτικής ευχέρειας το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και το Συμβούλιο, που αποτελούν το θεσμικό επίκεντρο, έχουν επαρκή δημοκρατική νομιμοποίηση, αφού οι αρχηγοί των Κυβερνήσεων και οι υπουργοί κατά το άρθρο 10 παρ. 2 ΣυνθΕΕ «είναι δημοκρατικά υπεύθυνοι είτε έναντι των εθνικών τους κοινοβουλίων, είτε έναντι των πολιτών τους». Η θέση αυτή βασίζεται, εξάλλου, και στην ανάγκη αποτελεσματικότητας των διαδικασιών λήψης αποφάσεων, που για να διασφαλισθεί απαιτεί σε κρίσιμες αποφάσεις, όπως αυτές στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής αλλά και της διαχείρισης χρηματοοικονομικών κρίσεων, διακριτικότητα. Μια τέτοια διακριτικότητα δεν διασφαλίζεται στο πλαίσιο ενός ανοικτού δημόσιου διαλόγου, όπως αυ
τός διεξάγεται στο πλαίσιο των ενωσιακών διαδικασιών λήψης αποφάσεων. Η παραπάνω θέση, που αρνείται την ανάγκη μιας κοινοβουλευτικής υποστήριξης και νομιμοποίησης και κατ’ ουσία ενός ευρύτερου διαλόγου για τα ζητήματα της ΟΝΕ, δεν μας βρίσκει σύμφωνους για τους εξής, μεταξύ άλλων, λόγους:
Πρώτον, ως θέση είναι εξαιρετικά παρωχημένη, αφού απηχεί τις απόψεις που επικράτησαν κατά το αρχικό στάδιο της ευρωπαϊκής θεσμογένησης και δικαιολόγησαν τον ισχνό ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (Συνέλευση τότε) στο θεσμικό σύστημα των Κοινοτήτων. Η θέση ότι η δημοκρατική διαδικασία αφαιρεί την αναγκαία αποτελεσματικότητα από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς εγκαταλείφθηκε από τα μέσα της δεκαετίας του ‘80 ενώ σήμερα δεν φαίνεται να υπάρχει υποστηρικτής της θέσης ότι η ενδυνάμωση της θέσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, κατ’ εφαρμογή της αρχής της «διπλής νομιμοποίησης» των ενωσιακών αποφάσεων, αφαίρεσε την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών λήψης αποφάσεων.
Δεύτερον, δομικό στοιχείο της παραπάνω θέσης αποτελεί η αποτελεσματικότητα των διαδικασιών που προσδίδει στις αποφάσεις, που ελήφθησαν κατά τη διαχείριση της κρίσης με τρόπο ελάχιστα διαφανή και δημοκρατικά νομιμοποιημένο. Ωστόσο, οι ανεπάρκειες της ΟΝΕ και του Ευρώ, η αδυναμία πρόληψης της κρίσης και τα προβλήματα που εντοπίστηκαν στο στάδιο της διαχείρισής της φαίνεται να έχουν εξαντλήσει και τα τελευταία αποθέματα νομιμοποίησης εκ του αποτελέσματος, που παραδοσιακά έχαιραν οι ευρωπαϊκοί θεσμοί λόγω των επιτευγμάτων της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.
Τρίτον, η παραπάνω θέση κινείται εντελώς αντίθετα με όσα τα ίδια τα όργανα της Ένωσης και ιδιαίτερα το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, που καλείται να αποφασίσει για τα επόμενα βήματα της ΟΝΕ, πιστεύουν. Είναι χαρακτηριστικό το απόσπασμα των Συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, που συνήλθε στις 14 Δεκεμβρίου 2012 σύμφωνα με το οποίο «Σε ολόκληρη τη διαδικασία, γενικός στόχος θα παραμείνει η διασφάλιση της δημοκρατικής νομιμότητας και λογοδοσίας στο επίπεδο όπου λαμβάνονται και υλοποιούνται οι αποφάσεις. Τυχόν νέα βήματα προς την ενίσχυση της οικονομικής διακυβέρνησης θα πρέπει να συνοδεύονται από περαιτέρω βήματα προς ισχυρότερη νομιμότητα και λογοδοσία».
ΙΙΙ. Συμπερασματικές παρατηρήσεις
(α) Αν και η Ευρωπαϊκή Ένωση με τη Συνθήκη της Λισαβόνας έκανε σημαντικότατα βήματα για να συναντήσει τα υψηλότερα standards δημοκρατίας ενός διεθνούς σχηματισμού, η ΟΝΕ παρέμεινε κινούμενη προς την αντίθετη κατεύθυνση, διατηρώντας και διευρύνοντας κατά τη διαχείριση της κρίσης χρέους το έλλειμμα δημοκρατίας, που τη χαρακτήριζε από την εγκαθίδρυσή της.
(β) Μια από τις βασικές αιτίες του ελλείμματος δημοκρατίας της Ευρωζώνης είναι η εκτεταμένη χρήση διακυβερνητικών εργαλείων και διαδικασιών σε συνδυασμό με ένα τεχνοκρατικό αυτοματισμό κατά την εφαρμογή των αποφάσεων, που χαρακτηρίζονται από έλλειψη διαφάνειας και λογοδοσίας. Η χρήση διακυβερνητικών μεθόδων με την ίδρυση του ΕΜΣ φαίνεται να φτάνει στα όριά της με αποτέλεσμα να απαιτείται η άμεση ενσωμάτωση του μόνιμου μηχανισμού διαχείρισης κρίσεων της Ευρωζώνης στην ενωσιακή έννομη τάξη.
(γ) Η μη εφαρμογή του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων τόσο από τα όργανα του ΕΜΣ όσο και από τα Κράτη-μέλη, όταν εφαρμόζουν τη Συνθήκη ΕΜΣ και τις πράξεις των οργάνων του, καθώς και η απουσία αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου των δραστηριοτήτων του δημιουργούν μια «γκρίζα ζώνη» στην εφαρμογή της Αρχής του Κράτους Δικαίου, που έχει αναγορευθεί με το άρθρο 2 ΣυνθΕΕ σε αξία της Ένωσης.
(δ) Η συρρίκνωση του δημοκρατικού ελλείμματος της ΟΝΕ και της Ευρωζώνης μέσα από την επιλογή διαδικασιών που θα αυξήσουν τη δημοκρατική νομιμοποίηση και λογοδοσία των θεσμών της απαιτεί την αλλαγή της πολιτικής κουλτούρας, που διέπει την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση στην παρούσα φάση. Η πορεία αυτή, όμως, «απαιτεί σε κάθε περίπτωση ένα σοβαρό πολιτικό διάλογο και αποφάσεις από εκλεγμένα όργανα». Ένας τέτοιος διάλογος, σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο, κατά την περίοδο της κρίσης και κατά τη σύγχρονη φάση της οικοδόμησης των θεσμών της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Διακυβέρνησης δεν υπήρξε.