Κείμενο
Η υποβάθμιση του περιβάλλοντος και οι φυσικές καταστροφές υπήρξαν ανέκαθεν αιτίες πληθυσμιακών μετακινήσεων. Πλημμύρες, τυφώνες, σεισμοί, εκρήξεις ηφαιστείων, πυρκαγιές και βιομηχανικά ατυχήματα προκάλεσαν κατά καιρούς την άμεση μετακίνηση όσων επέζησαν για να γλιτώσουν από την καταστροφή. Οι μετακινήσεις αυτές πραγματοποιούνταν συνήθως εντός κρατικών συνόρων. Έχουν ωστόσο καταγραφεί και μαζικές μεταναστεύσεις σε άλλες χώρες προς αναζήτηση καλύτερων συνθηκών διαβίωσης, όπως για παράδειγμα η μετανάστευση περίπου ενός εκατομμυρίου Ιρλανδών μετά τον μεγάλο λιμό του 1845-1852 λόγω έλλειψης τροφίμων.
Παρόλο που ο περιβαλλοντικός παράγοντας ήταν ήδη γνωστός ως αιτία μετανάστευσης, η μεταπολεμική –και κυρίαρχη μέχρι σήμερα– ανάγνωση της μετανάστευσης τον αγνοεί. Οι μετακινούμενοι είτε εξαναγκάζονται να εγκαταλείψουν τη χώρα τους για πολιτικούς λόγους
και, στην περίπτωση αυτή, μπορούν να ζητήσουν διεθνή προστασία υπό το καθεστώς των προσφύγων, είτε μετακινούνται εθελοντικά για οικονομικούς λόγους, και η είσοδός τους σε άλλες χώρες επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια των χωρών υποδοχής.
Η παραπάνω αυστηρά δυαδική αντίληψη της μετανάστευσης δοκιμάζεται σήμερα από την κλιματική αλλαγή, η οποία έχει εντείνει τη συχνότητα και την ένταση ακραίων καιρικών φαινομένων, καθώς και την περαιτέρω υποβάθμιση του περιβάλλοντος. Η άνοδος της στάθμης της θάλασσας απειλεί σπίτια και κοινότητες σε νησιωτικές χώρες με χαμηλό υψόμετρο, όπως είναι το Κιριμπάτι, το Τουβαλού και οι Μαλδίβες, καθώς και περιοχές κατά μήκος των δέλτα ποταμών και ακτών σε τριάντα εννέα χώρες ανά τον κόσμο. Οι ολοένα και συχνότερες καταστροφικές πλημμύρες έχουν ήδη εκτοπίσει μεγάλο αριθμό κατοίκων των παράκτιων περιοχών στο Πακιστάν και το Μπαγκλαντές, πλήττουν δε όχι μόνο τον αναπτυσσόμενο αλλά και τον αναπτυγμένο κόσμο, όπως τη Γερμανία, το Βέλγιο και πρόσφατα την Ιταλία. Η έλλειψη πόσιμου νερού απειλεί τη ζωή όχι μόνο στην ύπαιθρο, αλλά και σε πόλεις, όπως το Σάο Πάολο της Βραζιλίας και το Κέιπ Τάουν της Νότιας Αφρικής. Αν η θερμοκρασία της Γης ανέβει κατά 3 βαθμούς Κελσίου ακόμα, πολυπληθείς πόλεις, όπως για παράδειγμα το Κάιρο, δεν θα είναι πλέον κατοικήσιμες. Όλο και περισσότεροι άνθρωποι ενδέχεται να χρειαστεί να εγκαταλείψουν τη χώρα τους στο μέλλον.
Η μετακίνηση πληθυσμών εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής θέτει νέα κρίσιμα ερωτήματα, τα οποία έχουν ήδη αρχίσει να απασχολούν την ακαδημαϊκή και πολιτική συζήτηση. Τι πρέπει να γίνει όταν οι κάτοικοι μιας πε
ριοχής αναγκάζονται να μεταναστεύσουν επειδή χάνεται η γη στην οποία ζουν, εξαιτίας της ανόδου της στάθμης της θάλασσας, δεν έχουν πλέον πόσιμο νερό ή η πόλη τους δεν είναι πλέον κατοικήσιμη λόγω της υπερθέρμανσης; Τι μέτρα και πολιτικές χρειάζονται όταν δεν υπάρχει άλλη λύση εκτός από τη μετακίνηση; Οι μετακινούμενοι δικαιούνται προστασία και ειδική μεταχείριση; Από ποιο ή ποια κράτη;
Η σχέση της κλιματικής αλλαγής με τη μετανάστευση είναι ένα ιδιαίτερα σύνθετο θέμα και η διερεύνηση του ρόλου του δικαίου και της πολιτικής προϋποθέτει την κατανόηση των βασικών διαστάσεων αυτής της προβληματικής. Το άρθρο αυτό θα επιχειρήσει, σε ένα πρώτο στάδιο, να εντοπίσει τα δεδομένα: τη θέση της επιστήμης για τη συσχέτιση κλιματικής αλλαγής και μετανάστευσης, τα διαθέσιμα στοιχεία και τις εκτιμήσεις ως προς τον αριθμό των μετακινουμένων, και τους λόγους που υπαγορεύουν τη μετακίνηση. Στη συνέχεια, θα διερευνήσει τα διλήμματα που θέτει αυτή η προβληματική και θα συζητήσει τις νομικές και πολιτικές ρυθμίσεις που είναι αναγκαίες για τη διαχείριση της μετακίνησης πληθυσμών εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής.
Ι. Τα δεδομένα
Η Διακυβερνητική Επιτροπή για το Κλίμα προειδοποίησε ήδη με την πρώτη της έκθεση, που δημοσιεύθηκε το 1990, ότι η κλιματική αλλαγή θα είχε επιπτώσεις στη μετανάστευση. Επισήμανε, μεταξύ άλλων, ότι θα επηρεαστούν περισσότερο οι πιο ευάλωτοι πληθυσμοί στις αναπτυσσόμενες χώρες, σε χώρες με χαμηλό εισόδημα, σε παράκτιες περιοχές με χαμηλό υψόμετρο, σε περιοχές που υποφέρουν από ξηρασία, καθώς και φτωχές περιοχές μεγαλουπόλεων. Οι δηλώσεις αυτές αποτέλεσαν την αφετηρία ενός πρώτου ρεύματος ακαδημαϊκής συζήτησης γύρω από τη συσχέτιση της κλιματικής αλλαγής με τη μετανάστευση και την ανάγκη διεθνούς προστασίας των μετακινούμενων πληθυσμών. Παράλληλα, προκάλεσαν την εμφάνιση νεολογισμών, όπως εκείνων των «περιβαλλοντικών» και αργότερα των «κλιματικών προσφύγων». Παρόλο που το ζήτημα αναλύθηκε και συζητήθηκε σε διεθνή φόρα (IOM, UNHCR), παρέμεινε στην περιφέρεια των πολιτικών συζητήσεων.
Η συσχέτιση της κλιματικής αλλαγής με τη μετανάστευση συγκέντρωσε εκ νέου την προσοχή λίγο πριν την υιοθέτηση της Συμφωνίας του Παρισιού για την Κλιματική Αλλαγή το 2015, προκαλώντας ένα δεύτερο κύμα ακαδημαϊκών δημοσιεύσεων. Η έκθεση της Διακυβερνητικής Επιτροπής για το Κλίμα, που δημοσιεύθηκε έναν χρόνο νωρίτερα, τόνισε αυτή τη φορά με μεγαλύτερη έμφαση ότι οι διαταραχές που προκαλεί η κλιματική αλλαγή, όπως ακραία καιρικά φαινόμενα, πλημμύρες, ξηρασία, άνοδο της στάθμης της θάλασσας, αναμένεται ότι θα αυξήσουν ραγδαία τις μετακινήσεις πληθυσμών. Έκτοτε, η Επιτροπή επανέρχεται συστηματικά και με περισσότερες λεπτομέρειες στο θέμα αυτό. Στην
πιο πρόσφατη έκθεση, την οποία δημοσίευσε το 2022, επιβεβαιώνει ότι «η κλιματική αλλαγή και τα ακραία καιρικά φαινόμενα προκαλούν ολοένα και περισσότερες μετακινήσεις σε όλες τις περιοχές». Το φαινόμενο αναφέρεται σε διάφορα κεφάλαια της έκθεσης, που αφορούν τις πόλεις, τις υποδομές, την υγεία, τη φτώχεια, τη βιώσιμη ανάπτυξη και τις κύριες κλιματικές απειλές. Ο όρος μετανάστευση αναφέρεται περίπου 2.000 φορές στο κείμενο και η μετακίνηση πληθυσμών επαναλαμβάνεται πάνω από 400 φορές.
Όμως πόσοι άνθρωποι έχουν ήδη μετακινηθεί εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής; Μέχρι σήμερα δεν υπάρχουν αξιόπιστες πηγές πληροφόρησης για τον ακριβή αριθμό των μετακινούμενων ατόμων εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής ή άλλων περιβαλλοντικών παραγόντων. Υπάρχουν ελάχιστες μελέτες που επιχειρούν να μετρήσουν τον αριθμό όσων μετακινήθηκαν. Οι περισσότερες μελέτες περιλαμβάνουν εκτιμήσεις και προβλέψεις για τις μεταναστευτικές ροές που θα προκληθούν στο μέλλον. Οι αποκλίσεις είναι τεράστιες και κυμαίνονται από 25 εκατομμύρια μετακινούμενων προσώπων, στο πιο συντηρητικό σενάριο, έως 200 εκατομμύρια, στο πιο ακραίο σενάριο. Οι αριθμοί αυτοί επαναλαμβάνονται σε άλλες μελέτες, σε πρωτοσέλιδα του Τύπου, ακόμα και εκθέσεις διεθνών οργανισμών προκειμένου να επιστήσουν την προσοχή στο νέο κύμα μεταναστευτικών ροών, που προκαλεί ή αναμένεται να προκαλέσει η κλιματική αλλαγή, χωρίς ωστόσο να έχει πάντοτε διερευνηθεί η αξιοπιστία της πηγής ή η ακρίβεια των αριθμών ούτε η μεθοδολογία που χρησιμοποιήθηκε για την παραγωγή τους.
Για παράδειγμα, ένα από τα πρώιμα έργα για το ζήτημα αυτό, η έκθεση που εκπόνησε ο Essam El-Hinnawi για λογαριασμό του UNEP το 1985 με τίτλο «Περιβαλλοντικοί πρόσφυγες», αναφέρει ότι 30 εκατομμύρια άνθρωποι είχαν ήδη εκτοπιστεί λόγω περιβαλλοντικών διαταραχών. Ο El-Hinnawi έδωσε, ωστόσο, έναν ευρύτατο ορισμό της «περιβαλλοντικής μετανάστευσης», ο οποίος καλύπτει τόσο την εσωτερική και διασυνοριακή μετανάστευση, όσο και την προσωρινή και μόνιμη μετανάστευση. Ο ορισμός του El-Hinnawi δεν κάνει διάκριση ανάμεσα σε εκείνους που εξαναγκάζονται να μετακινηθούν άμεσα λόγω αιφνίδιων καταστροφών (όπως πλημμύρες, καταιγίδες, τυφώνες ή εκρήξεις ηφαιστείων) και εκείνους που σταδιακά εγκαταλείπουν τις εστίες τους εξαιτίας της αργής περιβαλλοντικής υποβάθμισης (άνοδο της στάθμης της θάλασσας, υποβάθμιση της ποιότητας του εδάφους ή του νερού). Επιπλέον, δεν διακρίνει ανάμεσα στην αναγκαστική και την εθελοντική μετανάστευση. Συνεπώς, μεγάλος αριθμός ανθρώπων μπορεί να ταξινομηθεί στη συγκεκριμένη κατηγορία των αποκαλούμενων «περιβαλλοντικών προσφύγων»: από τους αγρότες στο Μπαγκλαντές, οι οποίοι αναγκάζονται να εγκαταλείψουν τη γη τους εξαιτίας των καταστροφικών πλημμυρών, μέχρι τους Αμερικανούς συνταξιούχους που μετακομίζουν στην Καλιφόρνια για να απολαύσουν καλύτερες κλιματικές συνθήκες.
Μια άλλη μελέτη, η οποία επιχείρησε να εκτιμήσει τον αριθμό όσων έχουν ήδη μετακινηθεί και εκείνων που θα εξαναγκαστούν να μετακινηθούν εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής, δημοσίευσε το 1995 ο Norman Myers, περιβαλλοντολόγος στο Πανεπιστήμιο της Οξφόρδης. Στη μελέτη αυτή υποστήριξε ότι 25 εκ. άνθρωποι μετακινήθηκαν εκείνη τη χρονιά εξαιτίας περιβαλλοντικών αλλαγών. Σε μεταγενέστερες μελέτες, ο Myers ισχυρίστηκε ότι 200 εκ. άνθρωποι θα έχουν μετακινηθεί έως το 2050 εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής. Καθώς εκείνη την περίοδο η έννοια της κλιματικής μετανάστευσης ήταν πολύ δημοφιλής, οι μελέτες του άσκησαν επιρροή και τα στοιχεία επαναλήφθηκαν σε αρκετές δημοσιεύσεις, όπως η περίφημη Έκθεση Stern για τα Οικονομικά της Κλιματικής Αλλαγής. Ωστόσο, οι εκτιμήσεις του Myers επικρίθηκαν από τη θεωρία διότι δεν βασίστηκαν σε συγκεκριμένη εμπειρική μεθοδολογία και αποσκοπούσαν μόνο να συγκεντρώσουν την προσοχή των μέσων μαζικής ενημέρωσης και των κυβερνήσεων.
Πιο αξιόπιστες είναι οι εκτιμήσεις των μετακινούμενων ανθρώπων εντός των χωρών προέλευσής τους εξαιτίας φυσικών καταστροφών, πλημμυρών, καταιγίδων, πυρκαγιών, που συχνά συνδέονταν με την κλιματική αλ
λαγή. Η πιο πρόσφατη και εμπεριστατωμένη σχετική μελέτη δημοσιεύθηκε το 2021 από το Κέντρο Παρακολούθησης της Εσωτερικής Μετακίνησης του Νορβηγικού Συμβουλίου για τους Πρόσφυγες. Η μελέτη καταγράφει τις αιφνίδιες καταστροφές που συνέβησαν το 2020 σε 137 χώρες. Αναφέρει ότι, εκείνη τη χρονιά, οι φυσικές καταστροφές ώθησαν σε μετακίνηση τρεις έως δέκα φορές περισσότερους ανθρώπους από ό,τι οι εσωτερικές διαμάχες και οι πόλεμοι. Οι εκτιμήσεις αυτές δεν έχουν μέχρι στιγμής αμφισβητηθεί και θεμελιώνονται σε μια απλή μεθοδολογία, η οποία συνίσταται στην καταγραφή των καταστροφών σε μια βάση δεδομένων (προσβάσιμη στην ιστοσελίδα του Συμβουλίου), με έμφαση στις καταστροφές εκείνες που επηρέασαν πάνω από 50.000 ανθρώπους. Για κάθε γεγονός συλλέγονται στοιχεία από κάθε χώρα ως προς τον αριθμό των μετακινουμένων. Στη συνέχεια, υπολογίζεται ο συνολικός αριθμός των μετακινουμένων για κάθε γεγονός και αναλύονται τα αριθμητικά στοιχεία. Όπως ήδη σημειώθηκε, οι εκτιμήσεις αυτές αφορούν όμως μόνο την εσωτερική και αναγκαστική μετακίνηση. Δεν περιλαμβάνουν όσους μετακινήθηκαν πριν από την έλευση της καταστροφής ή για να αποφύγουν αργές διαδικασίες περιβαλλοντικής υποβάθμισης, όπως η άνοδος της στάθμης της θάλασσας ή η απερήμωση.
Παρόλο που τα τελευταία χρόνια έχουν εκπονηθεί πολλές μελέτες για τη συσχέτιση κλιματικής αλλαγής και μετανάστευσης, τα εμπειρικά δεδομένα εξακολουθούν να είναι περιορισμένα και εστιάζουν σε συγκεκριμένες περιοχές, την Αφρική, την Ασία και τον Ειρηνικό, καθώς και την Αμερική. Ελάχιστες μελέτες αφορούν την Ευρώπη και τη Μέση Ανατολή.
Συνεπώς, κανείς δεν γνωρίζει με απόλυτη βεβαιότητα πόσοι άνθρωποι έχουν ήδη μετακινηθεί εκτός κρατικών συνόρων εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής ή πόσοι θα μετακινηθούν στο μέλλον. Θα πρέπει βεβαίως να τονιστεί ότι εκείνο που αμφισβητείται εδώ είναι ο ακριβής αριθμός ανθρώπων που μετακινούνται εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής και όχι το ίδιο το φαινόμενο.
Ενώ το επιστημονικό επιχείρημα για την εξελισσόμενη κλιματική αλλαγή και την ανθρωπογενή προέλευσή της είναι αδιαμφισβήτητο, οι επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής στη διασυνοριακή μετακίνηση πληθυσμών είναι ασαφείς και σε μεγάλο βαθμό απρόβλεπτες. Αυτό συμβαίνει διότι είναι πολύ δύσκολο να απομονωθεί η κλιματική αλλαγή ως μοναδική αιτία μετανάστευσης. Άλλοι παράγοντες, οικονομικοί, κοινωνικοί και πολιτικοί, ενδέχεται να επηρεάσουν την απόφαση μετανάστευσης. Η κλιματική αλλαγή μπορεί να έχει «πολλαπλασιαστική δράση», δηλαδή να ενισχύσει άλλους παράγοντες που δίνουν το έναυσμα για μετανάστευση. Επιπλέον, η μετακίνηση πληθυσμών μπορεί να είναι το αποτέλεσμα μιας αργής διαδικασίας περιβαλλοντικής υποβάθμισης (π.χ. άνοδος της στάθμης της θάλασσας, διάβρωση του εδάφους) ή ενός αιφνίδιου ακραίου καιρικού φαινομένου, που συμβαίνει μια συγκεκριμένη χρονική στιγμή (π.χ. έντονες καταιγίδες και πλημμύρες). Μπορεί να είναι εκούσια ή αναγκαστική, να συμβαίνει εντός εθνικών συνόρων ή να είναι διασυνοριακή, να έχει προσωρινό ή μόνιμο χαρακτήρα. Η μετακίνηση πληθυσμών μπορεί ακόμη να συνιστά ένα μέτρο προσαρμογής στις δυσμενείς επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής, δηλαδή μια στρατηγική αντιμετώπισης του προβλήματος. Παραδείγματα αποτελούν τα προγράμματα που εφάρμοσε το Βιετνάμ για τη μετεγκατάσταση 200.000 κατοίκων από το Δέλτα του Μεκόγκ, μια περιοχή ιδιαίτερα εκτεθειμένη σε πλημμύρες, και το πρόγραμμα σταδιακής εκκένωσης των νησιών Carteret στον Ειρηνικό ωκεανό λόγω της ανόδου της στάθμης της θάλασσας.
ΙΙ. Τα διλήμματα
Οι παραπάνω διαπιστώσεις φανερώνουν τη δυσκολία να προσδιοριστεί με ακρίβεια ο αριθμός των ατόμων που έχουν ήδη μετακινηθεί εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής και εκείνων που θα αναγκαστούν να το πράξουν στο μέλλον, κάτι που προϋποθέτει έναν σαφή ορισμό γι’ αυτού του είδους τη μετανάστευση και την απομόνωση της κλιματικής αλλαγής ως διακριτού παράγοντα μετανάστευσης. Όμως, χωρίς αξιόπιστα στοιχεία και σαφή ορισμό, είναι δυνατό να υπάρξουν κατάλληλα μέτρα και πολιτικές για την αντιμετώπιση της μετακίνησης πληθυσμών εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής;
Ο πολυπαραγοντικός χαρακτήρας της μετανάστευσης και η δυσχέρεια απομόνωσης της κλιματικής αλλαγής ως μοναδικής αιτίας μετακίνησης ώθησαν ορισμένους συγγραφείς που ασχολήθηκαν με το θέμα αυτό,
να προτείνουν την προσέγγιση του προβλήματος ως μέρους της δυναμικής της παγκόσμιας μετανάστευσης και όχι ως χωριστής, ανεξάρτητης κατηγορίας. Σύμφωνα με αυτή την άποψη, αυτή η προσέγγιση θα διευκολύνει τον σχεδιασμό κατάλληλων λύσεων στα νομικά προβλήματα διότι οι διαφορετικές εκφάνσεις της μετακίνησης που συνδέεται με την κλιματική αλλαγή «απαιτούν διαφορετικές απαντήσεις σε τοπικό, εθνικό, περιφερειακό και σε διεθνές επίπεδο». Κατ’ ουσία, η θέση αυτή εκφράζει σκεπτικισμό. Μια νέα κατηγορία μεταναστών ενδέχεται πράγματι να ανησυχήσει περισσότερο τις κυβερνήσεις και να προκαλέσει ακόμη πιο αυστηρές πολιτικές μετανάστευσης. Είναι ωστόσο γεγονός ότι η μετανάστευση είναι αναπόφευκτη συνέπεια της κλιματικής αλλαγής και χρειάζεται να αντιμετωπιστεί, ακόμη κι αν δεν μπορεί να καταγραφεί με ακρίβεια ή δεν είναι δυνατό να προβλεφθεί ο αριθμός των μετακινουμένων.
Όμως, ποιο θεσμικό πλαίσιο είναι το πλέον κατάλληλο; Εκείνο που αφορά τη μετανάστευση ή το σύστημα που διέπει τη διαχείριση της κλιματικής αλλαγής; Το υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο μπορεί να παράσχει προστασία στα πρόσωπα που μετακινούνται εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής ή χρειάζονται νέες ρυθμίσεις;
Μερικές όψεις της εσωτερικής και της διασυνοριακής μετανάστευσης ρυθμίζονται μέσα από κείμενα soft law και διεθνείς συνθήκες. Σε ό,τι αφορά την εσωτερική μετανάστευση, οι Κατευθυντήριες Αρχές για την Εσωτερική Μετακίνηση προσδιορίζουν τα δικαιώματα και τις εγγυήσεις για την προστασία των προσώπων πριν και κατά τη διάρκεια της αναγκαστικής μετακίνησης στο εσωτερικό των κρατών, καθώς και κατά την επανεγκατάστασή τους. Οι αρχές αυτές, που υιοθετήθηκαν από τα Ηνωμένα Έθνη το 1998, εφαρμόζονται στα άτομα ή τις ομάδες ατόμων που εξαναγκάστηκαν ή υποχρεώθηκαν να εγκαταλείψουν τις εστίες τους, μεταξύ άλλων, λόγω φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών, άρα καλύπτουν και τη μετακίνηση που συνδέεται με την κλιματική αλλαγή. Δεν είναι όμως δεσμευτικές για τα κράτη ούτε συνοδεύονται από μηχανισμούς ελέγχου εφαρμογής και χρηματοδότησης. Επιπλέον, το πεδίο εφαρμογής τους εκτείνεται μόνον στα πρόσωπα εκείνα που μετακινούνται λόγω κλιματικών φαινομένων και «όχι στο σύνολο εκείνων που πλήττονται από αυτά τα φαινόμενα». Οι αρχές αυτές έχουν σχεδιαστεί για την αντιμετώπιση αιφνίδιων καταστροφών και όχι εκείνων που συμβαίνουν με αργές διαδικασίες περιβαλλοντικής υποβάθμισης, όπως είναι για παράδειγμα η άνοδος της στάθμης της θάλασσας. Τέτοιου είδους φαινόμενα «απαιτούν μεγαλύτερη έμφαση σε θετικές υποχρεώσεις των κρατών να προλάβουν, να καταστρώσουν επιχειρησιακά σχέδια και να λάβουν μέτρα για να προλάβουν ή να μετριάσουν καταστάσεις που μπορεί να προκαλέσουν μετακινήσεις».
Η σημασία του κειμένου έγκειται στο ότι παρέχει ένα χρήσιμο εργαλείο καθοδήγησης για την ανάπτυξη περιφερειακής ή εθνικής νομοθεσίας και πολιτικών πρόληψης και θεραπείας για την προστασία των εσωτερικά μετακινούμενων προσώπων. Μέχρι σήμερα, οι αρχές έχουν ενσωματωθεί σε τρεις περιφερειακές συμφωνίες, οι οποίες τις εξειδίκευσαν, ενώ μία εξ αυτών δημιούργησε παράλληλα μηχανισμούς συμμόρφωσης και παρακολούθησης της εφαρμογής του περιφερειακού συμβατικού πλαισίου.
Σε ό,τι αφορά τη διασυνοριακή μετακίνηση, η διεθνής Σύμβαση για το καθεστώς των προσφύγων του 1951 ρυθμίζει την προστασία εκείνων που εγκαταλείπουν τη χώρα τους για να προστατευθούν από φυλετικές, θρησκευτικές, πολιτικές ή εθνικές διώξεις. Συνεπώς, δεν καλύπτει όσους διασχίζουν κρατικά σύνορα εξαιτίας
της κλιματικής αλλαγής ή άλλης αιτίας περιβαλλοντικής υποβάθμισης. Γι’ αυτό και θα πρέπει να αποφεύγεται η χρήση των όρων «κλιματικός πρόσφυγας» ή «περιβαλλοντικός πρόσφυγας» διότι είναι ανακριβείς και παραπλανητικοί, καθώς δεν έχουν νομικό έρεισμα. Η νομική έννοια του πρόσφυγα, όπως ορίζεται από το διεθνές δίκαιο, αφορά συγκεκριμένες κατηγορίες προσώπων που διασχίζουν κρατικά σύνορα «εξαιτίας δικαιολογημένου φόβου δίωξης λόγω φυλής, θρησκείας, εθνικότητας ή πολιτικών πεποιθήσεων». Ακόμη κι αν οι επιπτώσεις είναι καταστρεπτικές, η κλιματική αλλαγή, παρά την ανθρωπογενή προέλευσή της, δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «δίωξη». Επιπλέον, ορισμένα εσωτερικά δικαστήρια έχουν επιβεβαιώσει ότι η Σύμβαση του 1951 δεν παρέχει προστασία σε θύματα φυσικών καταστροφών ή σε εκείνους που αναζητούν καλύτερες συνθήκες διαβίωσης.
Ούτε τα διεθνή κείμενα για την προστασία των απάτριδων παρέχουν προστασία στους πολίτες των οποίων το κράτος της ιθαγένειάς τους θα εξαφανιστεί ή θα καταστεί ακατοίκητο λόγω της κλιματικής αλλαγής διότι τα κείμενα αυτά δεν έχουν σχεδιαστεί για να αντιμετωπίσουν παρόμοιες καταστάσεις.
Μόνο το διεθνές δίκαιο ανθρωπίνων δικαιωμάτων παρέχει προστασία σε μετακινούμενους που διασχίζουν κρατικά σύνορα, καθώς απαιτεί από τα κράτη να προστατεύσουν πρόσωπα που κινδυνεύουν από αυθαίρετη στέρηση του δικαιώματος στη ζωή. Τα κράτη έχουν την υποχρέωση να μην επαναπροωθήσουν πρόσφυγες ή αιτούντες άσυλο σε εδάφη όπου κινδυνεύουν να υποστούν αυθαίρετη στέρηση του δικαιώματος στη ζωή (υποχρέωση μη επαναπροώθησης). Ωστόσο, η μη συμμόρφωση με αυτούς τους κανόνες δημιουργεί πολλά και σύνθετα προβλήματα, κυρίως ως προς την απόδειξη υφιστάμενης ή μελλοντικής ζημίας εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής.
Το ζήτημα της μετανάστευσης εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής συζητείται τα τελευταία χρόνια στους μηχανισμούς που έχει δημιουργήσει η Σύμβαση-πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την Κλιματική Αλλαγή και, ειδικότερα, στην Επιτροπή για την Προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, η οποία ιδρύθηκε το 2010. Η συζήτηση επικεντρώνεται στην αναζήτηση τρόπων αντιμετώπισης των προκλήσεων που θέτει η μετακίνηση εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής μέσα από τα εθνικά σχέδια προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή, τα οποία διαμορφώνουν τα κράτη. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι το προοίμιο της Συμφωνίας του Παρισιού για την Κλιματική Αλλαγή (2015) αναφέρεται ρητά στους μετανάστες, καλώντας τα συμβαλλόμενα μέρη να σέβονται τα δικαιώματά τους κατά τη λήψη μέτρων για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Όπως και στην περίπτωση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, η έκκληση αυτή δεν δημιουργεί νέες υποχρεώσεις, αλλά αφορά υποχρεώσεις που τα μέρη έχουν ήδη αναλάβει μέσω του δικαίου ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Η προσοχή όμως στρέφεται και εδώ στην προστασία και τους μηχανισμούς που παρέχει το υφιστάμενο δίκαιο ανθρωπίνων δικαιωμάτων για τους μετακινούμενους πληθυσμούς.
Είναι προφανές ότι οι υφιστάμενες διεθνείς ρυθμίσεις δεν δίνουν ικανοποιητικές απαντήσεις στα προβλήματα που δημιουργεί τόσο η εσωτερική όσο και η διασυνοριακή μετακίνηση πληθυσμών εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής. Ένα μέρος της βιβλιογραφίας προτείνει ότι η προσοχή θα πρέπει να επικεντρωθεί στην αποσαφήνιση της εφαρμογής του υφιστάμενου νομικού πλαισίου και στη διεύρυνσή του ώστε να καλύπτει τη διασυνοριακή μετακίνηση σε περίπτωση αιφνίδιων καταστροφών και εκείνων που συμβαίνουν με πιο αργούς ρυθμούς εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής. Θα πρέπει ωστόσο να σημειωθεί ότι οι προτάσεις της βιβλιογραφίας για τη διαμόρφωση μιας συμπληρωματικής ή νέας διεθνούς συνθήκης (όπως ένα συμπληρωματικό πρωτόκολλο στη Σύμβαση για τους πρόσφυγες ή στη Σύμβα
ση-πλαίσιο για την κλιματική αλλαγή, ή μια νέα συνθήκη για την προστασία των «κλιματικών προσφύγων») αφενός, δεν είναι ρεαλιστικές λόγω έλλειψης πολιτικού ενδιαφέροντος και, αφετέρου, δεν είναι βέβαιο ότι θα παράσχουν αποτελεσματική προστασία δεδομένης της δυσκολίας οριοθέτησης μιας διακριτής κατηγορίας «κλιματικών προσφύγων».
Η μετανάστευση αποτελεί ένα ιδιαίτερο πεδίο διεθνούς πολιτικής για δύο βασικούς λόγους. Ο πρώτος λόγος: τα κράτη θέλουν να έχουν τον τελευταίο λόγο στα θέματα μετανάστευσης και τούτο δυσχεραίνει τη διαμόρφωση διεθνών κανόνων. Φαίνεται μάλιστα ότι προτιμούν μη δεσμευτικές διαδικασίες διαβούλευσης και ανταλλαγή καλών πρακτικών, όπως για παράδειγμα η πρωτοβουλία Nansen για τη διασυνοριακή μετακίνηση εξαιτίας φυσικών καταστροφών. Πρόκειται για μια διακυβερνητική συμβουλευτική διαδικασία που ξεκίνησε το 2012 από τις κυβερνήσεις της Νορβηγίας και της Ελβετίας με στόχο να καλλιεργήσει τη συναίνεση πάνω σε βασικές αρχές και στοιχεία σε σχέση με την προστασία προσώπων που μετακινούνται διαμέσου συνόρων στο πλαίσιο φυσικών καταστροφών, και να διαμορφώσει το πλαίσιο για μελλοντική δράση σε εσωτερικό, περιφερειακό και διεθνές επίπεδο. Με οργανωμένες διαβουλεύσεις σε περιφερειακό επίπεδο, η πρωτοβουλία αυτή αποσκοπεί να συγκεντρώσει πληροφορίες για τις προκλήσεις των καταστροφών εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής και να καταγράψει καλές πρακτικές που θα μπορούσαν να εφαρμοστούν και σε άλλες περιπτώσεις.
Ο δεύτερος λόγος είναι ότι τα δικαιώματα των μεταναστών δεν προκύπτουν από ένα ενιαίο θεσμικό πλαίσιο αλλά από διαφορετικά καθεστώτα (εσωτερικοί μετανάστες, πρόσφυγες, οικονομικοί μετανάστες) και ειδικές ρυθμίσεις (εμπορία ανθρώπων, ανθρώπινα δικαιώματα). Συνεπώς, η μόνη ρεαλιστική λύση σήμερα είναι η ευέλικτη προσέγγιση που συνδυάζει διαφορετικά νομικά συστήματα, στοιχεία soft law και μεταναστευτικές πολιτικές. Η διαμόρφωση ενός κειμένου βασικών αρχών για τη διασυνοριακή μετανάστευση εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής στο πρότυπο των Κατευθυντήριων Αρχών για την Εσωτερική Μετανάστευση θα μπορούσε να γίνει πιο εύκολα αποδεκτή από τα κράτη. Παράλληλα θα προσφέρει καθοδήγηση για την προσαρμογή του υφιστάμενου θεσμικού πλαισίου στο θέμα της μετακίνησης εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής ή άλλης αιτίας περιβαλλοντικής υποβάθμισης. Ένα τέτοιο κείμενο θα μπορούσε επίσης να αποτελέσει χρήσιμο οδηγό για την κατάρτιση περιφερειακών συμφωνιών και την ενίσχυση της εθνικής νομοθεσίας. Ο Γενικός Γραμματέας των Ηνωμένων Εθνών έχει απευθύνει έκκληση στα κράτη να συνεργαστούν σε διεθνές και περιφερειακό επίπεδο και να υιοθετήσουν εθνική νομοθεσία έως το 2025 για να εξασφαλίσουν ότι είναι έτοιμα να δεχθούν και να προστατεύσουν όσους διασχίζουν σύνορα εξαιτίας φυσικών καταστροφών χωρίς προσφυγικό καθεστώς.
Παράλληλα, χρειάζεται περαιτέρω ανάπτυξη πολιτικών πρόληψης, όπως η χαρτογράφηση των σημείων τρωτότητας, η ανάπτυξη συστημάτων έγκαιρης προειδοποίησης, η ενίσχυση της ανθεκτικότητας και της προετοιμασίας στην αντιμετώπιση φυσικών καταστροφών, καθώς και προληπτικών μηχανισμών για τη διευκόλυνση της εθελοντικής μετανάστευσης από περιοχές υψηλής επικινδυνότητας. Οι πολιτικές αυτές μπορούν να ενταχθούν στα σχέδια προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή, που τα κράτη οφείλουν να ετοιμάσουν βάσει της Συμφωνίας του Παρισιού για την Κλιματική Αλλαγή. Οι εθνικές πολιτικές παραμένουν το κλειδί για τη μείωση του κινδύνου από φυσικές καταστροφές και την κλιματική αλλαγή. Τα μέτρα προσαρμογής μπορούν να
βοηθήσουν στη μείωση της τρωτότητας στις επιπτώσεις αιφνίδιων φαινομένων και τη διαχείριση αργών διαδικασιών περιβαλλοντικής υποβάθμισης. Ωστόσο, δεν έχουν όλες οι χώρες τη δυνατότητα να χρηματοδοτήσουν τον σχεδιασμό και την εφαρμογή στρατηγικών προσαρμογής. Η γενναία ενίσχυση της χρηματοδότησης από τις αναπτυγμένες προς τις πιο ευάλωτες αναπτυσσόμενες χώρες, τόσο για την ανάπτυξη σχεδίων προσαρμογής όσο και για την αντιμετώπιση των καταστροφών από την κλιματική αλλαγή (μέσω του νεοσυσταθέντος Ταμείου για τις Απώλειες και Ζημίες), παραμένουν δεσμεύσεις που πρέπει να εκπληρωθούν.
Οι στρατηγικές προσαρμογής οφείλουν επίσης να λάβουν υπόψη όχι μόνο τους μετανάστες αλλά και εκείνους που δεν επιθυμούν να μετακινηθούν, όπως και τις κοινότητες υποδοχής μεταναστών. Η κυρίαρχη αντίληψη για τη μετανάστευση είναι ότι αποτελεί απειλή για τις χώρες υποδοχής. Δεν είναι ευρέως γνωστά τα οφέλη της μετανάστευσης για τη διόρθωση ανισορροπιών στην αγορά εργασίας, την κάλυψη δημογραφικών κενών, ακόμα και τη μεταφορά γνώσης.
Το πιο δύσκολο ζήτημα είναι όμως αν οι χώρες που επηρεάζονται λιγότερο από τις συνέπειες της κλιματικής αλλαγής είναι πρόθυμες να ανοίξουν τα σύνορά τους για όσους μετακινούνται εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής, μη έχοντας πλέον τη δυνατότητα να παραμείνουν στη χώρα τους διότι κινδυνεύει με εξαφάνιση, όπως συμβαίνει σε ορισμένα νησιωτικά κράτη του Ειρηνικού ωκεανού με χαμηλό υψόμετρο. Η μετανάστευση συνιστά, στην περίπτωση αυτή, ένα στοιχείο αναδιανεμητικής δικαιοσύνης και αποτελεί μοναδική λύση στις καταστροφές που προκαλεί η κλιματική αλλαγή. Οι χώρες που έχουν εκπέμψει περισσότερα αέρια του θερμοκηπίου οφείλουν να βοηθήσουν τους πιο ευάλωτους ως ένα είδος οιονεί επανόρθωσης των ζημιών που έχουν διαχρονικά προκαλέσει. Αυτή είναι ωστόσο μια συζήτηση που τα βιομηχανικά κράτη δεν είναι καθόλου πρόθυμα να ανοίξουν.
Είναι αλήθεια ότι το ζήτημα της μετανάστευσης εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής αναδείχθηκε στη σφαίρα της πολιτικής σε μια περίοδο κατά την οποία η μετανάστευση θεωρείται όλο και περισσότερο απειλή και έχει εξόχως αρνητική χροιά, ιδιαίτερα στην Ευρώπη αλλά και σε άλλες περιοχές του αναπτυγμένου Βορρά. Η μεγαλύτερη πρόκληση είναι να διαμορφωθούν πολιτικές και στρατηγικές διαχείρισης ενός φαινομένου που δεν μπορεί να σταματήσει, και ταυτόχρονα να καθησυχάσουν την ξενοφοβία. Το κλείσιμο των συνόρων, η δημιουργία κλειστών ελεγχόμενων δομών σε νησιά και η ανέγερση τειχών στις χώρες υποδοχής μπορεί να είναι προσωρινά μέτρα που καθησυχάζουν την ξενοφοβία, αλλά δεν αποτελούν μακροπρόθεσμες και βιώσιμες λύσεις σε ένα φαινόμενο που θα το έχουμε συνεχώς μπροστά μας.