Κείμενο

Η νοµοθετική εξουσία, προκειµένου να παρακάµψει τη νοµολογία του ΣτΕ που αίρει κάθε είδους εμπόδιο στην πρόσβαση του πολίτη στον ακυρωτικό δικαστή, ακολούθησε την οδό της φανερής ή «συγκαλυµµένης» νοµοθετικής κύρωσης των προσβαλλόμενων πράξεων. Χωρίς δηλαδή να µνηµονεύεται ρητώς ότι κυρώνεται συγκεκριµένη διοικητική πράξη που έχει προσβληθεί δικαστικά, οι ρυθµίσεις της προσβληθείσας διοικητικής πράξης καθίστανται ρυθµίσεις µιας νοµοθετικής διάταξης ή θεραπεύονται οι πλημμέλειές της από αυτήν. Και η πρακτική όµως αυτή του νοµοθέτη κρίθηκε αντισυνταγµατική από το Συµβούλιο της Επικρατείας, οπότε η νοµοθετική κύρωση των διοικητικών πράξεων - είτε πρόκειται για ατοµικές είτε για κανονιστικές διοικητικές πράξεις, είτε για ευθεία είτε για «συγκαλυµµένη» κύρωση - δεν µπορεί να παρακάµψει τον συνταγµατικά κατοχυρωµένο ακυρωτικό έλεγχο.

Παρόµοια υπήρξε η στάση του Συµβουλίου της Επικρατείας και απέναντι στην κατάργηση εκκρεµών δικών µε νοµοθετικές διατάξεις. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι τέτοιες νοµοθετικές διατάξεις παραβιάζουν την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών και το δικαίωµα δικαστικής προστασίας και συνεπώς παραµένουν ανεφάρµοστες.

Η περιπτωσιολογία είναι αρκετά πλούσια:
1. Ατομικές διοικητικές πράξεις
Έχει κριθεί ότι είναι αντισυνταγματικές και ανίσχυρες διατάξεις νόμων με τις οποίες επιχειρείται η κύρωση παράνομης ατομικής πράξης κατά της οποίας εκκρεμεί αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ 18/1945, 1573/1951, 39/1959). Η κύρωση αυτή δεν καθιστά την προβληθείσα πράξη τυπικό νόμο και, συνεπώς, το ΣτΕ παραμένει αρμόδιο για την εκδίκασή της.
Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση της προσβολής στο ΣτΕ πράξεως δωρεάν παραχώρησης ακινήτου για τη στέγαση μουσείου (Ολ ΣτΕ 604/2002). Μετά την κατάθεση της αιτήσεως ακυρώσεως, δημοσιεύθηκε νόμος με τον οποίο ορίστηκε ότι κυρώνεται αναδρομικώς η προσβαλλόμενη πράξη. Κάθε άλλη γενική ή ειδική διάταξη αντικείμενη στις διατάξεις του νέου νόμου, δεν εφαρμόζεται για το πιο πάνω παραχωρηθέν ενιαίο ακίνητο. Ωστόσο, το ΣτΕ έκρινε ότι με τις διατάξεις του νόμου αυτού κυρώνεται νομοθετικά (αναδρομικά) εκκρεμούσης της κρινόμενης αίτησης, η προσβαλλόμενη ατομική διοικητική πράξη. Με τον τρόπο αυτό, δηλαδή με τη μονομερή πράξη ενός μέρους της διαφοράς (του Ελληνικού Δημοσίου μέσω της νομοθετικής εξουσίας) επιλύεται η διαφορά και στερείται αντικειμένου η εκκρεμής αίτηση ακυρώσεως που άγεται προς κατάργηση. Με το περιεχόμενο όμως αυτό οι ανωτέρω διατάξεις είναι αντίθετες προς το Σύνταγμα, ως αντιβαίνουσες στην αρχή της ισότητας των πολιτών έναντι του νόμου (άρθρο 4 παρ. 1), στην αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών (άρθρο 26), στη διάταξη που κατοχυρώνει το ένδικο μέσο της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρο 95) και ως αναιρούσες το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1). Ως εκ τούτου, η ρύθμιση αυτή είναι ανίσχυρη και δεν επηρεάζει την παρούσα δίκη (βλ. και ΣτΕ 677/2010 Ολ., 2583/2000, 2581/2000, 1130/1955, 1141/1967, 731/1989, 1647/1989, 1839/1999).
Επίσης, στην υπόθεση του Κουρουπητού (ΟλΣτΕ 3610/2002), μετά την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως εξεδόθη η από 30.6.2000 Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (Α΄ 152) με την οποία, μεταξύ των άλλων, «εγκρίθηκε» η προσβαλλόμενη πράξη χωροθέτησης του ΧΥΤΑ. Με τον Ν 2853/2000 (Α΄ 242) κυρώθηκε η πράξη νομοθετικού περιεχομένου αφ’ ής ίσχυσε, δηλαδή από 30.6.2000. Κατά το ΣτΕ οι ρυθμίσεις αυτές, αποσκοπούσες στην κύρωση διοικητικής πράξεως εν όσω κατ’ αυτής εκκρεμεί αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, είναι αντίθετες προς την αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών (άρθρο 26 του Συντάγματος), προς την διά
Σελ. 20ταξη του Συντάγματος που κατοχυρώνει το ένδικο μέσο της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρο 95) αλλά και την διάταξη που εγγυάται το δικαίωμα παροχής εννόμου προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1). Συνεπώς, είναι ανίσχυρες και δεν επηρεάζουν την παρούσα δίκη.
Η νομοθετική διάταξη δεν απαραίτητο να αφορά συγκεκριμένη ατομική διοικητική πράξη. Στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η 1551/1992 απόφαση του ΣτΕ συνέβησαν τα εξής: «Καθ’ όν χρόνο εκκρεμούσε η κρινόμενη αίτηση δημοσιεύθηκε ο Ν 1772/1988 «Περί τροποποιήσεως διατάξεων του Ν 1577/1985 (ΓΟΚ)» (Α΄ 91). Στο άρθρο 3 παρ. 2 αυτού ορίσθηκε ότι: “Οικοδομικές άδειες που εκδόθηκαν μέχρι και την 18.1.1988, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 8 παρ. 1, 9 παρ. 3 και 14 του Ν 1577/1985, εκτελούνται όπως εκδόθηκαν ή αναθεωρούνται μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου”». Κατά το ΣτΕ, η τελευταία αυτή διάταξη, η οποία ισχύει από την δημοσίευση του Ν 1772/1988 (17.5.1988) σύμφωνα προς το άρθρο 8 αυτού, εάν έχει την έννοια της νομοθετικής κυρώσεως ατομικών πράξεων (δηλαδή των οικοδομικών αδειών που εκδόθηκαν μέχρι και την 18 Ιανουαρίου 1988, όπως η προκειμένη, βάσει των αντισυνταγματικών διατάξεων του άρθρου 9 παρ. 3 του Ν 1577/85) και, συνεπεία αυτής, της καταργήσεως των δικών που είχαν ανοίξει με εκκρεμείς, κατά τον χρόνο ενάρξεως της ισχύος της, ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας αιτήσεις ακυρώσεως κατ’ αυτών, είναι, εκ του λόγου τούτου, αντισυνταγματική, ως αντιβαίνουσα στην αρχή της διακρίσεως των εξουσιών και στη συνταγματική διάταξη του κατοχυρώνει το ένδικο μέσον της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρα 26 και 95 του Συντάγματος). Ως εκ τούτου, δεν επηρεάζει την παρούσα δίκη (βλ. ΣτΕ 731, 1647/1989 κ.λπ.).
2. Κανονιστικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί χωρίς ή καθ’ υπέρβαση νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, ή σε θέματα που από το Σύνταγμα απαγορεύεται η νομοθετική εξουσιοδότηση
Αντισυνταγματική είναι και η αναδρομική κύρωση κανονιστικής πράξης που έχει εκδοθεί χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση. Πρόκειται για εκ του Συντάγματος απόλυτη απαγόρευση αναδρομικής νομοθέτησης, χωρίς έλεγχο των συγκεκριμένων περιστάσεων της νομοθέτησης. Περιλαμβάνεται η αναδρομική κύρωση κανονιστικής διοικητικής πράξεως, η οποία έχει εκδοθεί χωρίς ή καθ’ υπέρβαση νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, ή σε θέματα που από το Σύνταγμα απαγορεύεται η νομοθετική εξουσιοδότηση, ανεξαρτήτως αν κατά της πράξεως αυτής εκκρεμεί αίτηση ακυρώσεως.
Η παλαιότερη (του 1989) νομολογία του ΣτΕ παγίως δεχόταν ότι η αναδρομική αυτή κύρωση έχει ως αποτέλεσμα η κυρούμενη πράξη να καθίσταται, από τον χρονικό διάστημα στο οποίο εκτείνεται η αναδρομή, διάταξη τυπικού νόμου, και να μην υπόκειται έκτοτε στον απευθείας ακυρωτικό έλεγχο (ΣτΕ 1481/1987 κ.ά.). Για τον ίδιο λόγο ατομικές πράξεις στηριζόμενες στην κανονιστική αυτή πράξη θεωρείται ότι, από το χρονικό σημείο της αναδρομής, στηρίζονται πλέον στον νόμο, οι επί μέρους διατάξεις του οποίου ελέγχονται μόνον ως προς τη συνταγματικότητά τους (ΣτΕ 616/1988).
Πρώτη ρωγμή στην νομολογία αυτή έγινε με την ΣτΕ 5024/1987 Ολ. Αν η διάταξη του τυπικού νόμου, η οποία κυρώνει την κανονιστική, κριθεί αντισυνταγματική, για τον λόγο ότι το αντικείμενό της βρίσκεται έξω από τα όρια της νομοθετικής αρμοδιότητας, παραλύει η κυρωτική λειτουργία του νόμου και η κανονιστική πράξη παραμένει διοικητική, προσβαλλόμενη με αίτηση ακυρώσεως (εν προκειμένω, ενώ, κατά το άρθρο 22 παρ. 4 Σ., φορέας κοινωνικής ασφάλισης είναι μόνο το κράτος ή ΝΠΔΔ, με τον κυρωτικό νόμο κατέστη φορέας ΝΠΙΔ).
Η στροφή της νομολογίας καθιερώθηκε με τις ΣτΕ 3596-7/1991 Ολ. Κανόνας δικαίου τιθέμενος από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας κατά παράβαση των διατάξεων των άρθρων 43 παρ. 2 και 44 παρ. 1 Σ., σε συνδυασμό με τα άρθρα 26, 73 επ. και 95 Σ., είναι ανίσχυρος και δεν μπορεί, με τη μορφή αυτή, να ισχυροποιηθεί ούτε με την αναδρομική κύρωσή του με νόμο. Συνεπώς, νόμος που κυρώνει αναδρομικώς υπουργική απόφαση, η οποία εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή καθ’ υπέρβαση αυτής, καθώς και επίσης και όταν η απόφαση αυτή αφορά θέματα που εξαιρούνται της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, είναι ανίσχυρος κατά το αναδρομικό της μέρος, χωρίς να θίγεται η ισχύς του για το μέλλον, η δε κυρούμενη πράξη, για το χρονικό αυτό διάστημα, παραμένει διοικητική και υπόκειται στον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο του ΣτΕ. Πρόκειται για παραβίαση των συνταγματικών διατάξεων περί ασκήσεως όχι της δικαστικής, αλλά της νομοθετικής λειτουργίας. Η περίπτωση αυτή πρέπει να προστεθεί σε εκείνες που το Σύνταγμα ρητά απαγορεύει την αναδρομή.
Η νομολογία αυτή επεκτάθηκε και στην περίπτωση, κατά την οποία η νομοθετική εξουσία δεν κυρώνει ευθέως την κανονιστική διοικητική πράξη, αλλά θεσπίζει, αναδρομικά, το πρώτον εξουσιοδοτική διάταξη, ή τροποποιεί υφιστάμενη εξουσιοδοτική, έτσι ώστε η αρχικά εκτός ή καθ’ υπέρβαση
Σελ. 21εξουσιοδοτήσεως κανονιστική πράξη να καθίσταται, αναδρομικά, έγκυρη (ΣτΕ 2466/1999).
Οι συνέπειες είναι οι εξής: Η πράξη καθίσταται μεν τυπικός νόμος, μόνον όμως για το μέλλον (αν υπάρχει έδαφος εφαρμογής). Αν δεν υπάρχει, αν δηλαδή όλες οι προϋποθέσεις (διαδικαστικές και ουσιαστικές) εφαρμογής της κανονιστικής πράξεως έχουν συντελεστεί στο παρελθόν, η κύρωση δεν επιφέρει απολύτως κανένα αποτέλεσμα (ΣτΕ 4671/1998 Ολ.). Για το παρελθόν η κυρωθείσα πράξη παραμένει διοικητική και, αν έχει προσβληθεί ευθέως ενώπιον του ΣτΕ, ακυρώνεται. Ομοίως ακυρώνεται ή κρίνεται μη νόμιμη και οποιαδήποτε άλλη πράξη, ατομική ή κανονιστική, στηρίζεται στην παράνομη κανονιστική.
3. Αναδρομική ισχυροποίηση κανονιστικής πράξεως που έχει εκδοθεί κατά παράβαση της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως
Η περίπτωση αυτή καθιερώθηκε με την ΣτΕ 3633/2004 Ολ.. Το πραγματικό της υποθέσεως έχει ως εξής: Υπουργική απόφαση περί καθορισμού τιμής φαρμάκων είχε εκδοθεί κατά παράβαση της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεώς της (ρύθμιζε, δηλαδή, το θέμα, κατά τρόπο μη ανταποκρινόμενο στην έννοια της εξουσιοδοτικής διατάξεως). Μετά την κατάθεση της αιτήσεως ακυρώσεως εκδόθηκε τυπικός νόμος, με έναρξη ισχύος εκείνη της εξουσιοδοτικής διατάξεως, με τρόπο ώστε η ήδη εκδοθείσα κανονιστική πράξη να καθίσταται, αναδρομικώς, νόμιμη. Κρίθηκε ότι η αναδρομή δεν καταλαμβάνει τις εκκρεμείς δίκες, αφού αυτό θα συνιστούσε ανεπίτρεπτη επέμβαση του νομοθέτη στα έργα της δικαιοσύνης.
Ειδικότερα, κρίθηκαν τα εξής: «από τις διατάξεις των άρθρων 43 παρ. 2 και 44 παρ. 1 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των άρθρων 26, 73 επ. και 95 παρ. 1 αυτού, συνάγεται ότι κανόνας δικαίου τιθέμενος από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας κατά παράβαση των διατάξεων αυτών είναι ανίσχυρος και δεν μπορεί, υπό τη μορφή του αυτή, να ισχυροποιηθεί ούτε με την αναδρομική κύρωσή του με νόμο. Συνεπώς, νόμος που κυρώνει αναδρομικώς υπουργική απόφαση, η οποία εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή καθ’ υπέρβαση αυτής, καθώς επίσης και όταν η απόφαση αυτή αφορά θέματα που εξαιρούνται της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, είναι ανίσχυρος κατά το μέρος που ισχυροποιεί αναδρομικώς τον κατά παράβαση του Συντάγματος τεθέντα με αυτήν κανόνα δικαίου, χωρίς να θίγεται πάντως η ισχύς του για το μέλλον, η υπουργική δε αυτή απόφαση δεν αποκτά, με την κατά τα ανωτέρω αντισυνταγματική κύρωσή της, ισχύ τυπικού νόμου (βλ. ΣτΕ 4671/1998 Ολ., 3596-7/1991 Ολ. κ.ά). Περαιτέρω, στην περίπτωση που η αναδρομική νομοθετική κύρωση αφορά υπουργική απόφαση που έχει μεν εκδοθεί με βάση νομοθετική εξουσιοδότηση και εντός των ορίων της, αλλά κατά παράβαση αυτής, ο κυρωτικός νόμος είναι κατ’ αρχήν ισχυρός και ως προς την αναδρομική του ισχύ, που ανατρέχει στον χρόνο δημοσιεύσεως της κυρουμένης αποφάσεως. Η αναδρομική όμως αυτή ισχύς δεν καταλαμβάνει εκκρεμείς δίκες, στις οποίες το κύρος της κυρουμένης κανονιστικής αποφάσεως ελέγχεται είτε ευθέως είτε παρεμπιπτόντως, επ’ ευκαιρία προσβολής ατομικής πράξεως στηριζομένης σε αυτήν, διότι τούτο θα συνιστούσε ανεπίτρεπτη επέμβαση του νομοθέτη στις εν λόγω δίκες, κατά παράβαση των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 26 του Συντάγματος, με τα οποία κατοχυρώνονται, αντιστοίχως, η αρχή της ισότητας, το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας και η αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών. Το αυτό ισχύει και όταν ο αναδρομικός νόμος δεν κυρώνει μεν ευθέως την κανονιστική απόφαση, η οποία έχει εκδοθεί κατά παράβαση νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, αλλά τροποποιεί αναδρομικώς τη διάταξη που περιλαμβάνει τη νομοθετική εξουσιοδότηση, ή εισάγει ή τροποποιεί αναδρομικώς άλλη διάταξη, με τρόπο ώστε η κανονιστική απόφαση να καθίσταται πλέον νόμιμη. Επομένως, και η εν λόγω ρύθμιση ισχύει μεν, κατ’ αρχήν, αναδρομικώς, δεν καταλαμβάνει όμως τις εκκρεμείς δίκες».
Πρόκειται για αναδρομική μεταβολή της εξουσιοδοτικής διατάξεως, έτσι ώστε η ήδη εκδοθείσα κατά παράβαση - και όχι καθ’ υπέρβαση - κανονιστική πράξη να καθίσταται αναδρομικά έγκυρη. Η περίπτωση αυτή πρέπει να διακρίνεται από την ανωτέρω εκτεθείσα αναδρομική κύρωση κανονιστικής πράξεως. Δεν απαγορεύεται γενικώς, έχει δε ως μόνη συνέπεια τη μη εφαρμογή του νεότερου νομοθετικού καθεστώτος στην ήδη προβληθείσα κανονιστική πράξη (ή στην πράξη που το περιεχόμενό της ελέγχεται παρεμπιπτόντως, επ’ ευκαιρία προσβολής άλλης πράξεως, συνήθως ατομικής, η οποία έχει έρεισμα την παράνομη κανονιστική).
Στην περίπτωση δηλαδή αυτή α) η κανονιστική πράξη κινείται μεν στα πλαίσια της εξουσιοδοτικής διατάξεως (και επομένως, κατά τούτο, δεν παραβιάζει τα άρθρα 43 παρ. 2, 44 παρ. 1 κ.λπ. Συντ.), παραβιάζει όμως την εξουσιοδοτική διάταξη και β) ο νομοθέτης επιδιώκει να διορθώσει αναδρομικά την παρανομία αυτή, ενώ έχει ήδη δημιουργηθεί εκκρεμοδικία (κατά παράβαση και του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντ.). Η αναδρομική ισχύς του νόμου αυτού δεν θίγεται (σε αντίθεση με τις περιπτώσεις της αναδρομικής κυρώσεως κ.λπ. κανονιστικών αποφάσεων εκτός εξουσιοδοτήσεως), δεν γίνεται όμως δεκτή η εφαρμογή του σε εκκρεμείς δίκες.
4. Δημοσίευση αναδρομικής διατάξεως που επηρεάζει την έκβαση εκκρεμούς δίκης (έλεγχος των συγκεκριμένων περιστάσεων νομοθέτησης, εφαρμογή μόνο εφόσον δεν κριθεί αντισυνταγματική)
Τόσο κατά το ελληνικό δίκαιο, όσο και κατά τη νομολογία του ΕΔΔΑ, η αναδρομική νομοθέτηση κατ’ αρχήν δεν απαγορεύεται. Το Σύνταγμά μας περιέχει μόνον απαγόρευση αναδρομής των ποινικών νόμων (άρθρο 7) και των ψευδοερμηνευτικών (άρθρο 77 παρ. 2, βλ. 5123/1996, Ολ., για ερμηνευτικό νόμο και 3031/1999 για ψευδοερμηνευτικό) και περιορισμένη απαγόρευση των φορολογικών (άρθρο 78 παρ. 2). Και, βέβαια, επιτρέπεται πάντοτε η έκδοση γνησίως ερμηνευτικού νόμου,
Σελ. 22ο οποίος, από τη φύση του, είναι αναδρομικός και καταλαμβάνει και τις εκκρεμείς δίκες. Στις ρητά αυτές προβλεπόμενες περιπτώσεις πρέπει να προστεθεί και η περίπτωση της κυρώσεως κ.λπ. κανονιστικής πράξεως που εκδόθηκε χωρίς ή καθ’ υπέρβαση της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως (βλ. ανωτέρω).
Σε όλες τις λοιπές περιπτώσεις αναδρομής, η μεν αναδρομή κατ’ αρχήν δεν έχει πρόβλημα (εκτός αν με αυτήν παραβιάζονται άλλες συνταγματικές διατάξεις, π.χ. ιδιοκτησία, ισότητα), η εφαρμογή όμως της αναδρομικής (ή όχι) ρύθμισης σε εκκρεμή δίκη συναρτάται με τις εξής δύο προϋποθέσεις:
α) Να ορίζεται ρητώς ή να προκύπτει σαφώς ότι σκοπός του νομοθέτη είναι η εφαρμογή της διατάξεως και στις εκκρεμείς δίκες, καθώς και να ορίζεται ή να προκύπτει σαφώς και ο βαθμός δικαιοδοσίας, ο οποίος καταλαμβάνεται από την αναδρομή (173/2003).
β) Οι νέες διατάξεις να μην αποσκοπούν, ιδίως όταν η δίκη διεξάγεται μεταξύ Κράτους και ιδιώτη, στο να επηρεάσουν το αποτέλεσμα της δίκης υπέρ του Δημοσίου.
Πρέπει δηλαδή να ερευνάται από τον δικαστή αν, υπό τις συγκεκριμένες συνθήκες, ο αναδρομικός νόμος αποσκοπεί στη θεραπεία του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο μάλιστα, εν προκειμένω, πρέπει να έχει επιτακτικό χαρακτήρα (ΣτΕ 372/2005), ή σε επίλυση της συγκεκριμένης διαφοράς. Στην τελευταία αυτή περίπτωση κρίνεται ότι υπάρχει ανεπίτρεπτη επέμβαση του νομοθέτη στα έργα της δικαιοσύνης, προσπάθεια δηλαδή του νομοθέτη να επιλύσει αυτός και όχι η μόνη αρμόδια δικαστική αρχή τη διαφορά. Ο νόμος τότε κρίνεται αντισυνταγματικός και δεν εφαρμόζεται στις εκκρεμείς δίκες. Αν, όπως συμβαίνει σε πολλές περιπτώσεις, ο νόμος αυτός παραγράφει τις σχετικές απαιτήσεις ή/και καταργεί και τις εκκρεμείς δίκες, οι διατάξεις αυτές κρίνονται ομοίως αντισυνταγματικές και δεν εφαρμόζονται.
Αυτή είναι η πλέον ενδιαφέρουσα μορφή απαγορευμένης νομοθετικής επέμβασης στην απονομή της Δικαιοσύνης και η πλέον δύσκολη στο να διαγνωσθεί, αφού απαιτείται η συνεκτίμηση, από τον ακυρωτικό δικαστή, πολλών παραγόντων, όπως α) η χρονική στιγμή (timing) της νομοθετικής παρέμβασης, β) η γενικότητα ή μη (φωτογραφικός χαρακτήρας) της νέας διάταξης, γ) το δημόσιο συμφέρον που (υποτίθεται ότι) επιδιώκεται με την αναδρομική εφαρμογή και η σπουδαιότητά του, δ) το αποτέλεσμα που έχει η εφαρμογή του νέου νόμου στο αποτέλεσμα της δίκης κ.λπ. Η σχετική νομολογία, ιδίως του ΣτΕ, η οποία διαπλάθεται και υπό το φως της νομολογίας του ΕΔΔΑ, εμπλουτίζεται καθημερινά με νέες περιπτώσεις. Ο έλεγχος αυτός είναι υποχρεωτικός για τον ακυρωτικό δικαστή κατ’άρθρον 95 παρ. 1 του Συντ.
Για να μην υπάρχει, συνεπώς, πρόβλημα συνταγματικότητας εφαρμογής του νέου νόμου σε εκκρεμή υπόθεση, θα πρέπει να διαγνωσθεί ότι με την νέα ρύθμιση επιδιώκεται όχι η άμεση ή έμμεση επίλυση δικαστικώς εκκρεμούσης διαφοράς, αλλά η θέσπιση γενικών και αφηρημένων κανόνων, οι οποίοι ρυθμίζουν συνολικά και εξ υπαρχής το ζήτημα. Εξάλλου, με την εξέλιξη της σχετικής νομολογίας (ΣτΕ 372/2005), αυτό δεν αρκεί, θα πρέπει δε, επί πλέον, να διαγνωσθεί και η ύπαρξη έντονου δημοσίου συμφέροντος που επιβάλλει η νέα ρύθμιση να καταλάβει και τις εκκρεμείς υποθέσεις.
Στην χαρακτηριστική ΣτΕ 372/2005 είχε προσβληθεί υπουργική απόφαση και κρίθηκε ότι με αυτήν, ενώ μόνο λεπτομέρειες της κύριας ρύθμισης μπορούν να εισαχθούν, τροποποιείται παρανόμως διάταξη τυπικού νόμου. Το γεγονός αυτό διαπιστώθηκε αρχικώς από την Επιτροπή Αναστολών, η οποία και δέχθηκε τον σχετικό λόγο ακυρώσεως ως προδήλως βάσιμο. Ακολουθεί, όμως, τυπικός νόμος, ο οποίος τροποποιεί, αναδρομικά, το περιεχόμενο του ανωτέρω τυπικού νόμου, σε τρόπο ώστε, πλέον, η προσβαλλόμενη κανονιστική απόφαση να μην έχει πρόβλημα.
Το Δικαστήριο, αφού υπενθυμίζει τη σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ, εκτιμά τις περιστάσεις (χρόνος εκδόσεως του νέου νόμου, ωφελούμενος από αυτόν, μη εισαγωγή πάγιας ρυθμίσεως, μη συνδρομή επιτακτικού λόγου δημοσίου συμφέροντος κλπ) και αποκρούει την εφαρμογή της νεότερης αυτής διάταξης στην εκκρεμή δίκη, λόγω αντιθέσεως με το άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ: «... συνιστά ... νομοθετική επέμβαση που αποσκοπεί πράγματι στο να επηρεάσει την έκβαση της παρούσας δίκης υπέρ του Δημοσίου». Με την ίδια απόφαση, σε πλήρη αρμονία με τη νομολογία ΕΔΔΑ (ενδεικτικά Building Society της 23.10.1997), απαιτείται ρητά η αναδρομή του νόμου να δικαιολογείται όχι από απλό, αλλά από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος.
5. Δημοσίευση νομοθετικής διάταξης που συνεπάγεται κατάργηση δίκης
Πολλές φορές θεσπίζονται τυπικοί νόμοι που επηρεάζουν το αντικείμενο μιας ακυρωτικής δίκης. Στις περιπτώσεις αυτές ελέγχεται η εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 32 παρ. 1 και 2 του ΠΔ 18/1989, σε συνάρτηση όμως με τις απαιτήσεις του άρθρου 95 παρ. 1 του Συντ., βάσει του οποίου ελέγχεται η συνταγματικότητα του νεότερου νόμου.
Για παράδειγμα στην ΣτΕ 4754/2012, αιτούντες, νομικά και φυσικά πρόσωπα τα οποία διατηρούν κέντρα ξένων γλωσσών, ζητούν την ακύρωση πράξεως, κατά την οποία δεν επιτρέπεται η χρήση, από τα φροντιστήρια και τα κέντρα ξένων γλωσσών, εννεαθεσίων επιβατηγών ιδιωτικής χρήσεως αυτοκινήτων για την μεταφορά των σπουδαστών τους. Μετά την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως δημοσιεύθηκε ο Ν 3534/2007. Όπως κρίθηκε από το ΣτΕ η νεότερη αυτή διάταξη ρυθμίζει την μεταφορά σπουδαστών έναντι καταβολής όχι μόνον αμέσου αλλά και «εμμέσου» κομίστρου, καταλαμβάνει δε, συνεπώς, πλήρως το πεδίο εφαρμογής της προσβαλλομένης κανονιστικής πράξεως. Κατά το ΣτΕ, «σε περίπτωση που διάταξη τυπικού νόμου επηρεάζει το αντικείμενο της δίκης και τίθεται ζήτημα εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 32 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989 (Α΄ 8), το Δικαστήριο εξετάζει το ζήτημα αυτό χωρίς, κατ’ αρχήν, να ερευνά την συνταγματικότητα της νεώτερης αυτής διατάξεως νόμου. Εξάλλου, η συμφωνία της τελευταίας προς τα άρθρα 4 παρ. 1, 20 παρ. 1, 26 και 95 παρ. 1 εδάφιο α΄ του Συ
Σελ. 23ντάγματος ερευνάται μόνο σε περιπτώσεις που με τον νεώτερο νόμο ο νομοθέτης επεμβαίνει προς ρύθμιση υπέρ της διαδίκου διοικητικής αρχής διαφοράς, που είναι ήδη εκκρεμής ενώπιον του Δικαστηρίου, είτε κυρώνοντας, είτε καταργώντας, αναδρομικώς ή μη, την πράξη, της οποίας ζητείται η ακύρωση (πρβλ. ΣτΕ 1661/2009 Ολομ., 2044/2011). Στην προκειμένη περίπτωση, η προαναφερθείσα νεώτερη διάταξη του άρθρου 17 παρ. 1 του Ν 3534/2007, εν όψει του περιεχομένου της και της σχετικής εισηγητικής εκθέσεως, δεν αντιβαίνει στις ως άνω συνταγματικές διατάξεις, εφόσον ούτε κυρώνει ούτε καταργεί την προσβαλλόμενη πράξη, ούτε συνάγεται ότι ο νομοθέτης θέλησε να παρέμβει στο έργο της δικαιοσύνης, επιλύοντας αυτός την επίδικη διαφορά. Συνεπώς, μετά την θέση σε ισχύ της νεώτερης αυτής διατάξεως, η οποία καταλαμβάνει πλήρως το πεδίο εφαρμογής της προσβαλλόμενης πράξεως, η πράξη αυτή αντικαταστάθηκε από τις ρυθμίσεις του νέου νόμου και έπαυσε να ισχύει. Κατ’ ακολουθίαν αυτού η δίκη θα πρέπει να καταργηθεί, σύμφωνα με το άρθρο 32 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989 (πρβλ. ΣτΕ 4345/2005), εφόσον οι αιτούντες δεν επικαλέσθηκαν, έστω και προφορικώς στο ακροατήριο, ιδιαίτερο έννομο συμφέρον που δικαιολογεί τη συνέχιση της δίκης» (βλ. και ΣτΕ Ολ 524/2015 η οποία φαίνεται ότι περιορίζει το εύρος της νομολογίας αυτής στις περιπτώσεις που η επέμβαση του νομοθέτη γίνεται με «ατομική ρύθμιση», βλ. παρακάτω και τη διατύπωση της ΣτΕ 685/2019 Ολ.).
Πολύ σημαντική είναι η ΟλΣτΕ 685/2019 απόφαση του ΣτΕ για τις «οικιστικές πυκνώσεις». Στην περίπτωση αυτή, θεσπίστηκε ο Ν 4489/2017 ο οποίος επανέλαβε επακριβώς της διατάξεις της προσβληθείσας κανονιστικής πράξης με την οποία εξειδικεύθηκε η έννοια των οικιστικών πυκνώσεων και ρυθμίστηκε ο τρόπος εξαίρεσής τους από τους δασικούς χάρτες. Η νομοθετική αυτή μεταβολή επηρέασε τις δίκες στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Τέθηκε το ζήτημα μήπως πλέον εξέλιπε το αντικείμενο της δίκης σχετικά με το κύρος της προσβληθείσας κανονιστικής απόφασης, αφού πλέον αυτή είχε αντικατασταθεί από τυπικό νόμο (άρθρο 39 Ν 4489/2017), κατά του οποίου δεν επιτρέπεται από το Σύνταγμα να ασκηθεί αίτηση ακυρώσεως. Μήπως με αυτόν τον τρόπο όμως οι αιτούντες στερούνται δικαστικής προστασίας; Ελέγχεται η συνταγματικότητα του νέου νόμου;
Κατά την ΟλΣτΕ 685/2019 απόφαση, οι νεότερες διατάξεις του άρθρου 39 του Ν 4489/2017 (νεότερου τυπικού νόμου) ρυθμίζουν το ίδιο θέμα με την 34844/11.7.2016 κανονιστική απόφαση και, μάλιστα, με πανομοιότυπο περιεχόμενο με αυτήν. Η ισχύς, εξάλλου, των διατάξεων αυτών ανατρέχει, κατά ρητή πρόβλεψή τους, στις 20.7.2016, δηλαδή στο χρόνο δημοσίευσης της 34844/11.7.2016 κανονιστικής απόφασης, με την οποία το θέμα ρυθμίστηκε για πρώτη φορά. Υπό τα δεδομένα αυτά, οι διατάξεις του άρθρου 39 του Ν 4489/2017, νέας, δηλαδή, πολιτειακής πράξης που ρυθμίζει το ίδιο ζήτημα, δεν θα κατέλειπαν, πάντως, πεδίο ισχύος και εφαρμογής της 34844/11.7.2016 κανονιστικής πράξης, αφού η επισήμανση με ιώδες περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων επί των χαρτογραφικών υποβάθρων των δασικών χαρτών, με τα ουσιαστικά κριτήρια και τη διαδικασία που προέβλεπε η 34844/11.7.2016 κανονιστική απόφαση, θα διενεργείται εφεξής βάσει των διατάξεων του άρθρου 39 του Ν 4489/2017, οι οποίες, μάλιστα, παρέχουν αναδρομικώς νέο νομικό έρεισμα και στην αποτύπωση των οικιστικών πυκνώσεων που έχει ήδη διενεργηθεί κατ’ εφαρμογή της 34844/11.7.2016 πράξης. Ενόψει τούτων, οι διατάξεις του άρθρου 39 του Ν 4489/2017 εγείρουν ζήτημα εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 32 παρ. 1 και 2 του ΠΔ 18/1989 (πρβλ. ΣτΕ 522-4/2015 Ολομ.), οι οποίες θα μπορούσαν να οδηγήσουν στην κατάργηση της εν λόγω δίκης.
Το Δικαστήριο αρχίζει προσεκτικά να ερευνά τις προπαρασκευαστικές εργασίες για να διαπιστώσει τι πραγματικά επεδίωξε ο τυπικός νομοθέτης. Αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση της τροπολογίας, με την οποία εισήχθησαν στη Βουλή οι διατάξεις του μετέπειτα άρθρου 39 του Ν 4489/2017, στις συζητήσεις στη Βουλή και σε δελτία τύπου του αρμόδιου υπουργείου. Σύμφωνα, όμως, με την Ολομέλεια του Δικαστηρίου, από τα παραπάνω προκύπτει ότι με το άρθρο 39 του Ν 4489/2017 αποσκοπήθηκε πράγματι επέμβαση στη δίκη ενώπιον του ΣτΕ, η οποία έχει δύο πλευρές. Με τις διατάξεις αυτές επιχειρήθηκε, αφενός, η θεραπεία της πρώτης νομικής πλημμέλειας της 34844/11.7.2016 πράξης, η οποία διαγνώσθηκε με την 1942/2017 παραπεμπτική απόφαση και συνίσταται στη μη νόμιμη, κατά το άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, έκδοσή της υπό τον τύπο της κανονιστικής υπουργικής απόφασης. Επιχειρήθηκε, αφετέρου, η διατήρηση των ίδιων ουσιαστικών ρυθμίσεων περί οικιστικών πυκνώσεων και εξαίρεσής τους από την ήδη προβλεπόμενη για τις λοιπές εκτάσεις ανάρτηση των δασικών χαρτών, παρ’ ότι η συνταγματικότητα των τελευταίων είχε επίσης αμφισβητηθεί από τους αιτούντες και εξ επόψεως του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος, η δε παραπεμπτική 1942/2017 απόφαση του Δικαστηρίου είχε αχθεί, κατά πλειοψηφία, προς την αποδοχή και των λόγων αυτών ακυρώσεως και το ζήτημα αυτό εκκρεμούσε, επίσης, ενώπιον της Ολομελείας. Υπό τα δεδομένα αυτά, οι διατάξεις του άρθρου 39 του Ν 4489/2017, με τις οποίες επιχειρείται η υποκατάσταση του νομικού ερείσματος, και μάλιστα αναδρομικώς, της εφαρμογής περιγραμμάτων οικιστικών πυκνώσεων επί των δασικών χαρτών και εξαίρεσής τους από την ανάρτηση και την περαιτέρω διαδικασία κύρωσης των τελευταίων, κατά τρόπο που θα αποστερούσε το Δικαστήριο από τη δυνατότητα επίλυσης του ζητήματος και τους αιτούντες από τη δικαστική προστασία που δικαιούνται, είναι αντίθετες με τα άρθρα 4 παρ. 1, 20 παρ. 1, 26 και 95 παρ. 1 εδ. α’ του Συντάγματος. Κατά συνέπεια, οι διατάξεις αυτές, ως ανίσχυρες, δεν επιφέρουν, κατά το άρθρο 32 παρ. 1 και 2 του ΠΔ 18/1989, την κατάργηση της παρούσας δίκης, η οποία διατηρεί το αντικείμενό της.
6. Νομοθέτηση μετά την έκδοση ακυρωτικής δικαστικής αποφάσεως
Πρόκειται για παλαιότερες περιπτώσεις κατάργησης δικαστικής αποφάσεως, τομής συγκεκριμένης διαφοράς κ.λπ. οι οποίες δεν φαίνεται να επαναλαμβάνονται στην ελληνική έν
Σελ. 24νομη τάξη (βλ. π.χ. ΣτΕ 768/1948, 694/1955: ... με τη διάταξη ... επιχειρείται καταφανώς η κατάργησις της ... αποφάσεως του ΣτΕ, διά της ανατροπής των υπ’ αυτής κριθέντων ...). Ειδικώς, με την 694/1955 απόφαση κρίθηκε ότι δεν είναι επιτρεπτή συνταγματικώς η αναδρομική ισχυροποίηση, με νόμο, ακυρωθείσας ατομικής διοικητικής πράξης.
Βεβαίως, σύμφωνα με όσα γίνονται δεκτά σήμερα, το 95 παρ. 1 του Συντ. δεν θέτει προσκόμματα στον νομοθέτη που επιχειρεί να ρυθμίσει ζητήματα μετά από ακυρωτική απόφαση. Όπως μια έννομη σχέση μπορεί να μεταβάλλεται στη διάρκεια του χρόνου, έτσι και η δεσμευτικώς διαγνωσθείσα με τη δικαστική απόφαση έννομη σχέση, εξελισσόμενη στο μέλλον δεν αποκλείεται να αλλοιωθεί ή να καταλυθεί με την επέλευση νέων γεγονότων, διαφορετικών από αυτά που αποτέλεσαν τη βάση της δικαιοδοτικής κρίσεως στο συγκεκριμένο χρονικό σημείο. Το δεδικασμένο δεσμεύει, κατά πάγια αρχή, υπό την επιφύλαξη rebus sic standibus. Δεν αποκλείεται, έτσι, ο νεότερος νόμος, αναδρομικής ή μη ισχύος, να καταλάβει ακόμη και τα αμετακλήτως κριθέντα, αρκεί να είναι γενικός, να μην αποβλέπει δηλαδή στην ακύρωση ή εξουδετέρωση της δικαστικής αποφάσεως.
Τα ίδια ισχύουν και για νομοθέτημα που καταλαμβάνει το στάδιο της συμμορφώσεως της Διοικήσεως προς ακυρωτική απόφαση. Όπως δέχεται η ΣτΕ 3627/2004, «κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 95 παρ. 5 του Συντάγματος και 50 του ΠΔ 18/1989 (Α΄ 8), η πράξη που εκδίδεται από τη Διοίκηση μετά την υπό του Συμβουλίου της Επικρατείας ακύρωση προηγούμενης διοικητικής πράξεως ανάγεται στο χρόνο εκδόσεως της ακυρωθείσης πράξεως και διέπεται κατ’ αρχήν από το πραγματικό και νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά το χρόνο εκείνο, ως εκ της υποχρεώσεως την οποία υπέχει η Διοίκηση να σεβασθεί το δεδικασμένο και να συμμορφωθεί προς την ακυρωτική απόφαση. Πλην, η δέσμευση αυτή της Διοικήσεως δεν κωλύει τη νομοθετική εξουσία ή την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση να προβαίνουν με γενικές διατάξεις, για τον εφεξής χρόνο, σε ρυθμίσεις που καταλαμβάνουν και τις συνεπεία ακυρωτικής αποφάσεως εκκρεμείς ενώπιον της Διοικήσεως υποθέσεις, όταν το νεώτερο κανονιστικό καθεστώς έχει αναδρομική ισχύ ή προκύπτει από αυτό ότι ο νομοθέτης ή η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση δεν ανέχονται εφεξής την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων (βλ. ΣτΕ 107/1991 Ολ., 3581/1979 Ολ., 2827/1980 Ολ., 952/1996, 2196/1982 7μ.)». Με άλλα λόγια, από την υποχρέωση συμμόρφωσης στις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν κωλύεται η νομοθετική εξουσία να προβαίνει εφεξής, με γενικές διατάξεις, σε νέες ρυθμίσεις που μεταβάλλουν το ισχύον νομοθετικό καθεστώς (ΣτΕ 2617/2015, Ολ. 813/2019, ΠΕ ΣτΕ 38/2023 Ολ.).
Ενόψει αυτών η Διοίκηση δεν εμποδίζεται, κατ’ αρχήν, να εκδώσει νέα πράξη για το μέλλον με βάση νέο νομικό καθεστώς, έστω κι αν έχει ταυτόσημο περιεχόμενο με την ακυρωθείσα, χωρίς να παραβιάζεται το δεδικασμένο, αφού δεν επέρχεται αναβίωση της ακυρωθείσης πράξεως, η οποία είχε ως στήριγμα το προηγούμενο νομικό καθεστώς. Η δύναμη δηλαδή του δεδικασμένου δεν φτάνει μέχρι το σημείο να ανακόπτει τη νομοθετική αρμοδιότητα που αφορά μελλοντική ρύθμιση των εννόμων σχέσεων, όσες φορές αυτή δεν έχει χαρακτήρα επέμβασης σε ατομικές περιπτώσεις, γεγονός που θα κρίνει ο δικαστής. Αν, βέβαια, η νομοθετική μεταβολή αποβλέπει προδήλως στη ματαίωση συγκεκριμένης ακυρωτικής αποφάσεως, τότε η σχετική διάταξη είναι ανίσχυρη και κατά το άρθρο 95 παρ. 1 του Συντ. Πρέπει, λοιπόν, να ερευνώνται, κάθε φορά, οι συνθήκες υπό τις οποίες εκδίδεται ο νέος νόμος, όπως ακριβώς και επί αναδρομικού νόμου που, κατά τα ανωτέρω, επιχειρεί να καταλάβει εκκρεμείς υποθέσεις.
7. Η έκδοση κατ’ ουσίαν διοικητικών πράξεων µε τη µορφή τυπικού νόµου ή ΠΝΠ
7.1. Ατομικές ρυθμίσεις με νόμο
Η νοµοθετική εξουσία φαίνεται όµως ότι χρησιµοποιεί συνεχώς νέους τρόπους για να παρακάµψει τον ακυρωτικό έλεγχο, ιδίως σε υποθέσεις πολεοδοµικού και περιβαλλοντικού δικαίου. Μια από τις πιο σύγχρονες εκφάνσεις της τάσης αυτής, είναι η έκδοση κατ’ ουσίαν διοικητικών πράξεων µε τη µορφή τυπικού νόµου.

Οι νόμοι αυτοί συνήθως επαναλαμβάνουν τη διοικητική πράξη ή είναι έτσι διατυπωμένοι, ώστε να μην προβλέπεται έκδοση διοικητικής πράξης ή εισάγουν πολεοδομικές ρυθμίσεις. Το ΣτΕ, υπό το πρίσμα του άρθρου 95 παρ. 1 του Συντ. έχει αναπτύξει μια εξαιρετικά ενδιαφέρουσα νομολογία, στην οποία υφέρπει ή τίθεται ευθέως το θέμα της αδυναμίας ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως κατά τυπικού νόμου. Πρόκειται για νόμους οι οποίοι, κατά παράβαση του κανόνα της γενικότητας του νόμου, ενσωματώνουν διοικητικές πράξεις και μάλιστα μέχρι τέτοιου σημείου, που να περιλαμβάνουν όλη την ατομική ρύθμιση της περιπτώσεως, έτσι ώστε να μην προβλέπεται η έκδοση καμιάς ατομικής πράξεως.

Η τάση αυτή αποτελεί την τελευταία λέξη στον «διάλογο» νομοθέτη και δικαστή, όπως αυτός εξελίχθηκε από τα μέσα της δεκαετίας του ’90. Κι αυτό γιατί παρόμοια νομοθέτηση αποτελεί το ισχυρότερο όπλο της εκτελεστικής – νομοθετικής εξουσίας να αποφύγει τον δικαστικό έλεγχο, αδιαφορώντας για τα ατομικά δικαιώματα των θιγομένων, ιδίως δε για το δικαίωμά τους να έχουν αποτελεσματική δικαστική προστασία (άρθρα 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 Σ.). Ψηφίζεται δηλαδή από τη Βουλή
Σελ. 25µια νοµοθετική διάταξη που έχει όλα τα χαρακτηριστικά της διοικητικής πράξης (π.χ. οικοδοµική άδεια, έγκριση περιβαλλοντικών όρων) και το επιπλέον «πλεονέκτηµα» ότι δεν µπορεί να προσβληθεί δικαστικά ως νοµοθετική πράξη. Η πρακτική αυτή, όταν αποσκοπεί στην παράκαµψη του ακυρωτικού ελέγχου και στην αποστέρηση του δικαιώµατος δικαστικής προστασίας, συνιστά καταστρατήγηση του Συντάγµατος και οι σχετικές νοµοθετικές διατάξεις πρέπει να παραµένουν ανεφάρµοστες ως αντισυνταγµατικές.
Παράλληλα, η ίδια πρακτική θέτει εκ νέου το ζήτηµα της παραβίασης της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών, από µια νέα, «αντίστροφη» όµως αυτή τη φορά οπτική γωνία: Ενώ δηλαδή µέχρι σήµερα συνήθως ανέκυπτε το ζήτηµα της ανατροπής της ισορροπίας µεταξύ των πολιτειακών λειτουργιών εις βάρος της νοµοθετικής, κυρίως λόγω της πληθώρας των κανονιστικών διοικητικών πράξεων µε γενικές και αόριστες νοµοθετικές εξουσιοδοτήσεις, τώρα η Βουλή οικειοποιείται αρµοδιότητες που ανήκουν στη διοικητική - εκτελεστική λειτουργία του Κράτους (εφαρµογή των πολεοδοµικών διατάξεων, εκτίµηση των περιβαλλοντικών παραµέτρων κ.λπ.).

Γενικός, βεβαίως, είναι ο κανόνας ότι αποκλείεται η άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας. Όπως έχει γίνει δεκτό (ΣτΕ 3976-3982/2009 Ολ.), κατά τα άρθρα 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του ΠΔ 18/1989 (Α΄ 8), η αίτηση ακυρώσεως ασκείται κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου. Το Σύνταγμα, προβλέποντας, με την προαναφερόμενη διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄, τον ακυρωτικό έλεγχο των πράξεων των διοικητικών αρχών μέσω του ενδίκου βοηθήματος της αιτήσεως ακυρώσεως, αποκλείει την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας (ΣτΕ 1485-1487/2022 Ολ., 2801/2015, 2868/2012, 910/2011, 844/2010, 3070/2008 Ολ., 1722/2008, 3404/2005, 1829-1830/2005, 2842/2001, 1588, 442/2000, 5034/1997, 558/1993, 3764/1992, 2525/1992, 5187/1987, 2862/1985 Ολ., 1302/1984).
Ο αποκλεισμός του ακυρωτικού ελέγχου των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας ισχύει και στην περίπτωση του τυπικού απλώς νόμου, δηλαδή στην περίπτωση κατά την οποία ο νόμος δεν θεσπίζει γενικούς κανόνες δικαίου, αλλά εισάγει ατομικές ρυθμίσεις, μη κωλυόμενος σε τούτο από το Σύνταγμα (ΣτΕ 1485-1487/2022, 44/2021 Ολομ., σκ. 27). Ακόμα δε και όταν η εκ του νόμου ατομική ρύθμιση έννομης σχέσεως ή καταστάσεως είναι εξαντλητική και δεν καταλείπεται στην εκτελεστική λειτουργία αρμοδιότητα για την έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, ο ακυρωτικός δικαστής τηρώντας τον κανόνα του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος αδυνατεί να ελέγξει ευθέως την, υπό μορφή τυπικού νόμου, ατομική ρύθμιση. Δύναται, όμως, στην περίπτωση αυτή, εν όψει των οριζομένων στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, το οποίο κατοχυρώνει το ατομικό δικαίωμα παροχής δικαστικής προστασίας, εκδήλωση της οποίας είναι και ο κατά το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος ακυρωτικός έλεγχος, να δέχεται ως προσβλητή ενώπιόν του κάθε πράξη οργάνου της Διοικήσεως η οποία εκδίδεται προς εκτέλεση των οριζομένων στο νόμο, έστω και αν η έκδοσή της δεν προβλέπεται ρητώς σ’ αυτόν. Τούτο διότι, άλλως, ο θιγόμενος από την ατομική ρύθμιση του νόμου και μη δυνάμενος να ζητήσει ευθέως την ακύρωσή της θα στερείτο του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, κατά παράβαση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, η δε, κατά το Σύνταγμα, εξουσία του νομοθέτη να θεσπίζει ατομικές ρυθμίσεις δεν παρέχεται ανεξαρτήτως των συνεπειών που μπορεί να έχει στην πραγμάτωση των συνταγματικών επιταγών και, επομένως, δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη στέρηση του δικαιώματος για παροχή δικαστικής προστασίας. Πάντως, στέρηση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας των θιγομένων από ατομικές ρυθμίσεις νόμου και μη δυναμένων να ζητήσουν ευθέως την ακύρωσή τους, δεν υφίσταται, αν ο νόμος, πέραν των ατομικών αυτών ρυθμίσεων, προβλέπει την έκδοση, συναφών προς τις ρυθμίσεις αυτές εκτελεστών διοικητικών πράξεων, των οποίων οι θιγόμενοι δύνανται να ζητήσουν παραδεκτώς την ακύρωση και μέσω της προσβολής των οποίων μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως η προς το Σύνταγμα και τους υπερνομοθετικής ισχύος κανόνες δικαίου συμφωνία των ατομικών ρυθμίσεων του νόμου (ΣτΕ 870/2018 Ολομ. 215/2016, 2154/2015, 3976-3982/2009).
Η περιπτωσιολογία είναι πλούσια: Με τον Ν 2338/1995 ορίστηκε ότι οι περιβαλλοντικοί όροι έργων που έχουν σημαντικές επιπτώσεις στην εθνική οικονομία, για τα οποία οι σχετικές συμβάσεις παραχώρησης ή κατασκευής εγκρίνονται με ειδική νομοθετική πράξη, καθορίζονται με τυπικό νόμο. Με τον ίδιο νόμο κυρώθηκε η σύμβαση ανάπτυξης του αεροδρομίου των Σπάτων και εγκρίθηκαν οι περιβαλλοντικοί όροι. Με τον Ν 2395/1996 κυρώθηκε η σύμβαση παραχώρησης και εγκρίθηκαν οι περιβαλλοντικοί όροι για το έργο της γέφυρας Ρίου – Αντιρρίου. Με τον Ν 2730/1999 χωροθετήθηκαν ολυμπιακά έργα. Με τον Ν 3069/2002 εγκρίθηκε ΠΝΠ με την οποία εγκρίθηκαν περιβαλλοντικοί όροι και κηρύχθηκαν αναγκαστικές απαλλοτριώσεις για το έργο της μαραθώνιας διαδρομής. Με τον Ν 3207/2003, χορηγήθηκε οικοδομική άδεια για το νέο μουσείο Ακρόπολης, καθώς και οικοδομική άδεια και άδεια κοπής δέντρων για το στάδιο της ΑΕΚ.
Ποια η απάντηση της νομολογίας; Αρχικώς στην υπόθεση που απασχόλησε την ΣτΕ 1249/2003 Ολ. εισήχθησαν περιβαλλοντικοί όροι (μαραθώνια διαδρομή) με ΠΝΠ που κυρώθηκε με νόμο, χωρίς να προβλέπεται η έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων. Προσεβλήθη, με αίτηση ακυρώσεως, έγγραφο, με το οποίο καλούνται οι ανάδοχοι να προχωρήσουν στην έναρξη των εργασιών. Η πλειοψηφία έκρινε ότι το έγγραφο αυτό δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη και απέρριψε την αίτηση. Κατά τη μειοψηφία το έγγραφο έχει εκτελεστό χαρακτήρα, γιατί, αλλιώς, μεταξύ άλλων παραβιάζεται το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ. αλλά και το 95 παρ. 1 του Συντ.
Σελ. 26 Ο πρακτικός αυτός τρόπος που προτάθηκε από τη μειοψηφία ακολουθήθηκε όμως στην υπόθεση του Αχελώου (ΟλΣτΕ 3053/2009). Έτσι, µε το άρθρο 13 του Ν 3841/2006 εγκρίθηκαν τόσο το Σχέδιο Διαχείρισης των λεκανών απορροής των ποταµών Αχελώου και Πηνειού όσο και οι περιβαλλοντικοί όροι για την κατασκευή και λειτουργία των έργων µερικής εκτροπής του άνω ρου του Αχελώου προς τη Θεσσαλία, ενώ επετράπη η κατασκευή και λειτουργία των εν λόγω έργων. Παρά τη νοµοθετική αυτή διάταξη που φαινόταν να αποκλείει κάθε νέα δικαστική εµπλοκή της εκτροπής του Αχελώου λόγω της ρύθµισης όλων των σχετικών ζητηµάτων µε νοµοθετικές διατάξεις και της έλλειψης εκτελεστής - δικαστικά προσβλητής διοικητικής πράξης, το Συµβούλιο της Επικρατείας εξέτασε για µια ακόµη φορά την υπόθεση της εκτροπής του Αχελώου, δεχόµενο ότι αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη ένα έγγραφο της Ειδικής Υπηρεσίας Δηµοσίων έργων του ΥΠΕΧΩΔΕ που καλούσε την ανάδοχο εταιρεία να συνεχίσει τα έργα της εκτροπής επί τη βάσει των άνω νοµοθετικών ρυθµίσεων, .

Στην ΣτΕ 1847/2008 Ολ. προσεβλήθη ΚΥΑ περί εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων για το νέο στάδιο της ΑΕΚ. Η υπόθεση συζητήθηκε κατά την συνεδρίαση του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας της 9ης Δεκεμβρίου 2003. Κατά την συνεδρίαση αυτή, ο εισηγητής της υποθέσεως εισηγήθηκε την ακύρωση των προσβαλλομένων πράξεων, προεχόντως διότι οι διατάξεις του άρθρου 19 του Ν 3044/2002, κατ’ επίκληση και των οποίων είχαν αυτές εκδοθεί, ευρίσκονται σε αντίθεση με τις διατάξεις των άρθρων 4 και 24 του Συντάγματος. Μετά τρεις ημέρες, δηλαδή στις 12 Δεκεμβρίου 2003 και ενώ η υπόθεση ήταν πλέον υπό διάσκεψη, κατατέθηκε στην Βουλή των Ελλήνων από τους Υπουργούς ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., Πολιτισμού και Γεωργίας τροπολογία - προσθήκη (υπ’ αριθμ. 2027 - ειδ. 134) στο σχέδιο νόμου «Ρύθμιση θεμάτων Ολυμπιακής Προετοιμασίας και άλλες διατάξεις», που απετέλεσε, ακολούθως, την ρύθμιση του άρθρου 11 του Ν 3207/2003. Ο σχετικός νόμος ψηφίσθηκε από την Βουλή των Ελλήνων στις 17.12.2003 και δημοσιεύθηκε στο πρώτο τεύχος της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως στις 24.12.2003, με αριθμό 3207. Όπως δε προκύπτει από το περιεχόμενό τους, οι εισαγόμενες με το πιο πάνω άρθρο 11 του νέου νόμου 3207/2003 ρυθμίσεις δεν αφίστανται ουσιωδώς των ρυθμίσεων του άρθρου 19 του Ν 3044/2002, επιτρέπουν δε, σε συνδυασμό με τις τελευταίες, την κατασκευή και ολοκλήρωση του έργου του νέου σταδίου και πολυλειτουργικού κέντρου του σωματείου Αθλητική Ένωση Κωνσταντινουπόλεως (Α.Ε.Κ.). Καθίσταται δηλαδή με την ψήφιση του νόμου εφικτή η κατασκευή του ίδιου ουσιαστικά έργου και καταργούνται από τότε που ίσχυσαν οι προσβαλλόμενες με την υπό κρίση αίτηση πράξεις, όλες δε οι απαιτούμενες για την ολοκλήρωση του έργου άδειες χορηγούνται ευθέως από τον νόμο (μη προβλεπομένης πλέον της εκδόσεως οιασδήποτε διοικητικής πράξεως). Με τα δεδομένα αυτά, η νεότερη ρύθμιση συνιστά επέμβαση στην εκκρεμή δίκη, στην οποία, άλλωστε, απέβλεψε προεχόντως ο νομοθέτης, όπως προκύπτει από τα προπαρασκευαστικά στοιχεία του νόμου αυτού (σχετικώς βλ. και τις συζητήσεις στην Βουλή, συνεδρίαση ΜΗ 17.12.2003 σελ. 99, 122, 143 και 174). Τούτο δε διότι με τον τρόπο αυτόν, με την μονομερή δηλαδή πράξη ενός μέρους της ενδίκου διαφοράς (του Ελληνικού Δημοσίου μέσω της νομοθετικής λειτουργίας) επιλύεται η διαφορά αυτή και στερείται αντικειμένου η εκκρεμής αίτηση ακυρώσεως, ενώ δεν καταλείπεται πλέον στους πολίτες δυνατότητα παροχής εννόμου προστασίας, ισοδυνάμου προς εκείνη που παρέχεται με το ένδικο βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως. Με το περιεχόμενο αυτό, όμως, οι διατάξεις του άρθρου 11 του Ν 3207/2003 ευρίσκονται σε αντίθεση προς το Σύνταγμα, ως αντιβαίνουσες, ειδικότερα, στην αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών (άρθρο 26), στην διάταξη που κατοχυρώνει το ένδικο μέσο της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρο 95) και, κατά συνέπεια, ως θίγουσες το δικαίωμα παροχής εννόμου προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1). Επομένως, η ανωτέρω ρύθμιση του άρθρου 11 του Ν 3207/2003 δεν είναι εφαρμοστέα εν προκειμένω και δεν επηρεάζει την παρούσα δίκη, η οποία, ως εκ τούτου, διατηρεί το αντικείμενό της.
Με την ίδια απόφαση κρίθηκε ότι δεν αποκλείεται μεν η, κατ΄ απόκλιση από την συνήθη διοικητική διαδικασία που προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία, θέσπιση με τυπικό νόμο ατομικών ρυθμίσεων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, υπό την προϋπόθεση όμως ότι με τις ρυθμίσεις αυτές δεν θίγονται ατομικά δικαιώματα και δεν παραβιάζονται άλλες συνταγματικές διατάξεις ή αρχές, καθώς και οι σχετικοί ορισμοί του κοινοτικού δικαίου. Δεδομένου ότι πρόκειται, πάντως, για απόκλιση από την αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών, η θέσπιση ατομικών ρυθμίσεων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού με τυπικό νόμο είναι δυνατή μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και, επομένως, οι λόγοι που επιβάλλουν την ανωτέρω απόκλιση και οι οποίοι ανάγονται όχι στη διαδικασία ψηφίσεως του νόμου, αλλά στις προϋποθέσεις ασκήσεως της νομοθετικής λειτουργίας πρέπει να προκύπτουν από τις προπαρασκευαστικές εργασίες του νόμου. Ο έλεγχος δε της απαιτούμενης από το Σύνταγμα συνδρομής των προϋ
Σελ. 27ποθέσεων αυτών υπόκειται στον οριακό έλεγχο του δικαστή (ΣτΕ 1847/2008 Ολ.).
Πιο αναλυτική είναι η ΣτΕ 376/2014 Ολ. (υπόθεση MALL): από τις διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1, 26 και 28 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος συνάγεται ότι δεν αποκλείεται μεν η, κατ’ απόκλιση από τη συνήθη διοικητική διαδικασία που προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία, επιβολή με τυπικό νόμο μέτρων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού ατομικού χαρακτήρα, υπό την προϋπόθεση όμως ότι με αυτά δεν θίγονται ατομικά δικαιώματα και δεν παραβιάζονται άλλες συνταγματικές διατάξεις ή αρχές, καθώς και οι σχετικοί ορισμοί του ενωσιακού δικαίου. Δεδομένου ότι πρόκειται, πάντως, για απόκλιση από την αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών, η επιβολή των προαναφερόμενων μέτρων με τυπικό νόμο είναι δυνατή μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Τούτου έπεται ότι οι λόγοι που επιβάλλουν την ανωτέρω απόκλιση πρέπει να προκύπτουν από την εισηγητική έκθεση του τυπικού αυτού νόμου και τα συνοδεύοντα αυτήν στοιχεία ή (και) από τις συζητήσεις κατά την ψήφισή του στη Βουλή ή, τέλος, από τις συντρέχουσες πραγματικές συνθήκες υπό τις οποίες καθίσταται πρόδηλη η ανάγκη ψηφίσεώς του. Ο έλεγχος δε της απαιτούμενης από το Σύνταγμα συνδρομής των λόγων αυτών, η οποία δεν αφορά απλώς τη διαδικασία ψηφίσεως του νόμου, αλλά την εφαρμογή του Συντάγματος κατά την άσκηση της νομοθετικής λειτουργίας, υπόκειται στον οριακό έλεγχο του δικαστή (ΣτΕ 1847/2008 Ολομ., 3059/2009 Ολομ.).
Τελευταία εξέλιξη ακυρωτικού ελέγχου σε τυπικό νόμο είναι η περίπτωση της μεταφοράς του καζίνο Πάρνηθας. Το ΣτΕ έκρινε τα εξής: «όπως παγίως γίνεται δεκτό, το Σύνταγμα δεν αποκλείει, κατ’ αρχήν, την εισαγωγή με τυπικό νόμο ρυθμίσεων ατομικού χαρακτήρα (βλ. ΣτΕ 870/2018 Ολομ, 215/2016 Ολομ, 2154/2015 Ολομ, 4362/1997 Ολομ, 1843-44/2008, 2888/1969, 690/1957, 1400/1948), κατ’ απόκλιση από τη συνήθη διαδικασία, που καθορίζεται στην οικεία, κατά περίπτωση, νομοθεσία και προβλέπει την έκδοση διοικητικών πράξεων, για την άσκηση π.χ. μιας επιχειρηματικής δραστηριότητας ή για την παραχώρηση ορισμένης άδειας. Τούτο, όμως, αποτελεί απόκλιση από την συνταγματική αρχή της διάκρισης των λειτουργιών και είναι επιτρεπτό κατ’ εξαίρεση, μόνο σε ειδικές περιπτώσεις, που δικαιολογούν τη θέσπιση ατομικών ρυθμίσεων με τυπικό νόμο· η συνδρομή δε των ειδικών αυτών συνθηκών πρέπει να προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση του τυπικού νόμου και τα συνοδευτικά αυτής στοιχεία ή από τις συζητήσεις κατά την ψήφιση του νόμου στη Βουλή ή, τέλος, από τις συντρέχουσες πραγματικές περιστάσεις, υπό τις οποίες καθίσταται πρόδηλη η ανάγκη επιλογής από τον νομοθέτη της ως άνω εξαιρετικής διαδικασίας. Η διαπίστωση, εξ άλλου, της συνδρομής ή μη των ειδικών συνθηκών δεν αφορά, απλώς, τη διαδικασία ψήφισης του νόμου, αλλά ανάγεται στις προϋποθέσεις άσκησης της νομοθετικής λειτουργίας και υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, που είναι, πάντως, έλεγχος ορίων. Περαιτέρω, η θέσπιση με τυπικό νόμο ρυθμίσεων ατομικού χαρακτήρα τελεί υπό την προϋπόθεση ότι με τις εισαγόμενες ρυθμίσεις δεν παραβιάζονται συνταγματικές διατάξεις και αρχές, καθώς και οι κανόνες του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή άλλοι κανόνες υπερνομοθετικής ισχύος. Τέτοιοι κανόνες είναι, μεταξύ άλλων, οι απορρέοντες από την συνταγματική αρχή της ισότητας [άρθρο 4 Συντ.] και από το δικαίωμα συμμετοχής στην οικονομική ζωή της χώρας, με την άσκηση επιχειρηματικής δραστηριότητας στο πλαίσιο ανταγωνιστικής αγοράς [άρθρο 5 Συντ.], καθώς και η συναφής αρχή της διαφάνειας κατά τη θέσπιση ρυθμίσεων που ευνοούν ορισμένα πρόσωπα ή κατηγορίες προσώπων ή περιορίζουν τον ανταγωνισμό, ώστε να δύναται να διαγνωσθεί εάν οι ρυθμίσεις αυτές κινούνται εντός των συνταγματικών ορίων (πρβλ. ΣτΕ 2153/2015 Ολομ, 376/2014 Ολομ, 3059/2009 Ολομ, 3976/2009 Ολομ, 1847/2008 Ολομ, 1458/2019, 965/2007 κ.ά.)». Το ΣτΕ, μετά από βαθύ ακυρωτικό έλεγχο του σκοπού του νομοθέτη και της ρυθμίσεως έκρινε ότι οι διατάξεις των άρθρων 6 επ. του Ν 4499/2017, δυνάμει των οποίων εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση, θεσπίζουσες ρύθμιση ατομικού χαρακτήρα υπέρ ιδιωτικής εταιρείας, κατ’ απόκλιση από την συνταγματική αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, χωρίς να προκύπτει ότι συντρέχουν ειδικές περιστάσεις ή επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος που θα δικαιολογούσαν την απόκλιση αυτή, αντίκεινται στο Σύνταγμα.
7.2. Κανονιστικές ρυθμίσεις με τυπικό νόμο
Βεβαίως, το άρθρο 95 παρ. 1 του Συντ. δεν απαγορεύει τη θέσπιση κανονιστικών πράξεων με νόμο: Επιτρέπεται η θέσπιση με τυπικό νόμο κανονιστικής ρυθμίσεως, η οποία θα έπρεπε να θεσπιστεί (ή συνήθως θεσπίζεται) με προεδρικό διάταγμα ή κανονιστική διοικητική πράξη. Στην περίπτωση όμως αυτή επιβάλλεται να έχουν ληφθεί υπόψη από τον τυπικό νομοθέτη τα στοιχεία-μελέτες που επιβάλλει το Σύνταγμα ή ενδεχομένως το δίκαιο της Ένωσης για την έκδοση της κανονιστικής πράξεως. Ο ακυρωτικός έλεγχος, εφόσον βεβαίως προσβάλλεται κάποια εκτελεστή διοικητική πράξη, δεν περιορίζεται.
Για παράδειγμα στη ΣτΕ 1618/2012 Ολ. οι αιτούντες, φερόμενοι ως δημότες και μόνιμοι κάτοικοι καταργουμένου Δήμου, υποστηρίζουν με την κρινόμενη αίτηση ότι διάταξη του Ν 3852/2010, καθ’ ο μέρος ορίζει την έδρα του νέου Δήμου, αντίκειται στο Σύνταγμα. Κατά το ΣτΕ, η εν λόγω διάταξη τυπικού νόμου περί καθορισμού της έδρας οργανισμού τοπικής αυτοδιοικήσεως (ο.τ.α.) αποτελούσα ρύθμιση κανονιστικού χαρακτήρα (πρβλ. ΣτΕ 537, 538, 585/2002, 1423/1998, 3295/1994, 2836/1993), απαραδέκτως προσβάλλεται με την εν λόγω αίτηση ακυρώσεως (βλ. και ΣτΕ 3867/2011 Ολ.).
Ομοίως, προσβαλλόμενη διάταξη τυπικού νόμου, με την οποία καταργούνται από 1.1.2015 διατάξεις που προέβλεπαν ως πόρο του αιτούντος Ταμείου εισφορά επί των ασφαλίστρων των ασφαλιστηρίων συμβολαίων, αποτελεί ρύθμιση κανονιστικού περιεχομένου και όχι «εξαντλητική ρύθμιση ατομικού χαρακτήρα», όπως προβάλλουν οι αιτούντες. Συνεπώς, απαραδέκτως προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ 215/2016 Ολ., 3867/2011 Ολομ., 3070/2008 Ολομ.).
Όμως, στην ΣτΕ 123/2007 Ολ. τα πράγματα ήταν διαφορετικά: Προσεβλήθη η ακύρωση αρνήσεως της Διοικήσεως (2004) να
Σελ. 28σφραγίσει κατάστημα σε περιοχή που δεν επιτρέπεται η σχετική χρήση (Βούλα, περιοχή αμιγούς κατοικίας). Κρίθηκε ότι, ενόψει του άρθρου 24, νομοθετική ρύθμιση που εισάγει χωροταξικές και πολεοδομικές ρυθμίσεις είναι επιτρεπτή, μόνον εφόσον έχει ψηφισθεί μετά από εκτίμηση ειδικής για την προτεινόμενη ρύθμιση πολεοδομικής μελέτης. Εν προκειμένω, με τυπικό νόμο (Ν 3212/2003) εισάγεται απευθείας, και χωρίς να ακολουθείται η διοικητική διαδικασία που προβλέπεται από τις πάγιες διατάξεις για την έγκριση και τροποποίηση των όρων δομήσεως και χρήσεων γης, ρύθμιση των χρήσεων γης επί των οικοπέδων που έχουν πρόσωπο στη λεωφόρο Βουλιαγμένης. Η ρύθμιση αυτή, που συνεπάγεται δυσμενή μεταβολή για το περιβάλλον, στηρίζεται μόνο στην αιτιολογική έκθεση, χωρίς να υπάρχει ειδική μελέτη που να την τεκμηριώνει από πολεοδομικής απόψεως. Ο νόμος κρίθηκε αντισυνταγματικός.
7.3. Το 95 παρ. 1 του Συντ. δεν θέτει όρια στη διαδικασία έκδοσης των ΠΝΠ
Πάντως, ο ακυρωτικός έλεγχος είναι πολύ περιορισμένος όσον αφορά τις πράξεις νοµοθετικού περιεχοµένου, οι οποίες κατά το Σύνταγµα (άρθρο 44 παρ. 1) µπορούν να εκδοθούν µόνο σε «έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης».
Κατά το ΣτΕ (βλ. ΣτΕ Ολ 1681/2022), από την εν λόγω συνταγματική διάταξη προκύπτει, όπως έχει ήδη κριθεί με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (ΣτΕ Ολ 2567/2015, Ολ 2291/2015, Ολ 1901/2014, Ολ 1250/2003, Ολ 3612/2002, Ολ 3636/1989, Ολ 2289/1987, κ.ά.), ότι, αν η πράξη νομοθετικού περιεχομένου κυρωθεί μέσα στις συνταγματικές προθεσμίες με νόμο, οι ρυθμίσεις της καθίστανται ρυθμίσεις του νόμου και μάλιστα αναδρομικώς, αφού η «κύρωση» από μέρους του νόμου εμπεριέχει εννοιολογικώς την αναδρομή του νόμου, ο νόμος δε σύμφωνα με το Σύνταγμα δεν υπόκειται ως προς τη ρύθμιση οποιουδήποτε θέματος, είτε εφεξής είτε αναδρομικώς, στον περιορισμό «των έκτακτων περιστάσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης». Αν δε η πράξη νομοθετικού περιεχομένου δεν υποβληθεί εμπροθέσμως στη Βουλή προς κύρωση ή δεν κυρωθεί από τη Βουλή, η ανωτέρω συνταγματική διάταξη ορίζει ότι η πράξη αυτή παύει να ισχύει «στο εξής», άρα ότι πάντως ισχύει για το διάστημα από τη δημοσίευσή της μέχρι την εκπνοή των συνταγματικών προθεσμιών για την κύρωσή της ή, κατά περίπτωση, μέχρι την απόφαση της Βουλής να μην την κυρώσει είτε γιατί δεν συμφωνεί με την εκτίμηση της Κυβερνήσεως και του Προέδρου της Δημοκρατίας ότι συνέτρεχαν έκτακτες περιστάσεις που δικαιολογούσαν την απόκλιση από την κοινή νομοθετική διαδικασία είτε γιατί δεν συμφωνεί από ουσιαστική άποψη με το περιεχόμενο της ρυθμίσεως που έγινε με την πράξη νομοθετικού περιεχομένου. Άλλωστε, η κρίση ως προς το έκτακτο των περιστάσεων και το εξαιρετικώς επείγον και απρόβλεπτο της ανάγκης δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, κατά την έννοια του άρθρου 44 παρ. 1 του Συντάγματος, γιατί συνδέεται με την εκτίμηση της ανάγκης του μέτρου, η οποία ανάγεται στην σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των οργάνων που κατά το Σύνταγμα ασκούν στην πιο πάνω περίπτωση τη νομοθετική εξουσία. Με άλλα λόγια το άρθρο 95 παρ. 1 του Συντ. δεν θέτει κάποια όρια στη δράση αυτή του νομοθέτη.
8. Συμπέρασμα
Η νομοθετική εξουσία εφευρίσκει κατά καιρούς ιδιαίτερα ευφυείς τρόπους για την παράκαμψη του ακυρωτικού ελέγχου που ασκεί το Συμβούλιο της Επικρατείας και την άμβλυνση των συνεπειών των ακυρωτικών του αποφάσεων. Καθήκον του ακυρωτικού δικαστή στις περιπτώσεις αυτές είναι να παράσχει αποτελεσματική δικαστική προστασία στους πολίτες, χρησιμοποιώντας προς τούτο τα νομολογιακά του εργαλεία, δικονομικής ή ουσιαστικής φύσεως, όπως έχουν διαπλασθεί μέχρι σήμερα, υπό το πρίσμα της συνταγματικής κατοχύρωσης της αιτήσεως ακυρώσεως από το άρθρο 95 του Συντάγματος.