Κείμενο
Ι. Εισαγωγή: Το εργαλείο της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και η σχέση του με τα άλλα είδη εκτίμησης («δέουσα εκτίμηση»)
Το εργαλείο της εκτίμησης Περιβαλλοντικών επιπτώσεων θεσπίστηκε για πρώτη φορά στην τότε κοινοτική έννομη τάξη με την Οδηγία 85/337/ΕΟΚ. Η Οδηγία 2011/92/ΕΕ (εφεξής Οδηγία ΕΠΕ) κωδικοποίησε όλες τις υπάρχουσες τροποποιήσεις της αρχικής Οδηγίας 85/337/EOK και εν συνεχεία τροποποιήθηκε και αυτή από την Οδηγία 2014/52/ΕΕ. To νομικό εργαλείο της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων αποσκοπεί στο να διερευνηθούν και να εξετασθούν εκ των προτέρων οι επιπτώσεις για το περιβάλλον των σχεδιαζόμενων έργων ή δραστηριοτήτων (projects), οι οποίες αναμένεται να είναι σημαντικές, έτσι ώστε να ληφθούν τα απαραίτητα μέτρα για την αποτροπή ή τον μετριασμό τους υπό τη μορφή περιβαλλοντικών όρων στην περίπτωση αδειοδότησης του έργου. Ως εκ τούτου, το εν λόγω εργαλείο θεμελιώνεται στην αρχή της πρόληψης ως βασικής αρχής του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος.
Eιδικότερα, σύμφωνα με τον ορισμό του άρθρου 2 περ. ζ΄ της Οδηγίας 2011/92, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει, ως διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων νοείται η διαδικασία που συνίσταται: ι) στην εκπόνηση μελέτης εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων εκ μέρους του κυρίου του έργου, κατά το άρθρο 5 παρ. 1 και 2· ii) στη διενέργεια διαβουλεύσεων, κατά το άρθρο 6 και, κατά περίπτωση, το άρθρο 7· iii) στην αξιολόγηση από την αρμόδια αρχή των πληροφοριών που περιλαμβάνονται στη μελέτη εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και κάθε συμπληρωματική πληροφορία που παρέχεται, όπου απαιτείται, από τον κύριο του έργου, κατά το άρθρο 5 παρ. 3, καθώς και κάθε σχετική πληροφορία που λαμβάνεται μέσω διαβουλεύσεων κατά τα άρθρα 6 και 7· iv) στο αιτιολογημένο συμπέρασμα της αρμόδιας αρχής σχετικά με τις σημαντικές
Σελ. 450επιπτώσεις του έργου στο περιβάλλον, λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα της αξιολόγησης των πληροφοριών που περιλαμβάνονται στη Μελέτη εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και, όπου ενδείκνυται, τη δική της συμπληρωματική αξιολόγηση· και v) στην ενσωμάτωση του αιτιολογημένου συμπεράσματος της αρμόδιας αρχής σε οιαδήποτε από τις αποφάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 8α της Οδηγίας. Χρήζει δε ιδιαίτερης μνείας ότι το αιτιολογημένο συμπέρασμα της σχετικής διαδικασίας αναφορικά με τις αναμενόμενες επιπτώσεις του σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας συνιστά μια κρίσιμη παράμετρο για την λήψη της τελικής απόφασης αναφορικά με την αδειοδότηση και ως εκ τούτου συναρτάται άρρηκτα με την ορθότητα του περιεχομένου της απόφασης αδειοδότησης από περιβαλλοντική άποψη.
Ένας βασικός άξονας του εργαλείου της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων συνίσταται στην ύπαρξη σχετικών προβλέψεων για την πρόσβαση τόσο του «κοινού» σε βασικές πληροφορίες σε σχέση με το υπό αδειοδότηση έργο (άρθρο 6 παρ. 2) όσο και κυρίως του «ενδιαφερομένου κοινού» σε όλο το φάσμα των πληροφοριών αναφορικά με το υπό αδειοδότηση έργο ή δραστηριότητα και την διασφάλιση της συμμετοχής του τελευταίου («ενδιαφερόμενου κοινού») στην διαδικασία λήψης απόφασης κυρίως με την δυνατότητα υποβολής γραπτών προτάσεων επί του περιεχομένου της Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (άρθρο 6 παρ. 3). Επιπροσθέτως, το άρθρο 11 της Οδηγίας 2011/92/ΕΚ, με το οποίο ενσωματώνονται οι διατάξεις των παρ. 2 και 4 του άρθρου 9 της Σύμβασης Aarhus στην ενωσιακή έννομη τάξη για τις διαδικασίες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, εμπεριέχει προβλέψεις για το έννομο συμφέρον των φυσικών και νομικών προσώπων, το είδος των πράξεων, που μπορούν να προσβληθούν, την έκταση του δικαστικού ελέγχου, καθώς και τις ελάχιστες εγγυήσεις που θα πρέπει να πληρούν οι σχετικές ένδικες διαδικασίες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων για την προσβολή πράξεων ή παραλείψεων των αρμοδίων διοικητικών αρχών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας ΕΠΕ. Τα δημόσια και ιδιωτικά σχεδιαζόμενα έργα ή δραστηριότητες, τα οποία υπάγονται στην διαδικασία εκτίμησης των περιβαλλοντικών εκτιμήσεων εμπεριέχονται στα Παραρτήματα Ι και ΙΙ της Οδηγίας 2011/92, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει. Η ακολουθούμενη διαδικασία για τα σχεδιαζόμενα έργα και δραστηριότητες του Παραρτήματος Ι διαφέρει ουσιαστικά από την ακολουθούμενη διαδικασία για τα σχεδιαζόμενα έργα και δραστηριότητες του Παραρτήματος ΙΙ. Ειδικότερα, όλα τα σχεδιαζόμενα έργα ή δραστηριότητες που εμπεριέχονται στο Παράρτημα Ι της Οδηγίας έχει θεωρηθεί εκ των προτέρων από τον ενωσιακό νομοθέτη ότι έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον συνεπεία της φύσης και του μεγέθους τους και ως εκ τούτου υπάγονται άνευ ετέρου σε διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Περαιτέρω, τα σχεδιαζόμενα έργα ή δραστηριότητες που εμπεριέχονται στο Παράρτημα ΙΙ της Οδηγίας, υπάγονται σε διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, μόνον εάν οι αρμόδιες αρχές των κρατών-μελών κρίνουν αναγκαίο ότι θα πρέπει να υπαχθούν στην εν λόγω διαδικασία μετά από την διαδικασία της διερεύνησης ή προελέγχου («screening procedure»), κατά την οποία επιχειρείται η ανίχνευση και η αξιολόγηση των επιπτώσεων τους στο περιβάλλον (άρθρο 4 της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει). Η απόφαση των αρμοδίων αρχών των κρατών-μελών σε σχέση με το εάν το σχεδιαζόμενο συγκεκριμένο έργο ή δραστηριότητα του Παραρτήματος ΙΙ θα πρέπει να υπαχθεί στη διαδικασία της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων λαμβάνει χώρα είτε μετά από κατά περίπτωση εξέταση είτε επί τη βάσει κατώτατων ορίων (thresholds) ή κριτηρίων που θεσπίζει το κάθε κράτος-μέλος. Επιπροσθέτως, κάθε κράτος-μέλος μπορεί να εφαρμόσει και τις δύο διαδικασίες (ήτοι την κατά περίπτωση εξέταση και τη θέσπιση κατώτατων ορίων και κριτηρίων) σωρευτικά (άρθρο 4 παρ. 2 της Οδηγίας 2011/92, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει). Περαιτέρω, ορίζεται ότι, όταν τα κράτη-μέλη θεσπίζουν κατώτατα όρια ή κριτήρια ή προβαίνουν στην κατά περίπτωση εξέταση, θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τα κριτήρια επιλογής, τα οποία θεσπίζονται στο Πα
Σελ. 451 ράρτημα ΙΙΙ της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ (άρθρο 4 παρ. 3). Επίσης, ο κύριος του έργου οφείλει να παράσχει στην αρμόδια αρχή πληροφορίες για τα χαρακτηριστικά του έργου και τις δυνητικές επιπτώσεις του στο περιβάλλον. Επί τη βάσει των σχετικών πληροφοριών, καθώς και των κατώτατων ορίων ή κριτηρίων ή της κατά περίπτωση εξέτασης η αρμόδια αρχή θα πρέπει να λάβει αιτιολογημένη απόφαση σε σχέση με το εάν το σχεδιαζόμενο έργο ή δραστηριότητα θα υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή όχι υπό την έννοια της παράθεσης των λόγων στους οποίους θεμελίωσε την απόφασή της (άρθρο 4 παρ. 5 της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ). Επιπροσθέτως, το άρθρο 2 παρ. 3 της Οδηγίας 2011/92, όπως ισχύει, ορίζει ότι στην περίπτωση που ένα σχεδιαζόμενο έργο ή δραστηριότητα θα πρέπει να υπαχθεί, εκτός από τη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και στην διαδικασία της δέουσας εκτίμησης (appropriate impact assessment) σύμφωνα με τα οριζόμενα στην Οδηγία 92/43 για την προστασία των οικοτόπων, τα κράτη-μέλη οφείλουν, όπου είναι δέον, να διασφαλίσουν τον συντονισμό των δύο διαδικασιών ή να προβλέψουν μια ενιαία διαδικασία στην οποία ενσωματώνονται οι σχετικές διαδικασίες αξιολόγησης. Αξίζει να σημειωθεί ότι σ’ αντίθεση με την Οδηγία ΕΠΕ, η Οδηγία για την προστασία των οικοτόπων δεν εμπεριέχει παραρτήματα με τα σχεδιαζόμενα έργα ή δραστηριότητες, τα οποία υπάγονται στην διαδικασία της δέουσας εκτίμησης. Σύμφωνα δε με τη σχετική πρόβλεψη της Οδηγίας 92/43 (άρθρο 6 παρ. 3) στην εν λόγω διαδικασία υπάγεται κάθε σχεδιαζόμενο έργο ή δραστηριότητα, καθώς και κάθε σχέδιο ή πρόγραμμα, το οποίο ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στην προστατευόμενη περιοχή. Επί τη βάσει των ανωτέρω, βασικό αντικείμενο της παρούσας μελέτης είναι να εξετάσει τη συμβολή δύο πρόσφατων αποφάσεων της νομολογίας του ΔΕΕ στην αποσαφήνιση σχετικών διατάξεων της Οδηγίας ΕΠΕ αναφορικά με το περιθώριο εκτίμησης που διαθέτουν τα κράτη-μέλη σε σχέση με την υπαγωγή των σχεδιαζόμενων έργων και δραστηριοτήτων του Παραρτήματος ΙΙ στην διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Επιπροσθέτως, αποσαφηνίζονται ζητήματα σε σχέση με το περιεχόμενο της αιτιολογίας της απόφασης για τη μη διενέργεια δέουσας εκτίμησης κατά την Οδηγία 92/43, αλλά και με το τι επιτρέπεται να ληφθεί υπόψη κατά τη λήψη της εν λόγω απόφασης για την υπαγωγή ή μη σε «δέουσα εκτίμηση» (στάδιο προελέγχου), ενώ αποσαφηνίζονται και ζητήματα που σχετίζονται με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Πρόκειται ειδικότερα για τις Αποφάσεις του ΔΕΕ στις Υποθέσεις WertInvest Hotelbetrieb (C-575/21) και Eco-advocacy (C-721/21) αντίστοιχα. Ένας συνδετικός κρίκος μεταξύ των δύο αποφάσεων συνίσταται στο ότι στο πλαίσιο της αίτησης προδικαστικής παραπομπής στην υπόθεση Eco-advocacy ετέθη το ζήτημα του περιεχομένου της αιτιολογίας των αποφάσεων για την μη υπαγωγή στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, το οποίο, αν και, όπως θα αναλυθεί κατωτέρω, δεν εξετάσθηκε, τελεί σε άμεση σύνδεση με τα ζητήματα της διαδικασίας του προελέγχου, τα οποία εξετάζονται στην Απόφαση WertInvest Hotelbetrieb. Επίσης, στο πλαίσιο της υπόθεσης Eco-adequacy εξετάσθηκε το ζήτημα της αιτιολογίας των αποφάσεων για τη χορήγηση άδειας, χωρίς την υπαγωγή στη διαδικασία της δέουσας εκτίμησης.
Στο πλαίσιο αυτό, θα αναλυθούν τα πραγματικά περιστατικά και το περιεχόμενο της καθεμίας από τις δύο αποφάσεις (II και ΙΙΙ). Στη συνέχεια, θα εξαχθούν κάποια συμπεράσματα για τη συμβολή τους σε σχέση με τη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και κυρίως τη διαδικασία του προελέγχου για τα έργα του Παραρτήματος ΙΙ της Οδηγίας 2011/92, καθώς και την αιτιολογία των αποφάσεων που εκδίδονται τόσο μετά από τη διενέργεια δέουσας εκτίμησης κατά την Οδηγία 92/43 όσο και χωρίς να έχει διενεργηθεί τέτοια εκτίμηση. Επιπροσθέτως, θα αναλυθεί η συμβολή των εν λόγω Αποφάσεων στην αποσαφήνιση επιμέρους ζητημάτων που σχετίζονται με την πρόσβαση στην δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά ζητήματα (ΙV).
II. Η Απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση WertInvest Hotelbetrieb GmbH (C-575/21)
Α. Τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης και το αίτημα προδικαστικής παραπομπής
Η διαφορά εκκίνησε από ένα προδικαστικό ερώτημα του Διοικητικού Δικαστηρίου της Βιέννης στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της WertInvest Hotelbetrieb GmbH και της πόλης της Βιέννης. Ειδικότερα, η εταιρεία WertInvest Hotelbetrieb επεδίωκε την κατασκευή ενός σύνθετου έργου αστικής ανάπτυξης, το οποίο συνίστατο στην ανάπλαση μιας συγκεκριμένης περιοχής,
Σελ. 452η οποία βρισκόταν στην κεντρική ζώνη της τοποθεσίας, που έχει υπαχθεί στο καθεστώς προστασίας της UNESCO ως παγκόσμια κληρονομιά, με την ονομασία «Ιστορικό Κέντρο Βιέννης». Το σύνθετο αυτό έργο αστικής ανάπτυξης (Heumarkt Neu) περιλάμβανε την κατεδάφιση του ξενοδοχείου Intercontinental και την ανέγερση δύο νέων κτιρίων, ξενοδοχειακής, εμπορικής και συνεδριακής χρήσης, την κατασκευή ενός πολυώροφου κτιρίου (πύργου) για ξενοδοχειακή χρήση, για κατοικίες και για γραφεία, καθώς και ενός κτιρίου που θα αποτελούσε τη βάση για το προαναφερθέν κτίριο (πύργο) και θα είχε ξενοδοχειακή, εμπορική και συνεδριακή χρήση.
H εταιρεία WertInvest Hotelbetrieb GmbH ζήτησε με αίτησή της προς την Κυβέρνηση του Ομόσπονδου κρατιδίου της Βιέννης να μην υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων το προαναφερθέν σχεδιαζόμενο έργο αστικής ανάπτυξης. Με σχετική Απόφασή της η κυβέρνηση του ομόσπονδου κρατιδίου της Βιέννης έκρινε ότι δεν απαιτούνταν εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για το έργο Heumarkt Neu, επειδή το εν λόγω έργο δεν ενέπιπτε σε καμία από τις κατηγορίες του Παραρτήματος Ι του Ομοσπονδιακού Νόμου για την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων και ιδίως των σημείων Ζ17 και Ζ21 του προαναφερθέντος Παραρτήματος, καθώς δεν πληρούσε τα κατώτατα όρια που τίθεντο για τα «έργα αστικής ανάπτυξης». Επιπροσθέτως, έκρινε ότι δεν εφαρμοζόταν το άρθρο 3 παρ. 2 του προαναφερθέντος Νόμου, επειδή δεν πληρούνταν το κατώτατο όριο του 25% σε σχέση με τη σώρευση με άλλα σχέδια. Κατά της απόφασης αυτής για τη μη υπαγωγή στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων του σχεδιαζόμενου έργου αστικής ανάπτυξης (Heumarkt Neu) ασκήθηκε προσφυγή στο Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο της Αυστρίας (Βundesverwaltungsgericht) από περιοίκους και από μια περιβαλλοντική μη κυβερνητική οργάνωση. Το εν λόγω Δικαστήριο γνωστοποίησε στον κύριο του έργου και στην κυβέρνηση του ομόσπονδου Κρατιδίου της Βιέννης (Landesregierung) ότι η μεταφορά στην εθνική έννομη τάξη της διάταξης του παραρτήματος II, σημείο 10, στοιχείο β΄, της Οδηγίας 2011/92 ήταν πλημμελής και ότι απαιτούνταν κατά περίπτωση εξέταση του επίμαχου έργου. Στη συνέχεια, η εταιρεία WertInvest Hotelbetrieb GmbH ανακάλεσε την αίτησή της, με την οποία ζητούσε να κριθεί ότι δεν συντρέχει λόγος να υπαχθεί το έργο αστικής ανάπλασης στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
Παρά την ανάκληση της αίτησης, το Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο έκρινε ότι το έργο Heumarkt Neu θα έπρεπε να υπαχθεί σε διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Στη συνέχεια και μετά από προσφυγή αναίρεσης ενώπιον του Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου (Verwaltungsgerichtshof), το Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση της κυβέρνησης του ομόσπονδου Κρατιδίου της Βιέννης για τη μη υπαγωγή του έργου στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
Επιπροσθέτως, πριν από τις ανωτέρω εξελίξεις η εταιρεία είχε ζητήσει από τις δημοτικές αρχές της Βιέννης την έκδοση οικοδομικής άδειας για το εν λόγω σύνθετο έργο αστικής ανάπλασης. Επειδή, ωστόσο, οι αρμόδιες δημοτικές υπηρεσίες δεν είχαν εκδώσει οικοδομική άδεια μετά την πάροδο σημαντικού χρονικού διαστήματος από την υποβολή της αίτησης, η εταιρεία άσκησε ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου της Βιέννης προσφυγή κατά παραλείψεως (Verpflichtungsklage). Το Διοικητικό Πρωτοδικείο της Βιέννης αποφάσισε να αναστείλει την διαδικασία ενώπιον του και να υποβάλει προς το ΔΕΕ μια σειρά από προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία αφορούσαν κυρίως τη συμβατότητα των εθνικών διατάξεων της νομοθεσίας για την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σε σχέση με τα κριτήρια και τα όρια υπαγωγής στην εν λόγω διαδικασία των σχεδιαζόμενων έργων ή δραστηριοτήτων του Παραρτήματος ΙΙ της Οδηγίας 2011/92 με τις σχετικές διατάξεις αυτής. Επιπροσθέτως, ένα ερώτημα αφορούσε το δικαίωμα δικαστικής προστασίας κατά των αποφάσεων για τη μη υπαγωγή στη διαδικασία της περιβαλλοντικής εκτίμησης.
Σελ. 453Β. Το περιεχόμενο της Απόφασης του ΔΕΕ στην υπόθεση WertInvest Hotelbetrieb GmbH (C-575/21)
Β1. Ζητήματα σχετικά με το εύρος της διακριτικής ευχέρειας των κρατών-μελών για τον καθορισμό κριτηρίων ή κατώτατων ορίων και την κατά περίπτωση εξέταση των έργων του Παραρτήματος ΙΙ της Οδηγίας 2011/92
Το πρώτο ερώτημα, για το οποίο κλήθηκε να αποφανθεί το ΔΕΕ στο πλαίσιο της αίτησης για προδικαστική παραπομπή συνίσταται στο εάν είναι σύμφωνη με την Οδηγία 2011/92/ΕΕ εθνική ρύθμιση, η οποία εξαρτά τη διενέργεια εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων για τα έργα «αστικής ανάπτυξης», όπως το έργο Heumarkt Neu, τόσο από την συμπλήρωση των κατώτατων ορίων, τα οποία συνίστανται σε επιφάνεια χρήσης γης τουλάχιστον 15 εκταρίων και σε μικτό εμβαδόν δαπέδου άνω των 150.000 τ.μ. όσο και από την προϋπόθεση ότι πρόκειται για αναπτυξιακό έργο πολυλειτουργικής δόμησης σε κάθε περίπτωση με εμπορικά και οικιστικά κτίρια. Επιπροσθέτως, το Διοικητικό Πρωτοδικείο της Βιέννης έθεσε το επιμέρους ερώτημα σε σχέση με το εάν ασκεί επιρροή στην κρίση της συμβατότητας της εθνικής ρύθμισης με τις διατάξεις της Οδηγίας 2011/92 το γεγονός ότι στο εθνικό δίκαιο καθορίζονται ειδικότεροι όροι για τα πάρκα αναψυχής και ψυχαγωγίας, τις βιομηχανικές επιχειρηματικές περιοχές, τα εμπορικά κέντρα, καθώς και για τις εγκαταστάσεις καταλυμάτων. Περαιτέρω, αλληλένδετο με το πρώτο ερώτημα ήταν και το δεύτερο ερώτημα, το οποίο συνίσταται στο εάν η Οδηγία 2011/92/ΕΕ θέτει ως προϋπόθεση να τίθενται χαμηλότερα όρια ή αυστηρότερα κριτήρια σε σχέση με αυτά που ετίθεντο στην επίμαχη εθνική ρύθμιση, στην περίπτωση που τα σχεδιαζόμενα έργα πρόκειται να πραγματοποιηθούν σε τόπους ιδιαίτερης ιστορικής, πολιτιστικής, πολεοδομικής ή αρχιτεκτονικής σημασίας, όπως, για παράδειγμα, τα Μνημεία Παγκόσμιας Κληρονομιάς της UNESCO, δεδομένου ότι στο Παράρτημα III, σημείο 2, στοιχείο γ΄, περίπτωση viii της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ ορίζεται ότι, προκειμένου να κριθεί εάν απαιτείται η διενέργεια εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων για τα έργα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη τα «τοπία και [οι] τοποθεσίες ιστορικής, πολιτιστικής ή αρχαιολογικής σημασίας». Εξαιτίας της σύνδεσης των δύο ερωτημάτων, το Δικαστήριο τα αντιμετώπισε από κοινού.
Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο αποσαφήνισε καταρχάς και με αναφορά σε σχετική νομολογία του ότι το έργο αφορά τη μετατροπή ήδη υφιστάμενου έργου, καθόσον προβλέπεται η κατεδάφιση του υφιστάμενου έργου και η ανέγερση νέου. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να αποκλεισθεί η ένταξη ενός τέτοιου έργου στην έννοια των «έργων αστικής ανάπτυξης» κατά το σημείο 10, στοιχείο β΄, του Παραρτήματος II της Οδηγίας 2011/92, με συνέπεια να μην ευσταθεί ο αντίθετος προβαλλόμενος ισχυρισμός της εταιρείας. Περαιτέρω στο πλαίσιο της διαμόρφωσης του δικανικού του συλλογισμού, το Δικαστήριο προέβη, όπως και σε άλλες περιπτώσεις κατά την εκδίκαση περιβαλλοντικών υποθέσεων, σε μια τελεολογική ερμηνεία των κρίσιμων διατάξεων της Οδηγίας 2011/92 υπό το πρίσμα του βασικού σκοπού της, ο οποίος κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 παρ. 1 και προϋποθέτει ότι τα έργα, τα οποία λόγω της φύσης, του μεγέθους και της θέσης τους, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, υποβάλλονται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, πριν από την χορήγηση σχετικής άδειας για την υλοποίησή τους.
Στη συνέχεια, το Δικαστήριο έκανε αναφορά στη νομολογία του σχετικά με το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν τα κράτη-μέλη, όταν θεσπίζουν κατώτατα όρια ή κριτήρια για την υπαγωγή των σχεδιαζόμενων έργων ή δραστηριοτήτων του Παραρτήματος ΙΙ της Οδηγίας 2011/92 στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Ειδικότερα, η σχετική διακριτική ευχέρεια των κρατών-μελών περιορίζεται από το σκοπό της Οδηγίας κατά τα ανωτέρω, αλλά και από την υποχρέωση η οποία θεσπίζεται στο άρθρο 4 παρ. 3 αυτής και δυνάμει της οποίας τα κράτη-μέλη θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη κατά τον προσδιορισμό των εν λόγω κατώτατων ορίων ή κριτηρίων, τα σχετικά κριτήρια επιλογής, τα οποία ορίζονται στο Παράρτημα ΙΙΙ της Οδηγίας. Στην περίπτωση, συνεπώς, που ένα κρά
Σελ. 454 τος-μέλος θεσπίζει κατώτατα όρια ή κριτήρια, χωρίς να λαμβάνει υπόψη τα κριτήρια του Παραρτήματος ΙΙΙ υπερβαίνει την διακριτική του ευχέρεια. Επί τη βάσει των ανωτέρω, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι εθνική ρύθμιση η οποία εξαρτά τη διενέργεια εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων για «έργα αστικής ανάπτυξης», αφενός από την υπέρβαση των κατώτατων ορίων περί επιφάνειας χρήσεως γης τουλάχιστον 15 εκταρίων και μικτού εμβαδού δαπέδου άνω των 150.000 m² και, αφετέρου, από το αν πρόκειται για αναπτυξιακό έργο συνολικής πολυλειτουργικής δόμησης, αντίκειται στο άρθρο 2 παρ. 1, το άρθρο 4 παρ. 2, στοιχείο β΄, και παρ. 3, το Παράρτημα II, σημείο 10, στοιχείο β΄, και το παράρτημα III της Οδηγίας 2011/92, όπως ισχύει. Το τρίτο ερώτημα, το οποίο κλήθηκε να απαντήσει το ΔΕΕ, συνίσταται στο εάν αντίκεται στην Οδηγία 2011/92 εθνική ρύθμιση και εν προκειμένω αυτή του άρθρου 3 παρ. 2 του Αυστριακού Ομοσπονδιακού Νόμου για την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η οποία προβλέπει ότι προκειμένου να εκτιμηθεί εάν ένα σχεδιαζόμενο «έργο αστικής ανάπτυξης» πρέπει να υπαχθεί σε διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων μετά από κατά περίπτωση εξέταση, η εξέταση της σώρευσης των επιπτώσεών του με τις επιπτώσεις άλλων παρεμφερών και χωρικώς συναφών έργων περιορίζεται μόνον στον συνυπολογισμό των δυναμικοτήτων έργων για τα οποία έχει χορηγηθεί άδεια την τελευταία πενταετία, ενώ τα έργα αστικής ανάπτυξης δεν θεωρούνται ως τέτοια μετά από την υλοποίησή τους.
Στο πλαίσιο εξέτασης του εν λόγω προδικαστικού ερωτήματος, το Δικαστήριο έκανε αναφορά στην σχετική νομολογία του, σύμφωνα με την οποία στην περίπτωση που ένα κράτος-μέλος θεσπίζει ένα κατώτατο όριο, το οποίο είναι μη συμβατό με το περιεχόμενο των διατάξεων των άρθρων 2 παρ. 1 και 4 παρ. 2 και 3 της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ, οι σχετικές προβλέψεις των προαναφερθέντων άρθρων (2 παρ. 1 και 4 παρ. 2 και 3) αναπτύσσουν άμεσο αποτέλεσμα (direct effect). Ως εκ τούτου, η αρμόδια εθνική αρχή στο πλαίσιο της κατά περίπτωση εξέτασης σε σχέση με το εάν το σχεδιαζόμενο έργο θα πρέπει να υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων θα πρέπει να εξετάσει εάν αναμένεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και στην περίπτωση κατά την οποία θα διαπιστώσει την πιθανότητα επέλευσης τέτοιων επιπτώσεων, θα πρέπει να το υπαγάγει στην προαναφερθείσα διαδικασία. Επιπροσθέτως, ενόψει των ανωτέρω και της απάντησής του στο πρώτο και στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το Δικαστήριο έκρινε ότι η κατά περίπτωση εξέταση σε σχέση με το εάν ένα σχεδιαζόμενο έργο ή δραστηριότητα θα πρέπει να υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, πρέπει να διενεργείται αποκλειστικά βάσει των κριτηρίων του Παραρτήματος ΙΙΙ της Οδηγίας 2011/92. Στο σημείο αυτό, θα πρέπει να γίνει αναφορά στη θέση του Γενικού Εισαγγελέα Collins επί του εν λόγω προδικαστικού ερωτήματος, ο οποίος κάνει αναφορά στη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία η σωρευτική συνεκτίμηση των έργων είναι αναγκαία, καθώς με αυτή αποφεύγεται η καταστρατήγηση της υπαγωγής στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων μέσω της κατάτμησης των έργων σε μικρότερα (salami slicing tactic). Επιπροσθέτως, επισημαίνει ότι η εκτίμηση των σωρευτικών επιπτώσεων του σχεδιαζόμενου έργου με τα άλλα υφιστάμενα έργα δεν περιορίζεται στα ομοειδή έργα, καθώς οι σωρευτικές επιπτώσεις μπορούν να προκύψουν τόσο από έργα που ανήκουν στην ίδια κατηγορία όσο και από έργα που ανήκουν σε διαφορετική κατηγορία. Επί τη βάσει των ανωτέρω, ο Γενικός Εισαγγελέας καταλήγει στο τεκμηριωμένο συμπέρασμα ότι η αυστριακή εθνική ρύθμιση, η οποία θέτει συγκεκριμένους περιορισμούς σε σχέση με την εξέταση των σωρευτικών επιπτώσεων παραβιάζει το άρθρο 4 παρ. 2 της Οδηγίας. Η μόνη νόμιμη εξαίρεση, η οποία μπορεί να τεθεί κατά την σωρευτική εκτίμηση των επιπτώσεων του σχεδιαζόμενου έργου με άλλα υφιστάμενα ή εγκεκριμένα έργα μπορεί να αφορά έργα τα οποία έχουν εγκριθεί αρκετά έτη πριν και τα οποία δεν έχουν αρχίσει να υλοποιούνται. Το τέταρτο ερώτημα, το οποίο κλήθηκε να απαντήσει το Δικαστήριο, συνίσταται στο εάν το άρθρο 4 παρ. 3 της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ θεσπίζει την υποχρέωση για την αρμόδια αρχή, η οποία διενεργεί την κατά περίπτωση εξέταση σε σχέση με το εάν το σχεδιαζόμενο έργο ή δραστηριότητα θα πρέπει να υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, να εξετάσει το υπό κρίση έργο ή δραστηριότητα επί τη βάσει όλων των κριτηρίων του Παραρτήματος ΙΙΙ της Οδηγίας ή εάν
Σελ. 455μπορεί να περιοριστεί στη συνεκτίμηση ορισμένων πτυχών προστασίας του περιβάλλοντος.
Για την απάντηση στο ερώτημα αυτό, το Δικαστήριο έλαβε υπόψη του τη σχετική νομολογία, σύμφωνα με την οποία ένα κράτος-μέλος παραβιάζει τις υποχρεώσεις του, οι οποίες απορρέουν από την Οδηγία, όταν αποκλείει ρητά ή σιωπηρά ένα ή περισσότερα κριτήρια του Παραρτήματος ΙΙΙ, καθόσον καθένα από αυτά μπορεί να είναι κρίσιμο, προκειμένου να αποφασιστεί εάν το σχεδιαζόμενο έργο ή δραστηριότητα θα πρέπει να υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Επί τη βάσει της ανωτέρω νομολογίας, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η αρμόδια αρχή θα πρέπει να λάβει υπόψη της το σύνολο των κριτηρίων του Παραρτήματος ΙΙΙ, προκειμένου εν συνεχεία να διαπιστώσει ποια από αυτά είναι σημαντικά στην συγκεκριμένη υπόθεση και να τα εφαρμόσει. Το τελευταίο (έκτο) ερώτημα, το οποίο κλήθηκε να απαντήσει το ΔΕΕ και αφορά ένα γενικότερο ζήτημα της εκτίμησης επιτπώσεων συνίσταται στο εάν είναι συμβατή με την Οδηγία 2011/92 η έκδοση οικοδομικής άδειας για επιμέρους σχεδιαζόμενα έργα τα οποία εμπίπτουν σε ένα ευρύτερο έργο αστικής ανάπτυξης πριν ή κατά τη διενέργεια της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή κατά το στάδιο που διενεργείται η κατά περίπτωση εξέταση σε σχέση με το εάν το σχεδιαζόμενο έργο αστικής ανάπτυξης θα υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων (screening procedure). Για την διαμόρφωση του συλλογισμού του για την απάντηση στο εν λόγω ερώτημα, το Δικαστήριο ανέτρεξε και πάλι στον σκοπό της Οδηγίας 2011/92, που ερείδεται στη θεμελιώδη αρχή πρόληψης και στους κανόνες που θεμελιώνονται σ’αυτόν, όπως εν προκειμένω στην υποχρέωση εξέτασης των άμεσων και έμμεσων επιπτώσεων του σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας με βάση όλα τα κριτήρια, τα οποία αναφέρονται στο άρθρο 3 της Οδηγίας με ένα σφαιρικό τρόπο, προκειμένου να αποφευχθούν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Ενόψει των ανωτέρω, το Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν είναι συμβατή με τις προβλέψεις της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ η χορήγηση οικοδομικών αδειών για επιμέρους έργα ενός σχεδίου αστικής ανάπτυξης πριν ή κατά την τη διενέργεια της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή κατά το στάδιο του προελέγχου σε σχέση με το εάν το σχεδιαζόμενο έργο αστικής ανάπτυξης θα υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, συμπεριλαμβανομένης και της κατά περίπτωση εξέτασης, καθώς θα αντέβαινε προδήλως το σκοπό και τις διατάξεις της Οδηγίας.
Β2. Το ζήτημα της συμμετοχής του κοινού κατά τη διαδικασία του προελέγχου και της πρόσβασης στη δικαιοσύνη για την προσβολή της ληφθείσας Απόφασης
Ένα από τα ερωτήματα τα οποία κλήθηκε να απαντήσει το ΔΕΕ και εν προκειμένω το πέμπτο ερώτημα αφορά ένα ζήτημα συμμετοχής του κοινού κατά την διαδικασία του προελέγχου (screening procedure) σε σχέση με το εάν το σχεδιαζόμενο έργο ή δραστηριότητα θα υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και περαιτέρω της δυνατότητας προσβολής της απόφασης που λαμβάνεται στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας. Εν προκειμένω, το υπό κρίση ζήτημα συνίσταται στο εάν είναι συμβατή με το άρθρο 11 της Οδηγίας 2011/92, εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει τη διενέργεια της διαδικασίας του προελέγχου(διερεύνησης) για πρώτη φορά από δικαστήριο το οποίο έχει την αρμοδιότητα για τη χορήγηση της σχετικής άδειας, στο πλαίσιο της οποίας το κοινό έχει την ιδιότητα του συμμετέχοντος σε αυτή σε ένα εξαιρετικά περιορισμένο πλαίσιο, ενώ αντίστοιχα έχει και εξαιρετικά περιορισμένες δυνατότητες, προκειμένου να προσβάλλει την πράξη η οποία εκδίδεται ενώπιον των αρμοδίων Δικαστηρίων. Τo Δικαστήριο θεμελίωσε τον συλλογισμό του στην παραδοχή ότι οι διατάξεις των παρ. 4 και 5 του άρθρου 4 της Οδηγίας 2011/92, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει, δεν δίνουν τη δυνατότητα στο κοινό να εκκινήσει τη σχετική διαδικασία προελέγχου (screening procedure) και δεν προβλέπουν δικαίωμα συμμετοχής είτε του «κοινού» είτε του «ενδιαφερόμενου κοινού» στην εν λόγω διαδικασία. Περαιτέρω, το Δικαστήριο έκανε αναφορά στη σχετική νομολογία του, σύμφωνα με την οποία ιδιώτης ο οποίος εντάσσεται στο «ενδιαφερόμενο κοινό» κατά την έννοια του άρθρου 1 παρ. 2 περ. ε΄ της Οδηγίας 2011/92 και ο οποίος πληροί τα προβλεπόμενα στο άρθρο 11 κριτήρια του επαρκούς εννόμου συμφέροντος ή της προσβολής δικαιώματος, έχει τη δυνατότητα να προσβάλλει δικαστικά την απόφαση για τη μη υπαγωγή ενός σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, προκειμένου αυτή να ελεγχθεί τόσο από πλευράς ουσιαστικής όσο και διαδικαστικής νομιμότητας. Επιπροσθέτως, το Δικαστήριο έκανε σχετική αναφορά στην
Σελ. 456 Απόφασή του στην υπόθεση Djurgården Lilla, σύμφωνα με την οποία το γεγονός ότι μια απόφαση σε σχέση με τη διαδικασία της προελέγχου εκδόθηκε από ένα δικαστήριο το οποίο ασκεί στην περίπτωση αυτή διοικητική αρμοδιότητα, δεν επηρεάζει το δικαίωμα του ενδιαφερόμενου κοινού να ασκήσει προσφυγή κατά της εν λόγω απόφασης. Ενόψει των ανωτέρω, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι οι ιδιώτες οι οποίοι εντάσσονται στο «ενδιαφερόμενο κοινό» έχουν το δικαίωμα να προσβάλλουν δικαστικά την απόφαση, η οποία εκδίδεται μετά από την διαδικασία του προελέγχου ανεξαρτήτως του εάν η απόφαση αυτή εκδίδεται από δικαστήριο κατά την άσκηση διοικητικής αρμοδιότητας.
ΙΙΙ. Η Απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση Eco-Advocacy (C-721/21)
Α. Τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης και το αίτημα προδικαστικής παραπομπής
Η υπό κρίση διαφορά προέκυψε από την χορήγηση άδειας από το Συμβούλιο Χωροταξικής Πολιτικής της Ιρλανδίας για την υλοποίηση έργου οικιστικής ανάπτυξης που αφορούσε την κατασκευή 320 κατοικιών στην περιοχή Trim της Κομητείας Μeath. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι 640 περίπου μέτρα από τη θέση του έργου βρίσκεται ο ποταμός Boyne, ο οποίος εντάσσεται σε Ζώνη Ειδικής Προστασίας σύμφωνα με την Οδηγία 2009/147 για την προστασία των πτηνών. Επιπροσθέτως, η περιοχή του ποταμού συνιστά και Ζώνη ειδικής προστασίας με βάση την Οδηγία 92/43, δεδομένου ότι στην περιοχή διαβιούν και ορισμένα προστατευόμενα είδη και υπάρχουν προστατευόμενοι οικότοποι. Μετά την υποβολή της αίτησης, εκπονήθηκε έκθεση προελέγχου σε σχέση με την ανάγκη υπαγωγής του έργου στην διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και διενεργήθηκε εκτίμηση οικολογικών επιπτώσεων, η οποία περιελάμβανε διάφορα μέτρα για τον μετριασμό τους. Επιπροσθέτως, υποβλήθηκε μια έκθεση προελέγχου με βάση την Οδηγία 92/43, η οποία κατέληγε στο συμπέρασμα ότι δεν θα υπάρξουν επιπτώσεις για την περιοχή NATURA από το σχεδιαζόμενο έργο. Παρά το γεγονός ότι επί της αίτησης για τη χορήγηση άδειας υποβλήθηκαν παρατηρήσεις-ενστάσεις τόσο από την μη κυβερνητική οργάνωση An Taisce-The National Trust for Ireland όσο και από το Συμβούλιο της Κομητείας Μeath σε σχέση με το πιθανό αντίκτυπο του έργου στις προστατευόμενες περιοχές και στα προστατευόμενα είδη, το Συμβούλιο Χωροταξικής Πολιτικής χορήγησε την αιτούμενη άδεια, αφού επί τη βάσει σχετικής έκθεσης της Επιθεωρήτριάς του κατέληξε στην κρίση ότι δεν απαιτούνταν η διενέργεια εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, αλλά ούτε και δέουσας εκτίμησης κατά την Οδηγία 92/43.
Η περιβαλλοντική μη κυβερνητική οργάνωση Eco-Advocacy προσέβαλε την απόφαση χορήγησης της επίμαχης άδειας στο Ανώτερο Δικαστήριο της Ιρλανδίας (High Court). Το Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή κατά το μέρος που αφορούσε λόγους, οι οποίοι σχετίζονταν με την παραβίαση του εθνικού δικαίου και ορισμένων πτυχών του ευρωπαϊκού δικαίου. Το εν λόγω Δικαστήριο αποφάσισε, ωστόσο, να υποβάλει σειρά προδικαστικών ερωτημάτων, τα οποία αφορούσαν κυρίως τις τυπικές προϋποθέσεις, τις οποίες θα πρέπει να πληροί η διαδικασία προελέγχου σε σχέση με την υπαγωγή ενός σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας τόσο σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων όσο και σε δέουσα εκτίμηση σύμφωνα με τα οριζόμενα στην Οδηγία 92/43 και κυρίως το ζήτημα της αιτιολογίας της απόφασης για τη μη διενέργεια δέουσας εκτίμησης. Επιπροσθέτως, το Δικαστήριο κλήθηκε να αποφανθεί και για ένα ερώτημα το οποίο αφορούσε τις απαιτήσεις τις οποίες θα πρέπει να πληρούν οι ισχυρισμοί που προβάλλουν οι προσφεύγοντες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων για παραβιάσεις της ενωσιακής περιβαλλοντικής νομοθεσίας, καθώς και τον χρόνο υποβολής αυτών.
Β. Το περιεχόμενο της Απόφασης του ΔΕΕ στην υπόθεση Eco-Advocacy (C-721/21)
Β.1 Οι προϋποθέσεις για την προβολή ισχυρισμών για την παραβίαση διατάξεων της ενωσιακής περιβαλλοντικής νομοθεσίας και το ζήτημα του εάν υπάρχει υποχρέωση αυτεπάγγελτης εξέτασης
Το πρώτο ερώτημα για το οποίο κλήθηκε να αποφανθεί το Δικαστήριο αφορά ένα επιμέρους ζήτημα το οποίο εντάσσεται στη γενικότερη προβληματική του δικαιώματος πρόσβασης στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά ζητήματα. Ειδικότερα, το ερώτημα το οποίο υπέβαλε το Ανώτερο Δικαστήριο της Ιρλανδίας συνίσταται στο εάν η γενική αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου ή και η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας (άρθρο 4 παρ. 3 ΣΕΕ) έχει την έννοια ότι είτε γενικά είτε ειδικά στο πλαίσιο του δικαίου περιβάλλοντος, όταν ένας διάδικος ασκεί προσφυγή κατά του κύρους διοικητικής πράξης και αναφέρει ρητά ή σιωπηρά τη συγκεκριμένη πράξη δικαίου της ΕΕ που παραβιάζεται, χωρίς ωστόσο να προσδιορίζει τις συγκεκριμένες διατάξεις αυτής, οι οποίες παραβιάζονται, το εθνικό δικαστήριο ενώπιον του οποίου ασκείται η σχετική προσφυγή οφείλει ή δύναται να την εξετάσει, παρά το γεγονός ότι εθνική δικονομική ρύθμιση απαιτεί τη μνεία των συγκεκριμένων παραβιάσεων της νομοθετικής πράξης της Ένωσης στο δικόγραφο του διαδίκου.
Σελ. 457 Για την απάντηση στο εν λόγω προδικαστικό ερώτημα, το Δικαστήριο, σε εναρμόνιση και με την αντίστοιχη θέση της Γενικής Εισαγγελέως, εκκίνησε από την παραδοχή ότι το άρθρο 11 της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ και το άρθρο 9 της Σύμβασης Aarhus, στην οποία έχει προσχωρήσει η ΕΕ, διασφαλίζουν το δικαίωμα των περιβαλλοντικών μη κυβερνητικών οργανώσεων, αλλά και των φυσικών προσώπων που εντάσσονται στο «ενδιαφερόμενο κοινό» να προσβάλλουν δικαστικά την ουσιαστική και διαδικαστική νομιμότητα των αποφάσεων, πράξεων ή παραλείψεων, που εκδίδονται στο πλαίσιο της διαδικασίας εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Οι εν λόγω διατάξεις δεν εμπεριέχουν, ωστόσο, ειδική πρόβλεψη σε σχέση με τον τρόπο και το χρονικό σημείο κατά το οποίο θα πρέπει να προβληθούν οι ισχυρισμοί των διαδίκων, με τους οποίους αμφισβητείται η νομιμότητα των σχετικών αποφάσεων, πράξεων ή παραλείψεων. Ως εκ τούτου, η ρύθμιση του εν λόγω ζητήματος εναπόκειται στα κράτη-μέλη στο πλαίσιο της αρχής της δικονομικής αυτονομίας τους. Βεβαίως, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η εν λόγω δικονομική αυτονομία των κρατών-μελών περιορίζεται από τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, το Δικαστήριο εξέτασε το εάν οι επίμαχοι δικονομικοί κανόνες του ιρλανδικού δικαίου είναι σύμφωνοι με την αρχή της αποτελεσματικότητας. Για τη διαμόρφωση της θέσης του, το Δικαστήριο έλαβε υπόψη του τη νομολογία του, σύμφωνα με την οποία η αρχή της αποτελεσματικότητας δεν απαιτεί καταρχήν από τα εθνικά δικαστήρια να εξετάζουν αυτεπαγγέλτως έναν ισχυρισμό, ο οποίος αφορά παραβίαση του Δικαίου της Ένωσης, εφόσον η εξέταση του εν λόγω ισχυρισμού θα υποχρέωνε τα εθνικά δικαστήρια να υπερβούν τα όρια της διαφοράς, όπως αυτά προσδιορίστηκαν από τους διαδίκους. Επιπροσθέτως, έλαβε υπόψη τη σχετική νομολογιακή θέση, σύμφωνα με την οποία είναι συμβατοί με την αρχή της αποτελεσματικότητας εθνικοί δικονομικοί κανόνες, με τους οποίους ορίζεται ότι το αντικείμενο της διαφοράς προσδιορίζεται από τους λόγους που προβάλλονται με την προσφυγή κατά το χρόνο άσκησής της, εφόσον με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η ομαλή διεξαγωγή της δίκης και προλαμβάνονται καθυστερήσεις που μπορεί να προκύψουν από την εκτίμηση νέων ισχυρισμών. Επίσης, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι ενωσιακοί κανόνες τους οποίους επικαλέστηκαν οι διάδικοι και οι οποίοι αφορούν ζητήματα του προελέγχου της διαδικασίας εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, δεν παρουσιάζουν ιδιαιτερότητες ούτε είναι διατυπωμένοι κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να θεμελιώσουν σχετική υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων να εξετάσουν αυτεπάγγελτα την τήρηση των απαιτήσεων που απορρέουν από αυτούς, όπως έχει γίνει δεκτό για ορισμένους κανόνες οι οποίοι αφορούν την προστασία του καταναλωτή, όπως εν προκειμένω αυτοί οι οποίοι θεσπίζουν τις ρήτρες καταχρηστικότητας. Ενόψει των ανωτέρω, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι επίμαχοι κανόνες του ιρλανδικού δικαίου, με τους οποίους απαιτείται οι διάδικοι να προβάλλουν τους ισχυρισμούς τους με ρητή μνεία των παραβιαζόμενων διατάξεων στο αρχικό δικόγραφο είναι συμβατοί με την αρχή της αποτελεσματικότητας. Θα πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι και η Γενική Εισαγγελέας στις Προτάσεις της κατέληξε στο ίδιο συμπέρασμα με το Δικαστήριο, αλλά με αρκετά πιο αναλυτική τεκμηρίωση, και με κάποιες ενδιαφέρουσες διαπιστώσεις, οι οποίες ενδέχεται να έχουν επίδραση σε μελλοντικές υποθέσεις. Ειδικότερα, για την θεμελίωση του συλλογισμού της η Γενική Εισαγγελέας εξέτασε το περιεχόμενο του άρθρου 11 της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ, από το οποίο δεν προκύπτει υποχρέωση ή εξουσία των εθνικών δικαστηρίων να εξετάζουν τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης ή απόφασης, χωρίς να περιορίζονται από τους προβαλλόμενους ισχυρισμούς των διαδίκων. Στο πλαίσιο αυτό, αντιπαρέβαλε το περιεχόμενο του άρθρου 11 της Οδηγίας 2011/92 με αυτό των διατάξεων που αφορούν τις προϋποθέσεις κράτησης υπηκόου τρίτης χώρας (άρθρο 15 παρ. 2 και 3 της Οδηγίας 2008/115, άρθρο 9 παρ. 3 και 5 της Οδηγίας 2013/33 και άρθρο 28 παρ. 4 του Κανονισμού 604/2013), οι οποίες επιβάλλουν στις δικαστικές αρχές να ελέγχουν την νομιμότητα της κράτησης σε εύλογα χρονικά διαστήματα, χωρίς η υποχρέωση αυτή να υπόκειται σε οποιοδήποτε περιορισμό, και επί τη βάσει των οποίων το ΔΕΕ θεμελίωσε την
Σελ. 458 υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων να εξετάζουν αυτεπαγγέλτως τη νομιμότητα της κράτησης ανεξαρτήτως των προβαλλόμενων ισχυρισμών από τους διαδίκους. Επιπροσθέτως, επισήμανε ότι δεν υπάρχουν αντίστοιχες ρυθμίσεις στο ενωσιακό δίκαιο περιβάλλοντος με αυτές των προαναφερθεισών Οδηγιών, ενώ κάνει αναφορά και στη διάταξη του άρθρου 6 παρ. 1 της Οδηγίας 93/13 για τις καταχρηστικές ρήτρες συμβάσεων που συνάπτονται με καταναλωτές, η οποία αποτέλεσε τη βάση για την αναγνώριση της υποχρέωσης του εθνικού δικαστή να εξετάζει αυτεπαγγέλτως το περιεχόμενο της σχετικής ρήτρας. Επί τη βάσει όλων των ανωτέρω, η Γενική Εισαγγελέας κατέληξε στο ενδιαφέρον συμπέρασμα, σύμφωνα με το οποίο η σχετική νομολογία του ΔΕΕ για την υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων να εξετάζουν αυτεπάγγελτα τον καταχρηστικό χαρακτήρα συμβατικής ρήτρας, η οποία έχει επεκταθεί και σε κάποια άλλα δικαιώματα τα οποία αφορούν την προστασία του καταναλωτή, θα μπορούσε να εφαρμοσθεί και στο πεδίο του δικαίου περιβάλλοντος, όταν πρόκειται για υποθέσεις που ενέχουν κίνδυνο πολύ σοβαρών παραβιάσεων. Θα πρέπει δε να σημειωθεί ότι από την αναφορά της Γενικής Εισαγγελέως σε συγκεκριμένα σημεία των Προτάσεών της στην υπόθεση Križan and Others συνάγεται ευχερώς ότι ως σοβαρές παραβιάσεις της ενωσιακής περιβαλλοντικής νομοθεσίας μπορούν σε κάθε περίπτωση να κατηγοριοποιηθούν αυτές, οι οποίες ενδέχεται να συνεπάγονται και σημαντικές επιπτώσεις στη δημόσια υγεία.
Περαιτέρω, το ΔΕΕ έκρινε ότι οι υπό εξέταση δικονομικοί κανόνες του Ιρλανδικού δικαίου δεν φαίνεται να παραβιάζουν την αρχή της ισοδυναμίας, καθώς αφενός η προϋπόθεση της έγκαιρης προβολής των ισχυρισμών εφαρμόζεται ανεξαρτήτως του εάν οι προβαλλόμενες παραβιάσεις αφορούν το Ιρλανδικό Δίκαιο ή το Δίκαιο της Ένωσης και αφετέρου από τα υποβληθέντα στοιχεία δεν προκύπτει ότι το Ανώτερο Δικαστήριο της Ιρλανδίας έχει την υποχρέωση ή τη δυνατότητα από το εθνικό δίκαιο να εξετάζει αυτεπαγγέλτως σχετικές παραβάσεις του εθνικού δικαίου, έτσι ώστε να υφίσταται αντίστοιχη υποχρέωση και για τις περιπτώσεις παραβιάσεων του Δικαίου της Ένωσης. Ενόψει των ανωτέρω, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι εθνικός δικονομικός κανόνας, ο οποίος επιβάλει την υποχρέωση στους διαδίκους να εκθέσουν στα δικόγραφά τους εγκαίρως και κατά τρόπο αρκούντως σαφή και ακριβή τις παραβιάσεις του δικαίου περιβάλλοντος της Ένωσης δεν αντιτίθεται στο δίκαιο της Ένωσης. Θα πρέπει δε να σημειωθεί ότι ενόψει της αρνητικής απάντησης στο πρώτο ερώτημα, το Δικαστήριο έκρινε ότι παρέλκει η απάντηση στο δεύτερο, τρίτο και
Σελ. 459 έκτο προδικαστικό ερώτημα και προέβη στην εξέταση του τέταρτου και πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος, που αφορούσαν ζητήματα ερμηνείας της διάταξης του άρθρου 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43 για την προστασία των οικοτόπων, που θεσπίζει τη «δέουσα εκτίμηση».
Β.2. Οι απαντήσεις στα ερωτήματα σε σχέση με τη δέουσα εκτίμηση
Το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, το οποίο επέλεξε το Δικαστήριο να απαντήσει πριν από το τέταρτο ερώτημα, έχει ως αντικείμενο ειδικότερα ζητήματα που σχετίζονται με το περιεχόμενο της αιτιολογίας, την οποία θα πρέπει να εμπεριέχει η απόφαση της αρμόδιας αρχής για τη μη διενέργεια δέουσας εκτίμησης σύμφωνα το άρθρο 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43. Εν προκειμένω, το Ανώτερο Δικαστήριο της Ιρλανδίας ζήτησε να αποσαφηνιστεί πρώτον εάν η αιτιολογία της απόφασης για τη μη διενέργεια δέουσας εκτίμησης θα πρέπει να μπορεί να άρει κάθε εύλογη επιστημονική αμφιβολία σχετικά με τις συνέπειες του προβλεπόμενου έργου ή σχεδίου στην προστατευόμενη περιοχή και δεύτερον εάν η αιτιολογία αυτή θα πρέπει να αίρει ρητά και εξατομικευμένα κάθε αμφιβολία η οποία διατυπώθηκε στο πλαίσιο της συμμετοχής του κοινού κατά τη διαδικασία έκδοσης της απόφασης για τη μη διενέργεια δέουσας εκτίμησης. Για την απάντηση στο ερώτημα αυτό, το Δικαστήριο εκκινεί από την παραδοχή ότι ούτε η διάταξη του άρθρου 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43 ούτε κάποια άλλη διάταξη της εν λόγω Οδηγίας θέτει τις απαιτήσεις που θα πρέπει να πληροί η αιτιολογία των αποφάσεων, οι οποίες λαμβάνονται κατ’ εφαρμογή της. Παρά την έλλειψη σχετικής πρόβλεψης σε σχέση με την αιτιολόγηση των αποφάσεων που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 6 της Οδηγίας 92/43, η υποχρέωση αιτιολόγησης των αποφάσεων των εθνικών αρχών, όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης απορρέει, σύμφωνα με το δικαστήριο από το δικαίωμα χρηστής διοίκησης, το οποίο αντανακλά γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, καθώς με τον τρόπο αυτό παρέχεται η δυνατότητα στους αποδέκτες των αποφάσεων να υπερασπιστούν τα δικαιώματά τους υπό τις καλύτερες δυνατές συνθήκες. Επιπροσθέτως, η υποχρέωση αιτιολόγησης είναι αναγκαία, καθώς συνιστά προϋπόθεση για την άσκηση αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο επικαλείται το κριτήριο το οποίο έχει υιοθετήσει στο πλαίσιο της πάγιας νομολογίας του για το άρθρο 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43 και το οποίο απορρέει από την ερμηνεία της ειρημένης διάταξης με βάση την αρχή της προφύλαξης. Εν προκειμένω, σύμφωνα με το εν λόγω κριτήριο οι αρμόδιες αρχές αδειοδοτούν μία δραστηριότητα, μόνον εφόσον είναι πεπεισμένες ότι δεν υφίσταται καμία εύλογη επιστημονική αμφιβολία μετά από την διενέργεια της «δέουσας εκτίμησης» σε σχέση με τη μη ύπαρξη επιβλαβών επιπτώσεων για την ακεραιότητα του προστατευόμενου τόπου από το σχεδιαζόμενο έργο ή δραστηριότητα. Από το προαναφερθέν κριτήριο σε συνδυασμό βέβαια και με την γενική υποχρέωση αιτιολόγησης, το Δικαστήριο θεωρεί ότι απορρέει υποχρέωση για την αρμόδια αρχή, μετά από την διαδικασία της δέουσας εκτίμησης, να εκθέσει επαρκώς τους λό
Σελ. 460 γους, για τους οποίους σχημάτισε την πεποίθηση, ακόμη και παρά τις αντίθετες γνώμες που εκφράστηκαν, ότι αποκλείεται κάθε εύλογη αμφιβολία από επιστημονικής άποψης σε σχέση με τις επιπτώσεις του σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας στην προστατευόμενη περιοχή. Επί τη βάσει των ανωτέρω, το Δικαστήριο, σε εναρμόνιση και με τη θέση της Γενικής Εισαγγελέως, αποφάνθηκε ότι και στην περίπτωση που η αρμόδια αρχή αποφασίζει να χορηγήσει άδεια, χωρίς να διενεργήσει δέουσα εκτίμηση, έχει υποχρέωση να εκθέσει επαρκώς τους λόγους βάσει των οποίων, πριν από τη χορήγηση της επίμαχης άδειας και παρά τις αντίθετες γνώμες και τις εύλογες αμφιβολίες που ενδεχομένως εκφράστηκαν, σχημάτισε την πεποίθηση ότι αποκλείεται κάθε εύλογη αμφιβολία από επιστημονικής άποψης σε σχέση με το ενδεχόμενο το επίμαχο έργο να επηρεάσει σημαντικά την προστατευόμενη περιοχή. Επιπροσθέτως, αποσαφηνίζεται ότι στο πλαίσιο της αιτιολογίας της απόφασης για τη μη διενέργεια δέουσας εκτίμησης, η αρμόδια αρχή δεν υπέχει υποχρέωση από το δίκαιο της Ένωσης να δώσει απάντηση σε όλα τα νομικά και πραγματικά ζητήματα, τα οποία έθεσαν οι ενδιαφερόμενοι κατά τη διοικητική διαδικασία αδειοδότησης. Με το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα το Ανώτερο Δικαστήριο της Ιρλανδίας ζήτησε να διευκρινισθεί εάν κατά το στάδιο του προελέγχου σε σχέση με τη διενέργεια εκτίμησης δέουσας εκτίμησης βάσει του άρθρου 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43, μπορούν να λαμβάνονται υπόψη χαρακτηριστικά του σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας, τα οποία ενδέχεται να έχουν ως αποτέλεσμα την άμβλυνση των επιβλαβών συνεπειών του στην προστατευόμενη περιοχή (ζώνη διατήρησης), αν περιληφθούν ως συνήθη χαρακτηριστικά, ανεξάρτητα από τις επιπτώσεις τους στην εν λόγω προστατευόμενη περιοχή. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι κατά την υποβολή του εν λόγω προδικαστικού ερωτήματος, το Ανώτερο Δικαστήριο της Ιρλανδίας έλαβε υπόψη τη θέση που είχε διατυπώσει το ΔΕΕ στην Απόφασή του στην υπόθεση People over the wind and Sweetman, σύμφωνα με την οποία δεν θα πρέπει κατά το στάδιο του προελέγχου σε σχέση με το εάν απαιτείται δέουσα εκτίμηση κατά το άρθρο 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43, να λαμβάνονται υπόψη τα μέτρα τα οποία αποσκοπούν στην αποτροπή ή στην άμβλυνση των δυσμενών επιπτώσεων του σχεδιαζόμενου έργου ή προγράμματος στην προστατευόμενη περιοχή, καθώς η εξέταση των εν λόγω μέτρων προϋποθέτει ότι το σχεδιαζόμενο έργο αναμένεται να έχει δυσμενείς επιπτώσεις και ως εκ τούτου απαιτείται η διενέργεια δέουσας εκτίμησης. Επιπροσθέτως, το ΔΕΕ είχε αποφανθεί στην Απόφασή του στην υπόθεση People over the wind and Sweetman ότι η συνεκτίμηση των εν λόγω μέτρων κατά το στάδιο του προελέγχου θα καθιστούσε το στάδιο αυτό άνευ αντικειμένου και θα καταστρατηγούσε την Οδηγία 92/43. Στη συγκεκριμένη, ωστόσο, περίπτωση το Δικαστήριο, σε εναρμόνιση και με την θέση της Γενικής Εισαγγελέως, αποφάνθηκε ότι είναι επιτρεπτή η συνεκτίμηση χαρακτηριστικών του σχεδιαζόμενου έργου, τα οποία συνεπάγονται μείωση των ρύπων και συνακόλουθα άμβλυνση των επιπτώσεων ήδη κατά το στάδιο του προελέγχου και δεν μπορεί να θεωρηθεί παράκαμψη της δέουσας εκτίμησης, στην περίπτωση που τα εν λόγω χαρακτηριστικά ελήφθησαν υπόψη ως συνήθη χαρακτηριστικά, εγγενή στο συγκεκριμένο σχέδιο ή έργο, ανεξάρτητα από τις επιπτώσεις τους στον οικείο τόπο.
ΙV. H συμβολή των εν λόγω αποφάσεων στην αποσαφήνιση ζητημάτων σε σχέση με τη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, τη δέουσα εκτίμηση και την πρόσβαση στην δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά ζητήματα
Α. Η αποσαφήνιση ζητημάτων σε σχέση με τη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και κυρίως τη διαδικασία προέλεγχου του άρθρου 4 της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ, όπως ισχύει
Μια πρώτη συμβολή της Απόφασης στην υπόθεση WertInvest Hotelbetrieb GmbH συνίσταται στη ρητή αναγνώριση ότι ακόμη και ένα έργο μικρής εμβέλειας μπορεί να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και ως εκ τούτου δεν θα πρέπει να εξαιρεθεί a priori από την υπαγωγή στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Αντιθέτως, θα πρέπει να υποβληθεί στην διαδικασία του προελέγχου και επί τη βάσει της σχετικής εξέτασης να αποφασισθεί εάν θα υπαχθεί στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Eπιπροσθέτως, το Δικαστήριο αποσαφήνισε ότι η μετατροπή ενός υφιστάμενου έργου αστικής ανάπτυξης δεν συνεπάγεται τον μη χαρακτηρισμό του νέου έργου ως έργου αστικής ανάπτυξης, το οποίο μάλιστα εμπί
Σελ. 461πτει στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2011/92, όπως ισχύει.
Mια δεύτερη συμβολή της προαναφερθείσας Απόφασης συνίσταται στο ότι αναγνωρίζεται ρητά, σε εναρμόνιση και με την συναφή προγενέστερη νομολογία του Δικαστηρίου, ότι η σχετική διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτουν τα κράτη-μέλη κατά τον προσδιορισμό των κριτηρίων ή των κατώτατων ορίων επί τη βάσει των οποίων καθορίζεται εάν τα έργα του Παραρτήματος ΙΙ της Οδηγίας 2011/92 θα πρέπει να υπαχθούν σε διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, περιορίζεται σημαντικά, καθώς προκειμένου να διασφαλιστεί η επίτευξη του σκοπού της Οδηγίας, τα κράτη-μέλη θα πρέπει αφενός να λαμβάνουν υπόψη το σύνολο των κριτηρίων, τα οποία εμπεριέχονται στο παράρτημα ΙΙΙ της προαναφερθείσας Οδηγίας 2011/92. Στα εν λόγω κριτήρια, συμπεριλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, και αυτά που σχετίζονται με τη θέση του σχεδιαζόμενου έργου και την γειτνίασή του με περιοχή που προστατεύεται για πολιτιστικούς και ιστορικούς λόγους. Aφετέρου, τα κράτη-μέλη δεν θα πρέπει να προσδιορίζουν τα κατώτατα όρια ή τα κριτήρια κατά τέτοιο τρόπο, έτσι ώστε, κατ΄ουσία, όλα τα σχεδιαζόμενα έργα μιας συγκεκριμένης κατηγορίας να αποκλείονται εξ’ αρχής από την υπαγωγή στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Παρά το γεγονός ότι η τελική κρίση εναπόκειται στο αρμόδιο εθνικό δικαστήριο, το ΔΕΕ έκρινε ότι τα σχετικά κατώτατα όρια που είχε θεσπίσει η αυστριακή νομοθεσία για την υπαγωγή των «έργων αστικής ανάπτυξης» στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων είναι αρκετά περιοριστικά και ως εκ τούτου αντίκεινται στις σχετικές προβλέψεις της Οδηγίας. Επιπροσθέτως, θα πρέπει να σημειωθεί ότι το Δικαστήριο επαναβεβαίωσε την προγενέστερη νομολογία του (Απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση Salzburger Flughafen), σύμφωνα με την οποία σε περίπτωση που τα σχετικά κατώτατα όρια και κριτήρια που τίθενται από την εθνική νομοθεσία είναι αρκετά περιοριστικά και ως εκ τούτου αντιβαίνουν τις προβλέψεις του άρθρου 4 της Οδηγίας 2011/92, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει, οι διατάξεις των άρθρων 2 και 4 παρ. 2 και 3 της προαναφερθείσας Οδηγίας έχουν άμεσο αποτέλεσμα (direct effect). Στην περίπτωση αυτή, απαιτείται να διενεργηθεί εξατομικευμένη εξέταση του υπό κρίση έργου ή δραστηριότητας σε σχέση με το σύνολο των κριτηρίων του Παραρτήματος ΙΙΙ.
Μια τρίτη συμβολή της Απόφασης του ΔΕΕ στην υπόθεση WertInvest Hotelbetrieb GmbH συνίσταται στο ότι το Δικαστήριο διατύπωσε με πολύ σαφή τρόπο την θέση, σύμφωνα με την οποία η σφαιρική αντιμετώπιση των επιπτώσεων του σχεδιαζόμενου έργου και η αναγκαιότητα επίτευξης του σκοπού της Οδηγίας 2011/92 για την αποφυγή πρόκλησης σημαντικών επιπτώσεων στο περιβάλλον, επιβάλλει να μην χορηγούνται οικοδομικές άδειες για επιμέρους έργα πριν διενεργηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων του σύνθετου έργου αστικής ανάπτυξης.
Περαιτέρω, όπως έχει ήδη αναφερθεί, το ΔΕΕ στην Απόφασή του στην υπόθεση Eco-Advocacy δεν αποφάνθηκε για τα δύο προδικαστικά ερωτήματα τα οποία είχαν υποβληθεί από το Ανώτερο Δικαστήριο της Ιρλανδίας σε σχέση με το περιεχόμενο της αιτιολογίας της απόφασης για τη μη διενέργεια εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η Γενική Εισαγγελέας J. Kokott εξέτασε, ωστόσο, τα δύο εν λόγω προδικαστικά ερωτήματα και αποσαφήνισε σε κάποιο βαθμό το περιεχόμενο, το οποίο θα πρέπει να έχει η αιτιολογία της απόφασης για τη μη υπαγωγή ενός σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, με συνέπεια οι διατυπωθείσες θέσεις της να αποτελούν σημείο αναφοράς στην περίπτωση που εγερθεί το εν λόγω θέμα στο μέλλον. Εν προκειμένω, η Γενική Εισαγγελέας διατύπωσε την άποψη ότι, αν και στο πλαίσιο της αιτιολογίας της απόφασης για τη μη διενέργεια εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν θα πρέπει να γίνεται αναφορά σε καθένα από τα έγγραφα, στα οποία στήριξε την κρίση της η αρμόδια διοικητική αρχή, θα πρέπει να είναι σαφείς και διακριτοί οι λόγοι οι οποίοι θεμελίωσαν την θέση της, έτσι ώστε να καθίσταται ευχερής και ο δικαστικός έλεγχος της οικείας απόφασης. Βεβαίως, η άσκηση του δικαιώματος του «ενδιαφερόμενου κοινού» για πρόσβαση στη δικαιοσύνη θα καθίστατο ακόμη πιο ευχερής, εάν θεμελιωνόταν σχετική υποχρέωση των αρμοδίων αρχών να κάνουν ρητή μνεία των εγγράφων, τα οποία αποτέλεσαν τη βάση για τη θεμελίωση της κρίσης τους. Επιπροσθέτως, ιδιαίτερη σημασία έχει η θέση την οποία διατύπωσε η Γενική Εισαγγελέας, σύμφωνα με την οποία θα πρέπει να προκύπτει από την αιτιολογία της απόφασης για τη μη διενέργεια εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων ότι η εξέταση του σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας σε σχέση με τα κριτήρια του Παραρτήματος ΙΙΙ οδήγησε στο συμπέρασμα ότι δεν υφίσταται κίνδυνος να προκληθούν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον από την υλοποίησή του. Σύμφωνα, συνεπώς, με την ανωτέρω διατυπωθείσα θέση της Γενικής Εισαγγελέως η διαδικασία προελέγχου για την υπαγωγή ή μη ενός έργου στη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων θα πρέπει να διέπεται από την
Σελ. 462 αρχή της προφύλαξης. Η υιοθέτηση της θέσης αυτής συνεπάγεται τον έτι περαιτέρω περιορισμό της διακριτικής ευχέρειας των κρατών-μελών για τον προσδιορισμό των κριτηρίων ή των κατώτατων ορίων των έργων του Παραρτήματος ΙΙ της Οδηγίας.
Β. Η αποσαφήνιση ζητημάτων σε σχέση με τη «δέουσα εκτίμηση» και κυρίως με την αιτιολογία των αποφάσεων που εκδίδονται στο πλαίσιο του άρθρου 6 της Οδηγίας 92/43
Η Απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση Εco-advocacy συμβάλει στην αποσαφήνιση κάποιων ζητημάτων σε σχέση με την δέουσα εκτίμηση και την υπαγωγή σ’ αυτή. Εν προκειμένω, το πρώτο ζήτημα το οποίο αποσαφηνίζεται, αφορά τόσο το περιεχόμενο της αιτιολογίας της απόφασης, η οποία ερείδεται στην δέουσα εκτίμηση, όσο και το περιεχόμενο της αιτιολογίας της απόφασης, η οποία εκδίδεται, χωρίς προηγουμένως να έχει διενεργηθεί δέουσα εκτίμηση. Ειδικότερα, σε εναρμόνιση και με τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου και τη θέση της Γενικής Εισαγγελέως, το Δικαστήριο αποσαφήνισε ότι το περιεχόμενο της αιτιολογίας της απόφασης η οποία εκδίδεται μετά από τη διαδικασία της «δέουσας εκτίμησης» επηρεάζεται σημαντικά από το βασικό κριτήριο, το οποίο διέπει τη λήψη της απόφασης και διέπεται από την αρχή της προφύλαξης. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο, σε εναρμόνιση με τη θέση της Γενικής Εισαγγελέως, κατέστησε σαφές ότι η αρμόδια αρχή θα πρέπει στη σχετική απόφασή της μετά από τη δέουσα εκτίμηση, να παραθέτει επαρκώς τους λόγους βάσει των οποίων, σχημάτισε την πεποίθηση, παρά τις αντίθετες γνώμες που ενδεχομένως εκφράστηκαν, ότι αποκλείεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων έργων στον οικείο τόπο, χωρίς βεβαίως να απαιτείται να δώσει απάντηση σε όλα τα πραγματικά και νομικά ζητήματα, που έθεσαν οι ενδιαφερόμενοι στο πλαίσιο της σχετικής διαδικασίας (Απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση C-721/21, σκέψεις 40 και 43). Επιπροσθέτως, το Δικαστήριο αποσαφήνισε ότι αντίστοιχες απαιτήσεις θα πρέπει να πληρεί η αιτιολογία της απόφασης της δημόσιας αρχής στην περίπτωση αυτή χορήγησε την άδεια, χωρίς να προβεί προηγουμένως στην διενέργεια δέουσας εκτίμησης (σκέψη 42).
Kαθίσταται, συνεπώς, σαφές από τα ανωτέρω ότι οι ίδιες αυστηρές προδιαγραφές αναφορικά με το περιεχόμενο της αιτιολογίας θα πρέπει να εφαρμόζονται σε όλες τις αποφάσεις, οι οποίες εκδίδονται στο πλαίσιο του άρθρου 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43 και εν προκειμένω σε αυτές, με τις οποίες χορηγείται άδεια κατόπιν της διαδικασίας της δέουσας εκτίμησης και σε αυτές, με τις οποίες χορηγείται άδεια, χωρίς προηγουμένως να έχει διενεργηθεί δέουσα εκτίμηση. Η υιοθέτηση δε των εν λόγω αυστηρών προδιαγραφών για την αιτιολογία των προαναφερθεισών αποφάσεων μπορεί να διευκολύνει την άσκηση του δικαιώματος πρόσβασης στην δικαιοσύνη των ενδιαφερόμενων, καθώς και τον διενεργούμενο δικαστικό έλεγχο. Επιπροσθέτως, η αναγνώριση της μη ύπαρξης υποχρέωσης της αρμόδιας αρχής να αντικρούσει κάθε ισχυρισμό, ο οποίος διατυπώθηκε κατά τη διαδικασία της δημόσιας διαβούλευσης, διασφαλίζει την πρακτική αποτελεσματικότητα της εν λόγω διαδικασίας. Βεβαίως, όπως προκύπτει εξ’ αντιδιαστολής από τη σχετική θέση της Γενικής Εισαγγέλεως J. Kokott, σύμφωνα με την οποία δεν θα πρέπει να αντικρούεται κάθε προδήλως αβάσιμος ισχυρισμός, όπως είναι εν προκειμένω ο ισχυρισμός ότι το σχεδιαζόμενο έργο θα εξοργίσει τα πνεύματα των προγόνων, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι θα πρέπει να απαντώνται οι ουσιώδεις ισχυρισμοί, οι οποίοι έχουν προβληθεί και οι οποίοι σχετίζονται με τις επιπτώσεις του έργου. Επιπροσθέτως, θα πρέπει να σημειωθεί ότι η εν λόγω προσέγγιση του Δικαστηρίου, δεν συμβάλει σημαντικά στην αποσαφήνιση του τι συνιστά «εύλογη επιστημονική αμφιβολία», η απουσία της οποίας συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για τη χορήγηση της σχετικής άδειας κατά οριζόμενα στην Οδηγία για τους οικοτόπους. Τέλος, θα πρέπει να σημειωθεί ότι παρότι η θέση του Δικαστηρίου και της Γενικής Εισαγγελέως, σύμφωνα με την οποία τα συνήθη χαρακτηριστικά, τα οποία, σ’ αντίθεση με τα μέτρα άμβλυνσης των επιπτώσεων, μπορούν να λαμβάνονται υπόψη κατά τη διαδικασία του προελέγχου αναφορικά με την υπαγωγή ενός σχεδιαζόμενου έργου ή δραστηριότητας σε «δέουσα εκτίμηση», είναι επαρκώς αιτιολογημένη, απαιτείται περαιτέρω εξέταση σε σχέση με το πώς η εν λόγω θέση θα εφαρμοστεί συνδυαστικά με την αρχή της προφύλαξης, η οποία διέπει την διαδικασία της «δέουσας εκτίμησης» εν γένει. Εν προκειμένω και κατ’ εφαρμογή της προαναφερθείσας αρχής, θα πρέπει τα αναφερόμενα ως συνήθη χαρακτη
Σελ. 463 ριστικά να εξετάζονται ενδελεχώς κατά τη διαδικασία του προελέγχου και κυρίως να εξετάζεται επισταμένως εάν εξαιτίας της έλλειψης σημαντικών επιστημονικών στοιχείων, η οποία συνιστά το αποτέλεσμα της μη ύπαρξης επιστημονικών μελετών μπορεί με βεβαιότητα να αποκλειστεί η πρόκληση σημαντικών επιπτώσεων στην προστατευόμενη περιοχή.
Γ. Η αποσαφήνιση ζητημάτων σε σχέση με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη και την αυτεπάγγελτη εξέταση ισχυρισμών στο πλαίσιο της περιβαλλοντικής δίκης
Με την Απόφασή του στην υπόθεση WertInvest Hotelbetrieb GmbH, το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να επαναβεβαιώσει την πάγια θέση του, σύμφωνα με την οποία το «ενδιαφερόμενο κοινό» και εν προκειμένω οι πολίτες, οι οποίοι θίγονται, καθώς και οι περιβαλλοντικές μη κυβερνητικές οργανώσεις μπορούν να προσβάλλουν δικαστικά την απόφαση, η οποία έχει εκδοθεί κατά τη διαδικασία του προελέγχου (screening procedure), προκειμένου να ελεγχθεί η ουσιαστική και η διαδικαστική νομιμότητα αυτής, ανεξαρτήτως μάλιστα από το εάν εξεδόθη από δικαστήριο κατά την άσκηση διοικητικής του αρμοδιότητας ή όχι. Ως εκ τούτου, υιοθετείται μια σύμφωνη με τις προβλέψεις της Σύμβασης Aarhus ερμηνεία των κείμενων διατάξεων του ενωσιακού δικαίου, η οποία διασφαλίζει ευρεία πρόσβαση στη δικαιοσύνη και για τις πράξεις, οι οποίες εκδίδονται κατά τη διαδικασία του προελέγχου. Επιπροσθέτως, το Δικαστήριο θεμελίωσε τη θέση του σε σχέση με τη μη δυνατότητα συμμετοχής τόσο του «κοινού» όσο και του «ενδιαφερόμενου κοινού» κατά τη διαδικασία του «προελέγχου» στο περιεχόμενο των κείμενων διατάξεων της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ (άρθρο 4 παρ. 4 και 5), οι οποίες δεν προβλέπουν τη σχετική συμμετοχή. Ως εκ τούτου, η σχετική θέση έχει στέρεα νομική τεκμηρίωση. Συμπερασματικά, υιοθετείται μια ισορροπημένη προσέγγιση, στο πλαίσιο της οποίας αντισταθμίζεται η μη δυνατότητα συμμετοχής «ενδιαφερόμενου κοινού» κατά τη διαδικασία του προελέγχου με την διασφάλιση του δικαιώματός του για δικαστικό έλεγχο της ληφθείσας απόφασης.
Ένα δεύτερο ζήτημα, το οποίο αποσαφήνισε το Δικαστήριο στην Απόφασή του στην υπόθεση Eco-advocacy σχετίζεται με τη συμβατότητα με τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας (Rewe requirements) εθνικών δικονομικών κανόνων, οι οποίοι εμπεριέχουν ρυθμίσεις για τον χρόνο και τον τρόπο, με τον οποίο μπορούν να προβληθούν παραδεκτά ισχυρισμοί, οι οποίοι σχετίζονται με την παραβίαση κανόνων της ενωσιακής περιβαλλοντικής νομοθεσίας, δεδομένου ότι το άρθρο 11 της Οδηγίας 2011/92 δεν εμπεριέχει σχετική πρόβλεψη. Ειδικότερα, το Δικαστήριο αποφάνθηκε καταρχάς ότι οι υπό κρίση εθνικοί δικονομικοί κανόνες δεν είναι αντίθετοι με την αρχή της αποτελεσματικότητας, επειδή η σχετική πρόβλεψη για την έγκαιρη προβολή των ισχυρισμών με το δικόγραφο της προσφυγής διασφαλίζει την ομαλή διεξαγωγή της δίκης και συμβάλλει στην αποφυγή καθυστερήσεων, οι οποίες ενδέχεται να προκύψουν από την προβολή νέων ισχυρισμών. Επιπροσθέτως, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι δεν απορρέει από την αρχή της αποτελεσματικότητας σχετική υποχρέωση για τα εθνικά δικαστήρια να εξετάζουν αυτεπαγγέλτως (ex officio) την παραβίαση κανόνων του ενωσιακού δικαίου περιβάλλοντος, σ’ αντίθεση με ό,τι συμβαίνει σε άλλα πεδία του ενωσιακού δικαίου, όπως εν προκειμένω όταν πρόκειται για ρυθμίσεις του δικαίου προστασίας του καταναλωτή. Ειδικότερα, στην συγκεκριμένη περίπτωση το Δικαστήριο έκρινε ότι, σ’ αντίθεση με τους σχετικούς κανόνες του δικαίου προστασίας του καταναλωτή, η κανονιστική διατύπωση των επίμαχων ενωσιακών κανόνων και εν προκειμένω αυτών που αφορούν την προστασία της φύσης και την Οδηγία για την εκτίμηση επιπτώσεων δεν μπορεί να δικαιολογήσει την θεμελίωση της υποχρέωσης των εθνικών δικαστηρίων επί τη βάσει της αρχής της αποτελεσματικότητας να εξετάσουν αυτεπαγγέλτως παραβιάσεις της ενωσιακής περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Κρίσιμη για το ζήτημα αυτό είναι η θέση της Γενικής Εισαγγελέως, η οποία ενδέχεται να είναι σημαντική για μελλοντικές εξελίξεις, καθώς, όπως έχει ήδη αναφερθεί, υποστήριξε ότι η σχετική προσέγγιση που ακολουθείται στο δίκαιο προστασίας του καταναλωτή σε σχέση με τη θεμελίωση υποχρέωσης για την αυτεπάγγελτη εξέταση παραβιάσεων κανόνων του ενωσιακού δικαίου στον εν λόγω κλάδο, θα μπορούσε να υιοθετηθεί και στις περιπτώσεις σοβαρών παραβιάσεων της ενωσιακής περιβαλλοντικής νομοθεσίας, όπως εν προκειμένω αυτές οι οποίες μπορεί να συνεπάγονται σοβαρούς κινδύνους για τη δημόσια υγεία. Ως εκ τούτου, το καθοριστικό κριτήριο για την δυνατότητα θεμελίωσης σχετικής υποχρέωσης για την αυτεπάγγελτη εξέταση των ενδεχόμενων παραβιάσεων της ενωσιακής περιβαλλοντικής νομοθεσίας συνίσταται στην σοβαρότητα τους σε σχέση με την πρόκληση σημαντικών κινδύνων στη δημόσια υγεία και το περιβάλλον (όπως π.χ. ο κίνδυνος απώλειας της βιοποικιλότητας σε προστατευόμενη πε
Σελ. 464ριοχή), εφόσον βεβαίως μια τέτοια προσέγγιση υιοθετηθεί από το ΔΕΕ στο μέλλον. Η εν λόγω προσέγγιση της Γενικής Εισαγγελέως κρίνεται, συνεπώς, πειστική και τεκμηριωμένη για τη θεμελίωση μιας «ειδικής» υποχρέωσης των εθνικών δικαστηρίων, η οποία απορρέει από την αρχή της αποτελεσματικότητας, για την αυτεπάγγελτη εξέταση σοβαρών παραβιάσεων του ενωσιακού περιβαλλοντικού δικαίου.
Συμπερασματικά, θα πρέπει, ωστόσο, να σημειωθεί ότι η Απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση Eco-Advocacy δεν συνιστά ένα περαιτέρω βήμα στην υιοθέτηση μιας συνεκτικής προσέγγισης στο πλαίσιο της νομολογίας του ΔΕΕ αναφορικά με την θεμελίωση της υποχρέωσης των εθνικών δικαστηρίων να εξετάζουν αυτεπαγγέλτως (ex officio) την παραβίαση κανόνων των διαφόρων κλάδων του ενωσιακού δικαίου. Στο πλαίσιο δε αυτό, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι δεδομένης της εντεινόμενης κλιματικής και περιβαλλοντικής κρίσης δεν δικαιολογείται πειστικά ποιος είναι ο λόγος ο οποίος διαφοροποιεί τις προβλέψεις του ενωσιακού δικαίου για την προστασία του καταναλωτή και τις καθιστά βάση για τη θεμελίωση σχετικής υποχρέωσης για αυτεπάγγελτη εξέταση της τυχόν παραβίασής τους σε σχέση με τις διατάξεις της ενωσιακής περιβαλλοντικής νομοθεσίας και τα προστατευόμενα με αυτές αγαθά.