Κείμενο
1. Συνταγματικές βάσεις του δικαιώματος πρόσβασης στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά ζητήματα
Το δικαίωμα στο περιβάλλον είναι δικαίωμα σύνθετο, γιατί είναι καταρχήν προσωπικό γιατί προστατεύει αγαθά κατεξοχήν προσωπικά, αλλά και συλλογικό, ανήκει σε όλους και αποτελεί κοινό αγαθό. Είναι ένα υπερατομικό αγαθό.
Κατά το Σύνταγμα της Ελλάδας, είναι συγχρόνως ατομικό, κοινωνικό και πολιτικό, φέρει δηλ. προεχόντως μικτό χαρακτήρα: Ως ατομικό, θέτει όρια στην κρατική δράση, αξιώνει τη μη επέμβαση στην ελευθερία. Το Κράτος υποχρεούται να μην προσβάλλει με οποιονδήποτε τρόπο το περιβάλλον και ιδίως ο νομοθέτης υποχρεούται να μη θεσπίζει ρυθμίσεις ενάντιες στο Σύνταγμα. Επίσης, το Κράτος οφείλει να θεσπίζει νομοθετικές και διοικητικές ρυθμίσεις για την περιβαλλοντική προστασία. Ελλείψει αυτών, πρέπει να εφαρμόζεται ευθέως η διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος. Συνιστά μία διάταξη με άμεση, αλλά και επιτακτική ισχύ. Έτσι, ο πολίτης μπορεί να την επικαλεστεί ως βάση, για να ζητήσει δικαστική προστασία. Ως κοινωνικό έχει θετικό περιεχόμενο, απαιτεί παροχές από το Κράτος, προϋποθέτει δηλ. την ενεργό κρατική παρέμβαση. Ο νομοθέτης ασφαλώς αποφασίζει το είδος και την έκταση της προστασίας, αλλά ως όριο ευρίσκει το Σύνταγμα, το διεθνές και ενωσιακό δίκαιο. Η διάκριση είναι σχετική και το δικαίωμα στο περιβάλλον φέρει μικτό και παραπληρωματικό χαρακτήρα. Επίσης, δέον όπως ειπωθεί πως πριν το 2001 είχε αναγνωριστεί από τη νομολογία το δικαίωμα στο περιβάλλον κυρίως ως κοινωνικό δικαίωμα (λόγω της κρατικής υποχρέωσης προστασίας), ενώ ύστερα από το 2001 φανερώθηκε σταδιακά το ατομικό δικαίωμα πλάι στο κοινωνικό.
Αποτελεί δικαίωμα δημοσίου δικαίου του οποίου η άσκηση προκαλεί έννομη σχέση στον χώρο της κρατικής δράσης που διέπεται από κανόνες δημοσίου δικαίου και ασκείται ασφαλώς δημόσια εξουσία. Απονέμεται στους ιδιώτες μία δυνατότητα/ικανότητα για την ικανοποίηση συμφερόντων τους που έχουν σχέση με την άσκηση κρατικής εξουσίας στα θέματα περιβάλλοντος. Παρέχει δε διπλή προστασία: Αφενός της υγείας του ανθρώπου και αφετέρου των ίδιων των στοιχείων του περιβάλλοντος. Ωστόσο, από το Σύνταγμα κατοχυρώνεται το δικαίωμα καθενός στην προστασία του περιβάλλοντος (και δη στην ποιότητα ζωής) και όχι στο ίδιο το περιβάλλον, κάτι που καλείται διαδικαστικό χαρακτήρας του δικαιώματος.
Φορέας του δικαιώματος στο περιβάλλον είναι το φυσικό/νομικό πρόσωπο χωρίς κανέναν διαχωρισμό, π.χ. φύλου, φυλής, εθνικότητας, αφού όλοι αξιούν να διαβιούν σε περιβάλλον οικολογικά ισόρροπο. Φορείς είναι και οι ενώσεις προσώπων χωρίς νομική προσωπικότητα, τα ΝΠΙΔ, αλλά και ΝΠΔΔ (π.χ. ΟΤΑ) κλπ.
Σελ. 922 Αποδέκτης του δικαιώματος στο περιβάλλον, όπως προκύπτει πάλι από το ίδιο εδάφιο του Συντάγματος, είναι σαφώς το Κράτος («…αποτελεί υποχρέωση του Κράτους…») ή το Δημόσιο εν ευρεία εννοία και τα ΝΠΔΔ.
Ο αιτών που δικαιολογεί έννομο συμφέρον, ενασκώντας ως φορέας το συνταγματικό δικαίωμά του στο περιβάλλον με τις ως άνω διαστάσεις σε συνδυασμό με το δικαίωμά του στη δικαστική προστασία (άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος) μπορεί να προσβάλει την πράξη έγκρισης του έργου, προστατευόμενος από την προσβλητική ενέργεια αυτή. Για την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος απαιτείται άμεσο, προσωπικό και ενεστώς έννομο συμφέρον, όπως θα δούμε παρακάτω, για να αποφευχθεί ο κίνδυνος της «λαϊκής αγωγής» (actio popularis).
Σύμφωνα μάλιστα με το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος τα ατομικά δικαιώματα δεσμεύουν διοίκηση, νομοθέτη και δικαστή. Δεσμεύονται, λοιπόν, όλοι οι φορείς του δημόσιου τομέα, η διοίκηση, τα ΝΠΔΔ κλπ. μέσω του άρθρου 25 παρ. 1 εδάφ. γ΄, ότι: «Τα δικαιώματα του ανθρώπου, ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου, ισχύουν και στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών, στις οποίες προσιδιάζουν». Η τήρηση της συνταγματικής υποχρέωσης προστασίας του περιβάλλοντος αναφορικά με την κατ’ ουσιαστική κρίση επιλογή της προς θέσπιση ρυθμίσεως, υπόκειται στον οριακό έλεγχο του δικαστού, ο οποίος σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, προκειμένου να κρίνει, αν από εισαγόμενη νέα ρύθμιση υποβαθμίζεται ή όχι το περιβάλλον και οι συνθήκες διαβίωσης, οφείλει να σταθμίσει τη συγκεκριμένη ρύθμιση αυτοτελώς, σε συνάρτηση προς το σύνολο του θεσπιζομένου νομοθετικού καθεστώτος.
Ο νομολογιακός χαρακτήρας του Δικαίου Περιβάλλοντος είναι αδιαμφισβήτητος: Πράγματι, η νομολογία ερμηνεύει, εφαρμόζει και προσαρμόζει εντέλει τους κανόνες περιβαλλοντικού δικαίου στην πολυσχιδή πραγματικότητα. Ο δικαστής αποτελεί «εγγυητή» της νομιμότητας, αλλά και ενίοτε καθίσταται «διαπλάθων» το δίκαιο.
Σε κάθε περίπτωση, η διασφάλιση ενός «οικολογικού υπαρξιακού ελαχίστου» είναι ο στόχος της νομοθεσίας και του δικαστή. Με τη συνταγματική διάταξη απευθύνονται επιταγές προς τον νομοθέτη και συνιστά επιτακτική του υποχρέωση να προστατεύει το περιβάλλον. Μπορεί να προβεί δε ο τελευταίος μόνο σε περιορισμό γενικό και αντικειμενικό, που εξυπηρετεί λόγους γενικότερου συμφέροντος, όχι όμως να καταργήσει ή να περιορίσει αυτό ουσιωδώς. Επίσης, κατά συνέπεια του ως άνω κανόνα, υφίσταται νομοθετική αδυναμία κατάργησης πράξεων σύμφωνων με το άρθρο 24, όπως και κάθε προγενέστερη διάταξη αντιβαίνουσα στο ίδιο άρθρο είναι ανίσχυρη και δεν εφαρμόζεται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, κατά τα άρθρα 112 παρ. 1 και 111 παρ. 1 του Συντάγματος. Τέλος, ας αναφερθεί ο «υπερθετικός» χαρακτήρας του δικαιώματος στο περιβάλλον, που του επιτρέπει στο πλαίσιο συγκεκριμένης στάθμισης κάθε φορά να κατισχύσει και «άλλων συνταγματικών διατάξεων με τη δημιουργία παράλληλης ακυρότητας αναδρομικά για όλες τις διατάξεις που αντιβαίνουν σε αυτό».
Πάντως, το δικαίωμα πρόσβασης στη δικαιοσύνης για περιβαλλοντικές υποθέσεις αυτονοήτως απορρέει και από το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος κατοχυρώνει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας υπό διττή έννοια: υπό στενή έννοια νοηματοδοτεί το δικαίωμα του καθενός να απευθυνθεί στο δικαστή και υπό ευρεία έννοια ως δικαίωμα ακρόασης την ελευθερία του ενδιαφερόμενου να αναπτύξει ενώπιον του δικαστηρίου τις απόψεις του επί πραγματικών και νομικών ζητημάτων γνωρίζοντας παράλληλα τις απόψεις του αντιδίκου, ώστε να έχει την ευχέρεια να τις αντικρούσει αποτελεσματικά. Με άλλα λόγια, η δυνατότητα πρόσβασης στο δικαστήριο καθώς και η υποχρέωση του δικαστή να ακούσει και να απαντήσει επί των απόψεων του προσφεύγοντος ανάγονται σε συνταγματικά αγαθά. Ο προσφεύγων στη δικαιοσύνη θα πρέπει να κληθεί με πρόσφορο τρόπο στη συνεδρίαση που τον αφορά, αφού του έχει δοθεί και ο κατάλληλος χρόνος για να προετοιμαστεί. Το άρθρο 20 παρ. 1 δεν κατοχυρώνει κάποιο απόλυτο δικονομικό κεκτημένο υπό την έννοια ότι όλα τα υπάρχοντα ένδικα βοηθήματα τυγχάνουν απόλυτης προστασίας και δε δύνανται να τροποποιηθούν ή και να καταργηθούν. Ο κοινός νομοθέτης διαθέτει κατ’ αρχήν απόλυτη διακριτική ευχέρεια να μεταρρυθμίζει το υφιστάμενο δικονομικό καθεστώς και να εισάγει ή να αφαιρεί από την έννομη τάξη συγκεκριμένα ένδικα βοηθήματα, προκειμένου να εξυπηρετήσει αλλότριους συνταγματικής υφής σκοπούς, όπως η ταχύτερη απονομή της δικαιοσύνης και η αποτελεσματική λειτουργία της δικαιοσύνης. Δε δύναται όμως να στερήσει από τον ενδιαφερόμενο τη δυνατότητα να προστατεύσει τα δικαιώματά του αποκλείοντάς του την οδό προς το δικαστήριο. Κάτι τέτοιο θα συνέβαινε, εφόσον το καταργηθέν ένδικο βοήθημα δεν αντικαθίστατο από άλλο ή και εφόσον το νέο δεν οδηγεί σε ισοδύναμα ή πάντως παρεμφερή αποτελέσματα προς το καταργούμενο. Μια τέτοια εξέλιξη θα έθιγε τον πυρήνα του δικαιώματος δικαστικής προστασίας και θα ήταν συνταγματικά ανεπίτρεπτη.
Το δικαίωμα αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας, εκτός από θεμελιώδες ατομικό δικαίωμα, αποτελεί και μηχανισμό που ενεργοποιεί τους κρατικούς κυρωτικούς μηχανισμούς στην κατεύθυνση της εφαρμογής των κανόνων δικαίου που πλαισιώνουν την Δημόσια Διοίκηση, ορθώς έχει λεχθεί ότι συνιστά θεμελιώδη «εγγύηση δεσμού» (Institutsgarantie).
Τέλος, το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ (που κατοχυρώνει το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη) δεν εμποδίζουν τον κοινό νομοθέτη από το να θεσπίζει δικονομικές προϋποθέσεις πρόσβασης στη δικαιοσύνη (όπως η πρόβλεψη καταβολής παραβόλου για το παραδεκτό της άσκησης ενδίκου βοηθήματος ή μέσου) υπό τον όρο ότι αυτές τελούν σε άμεση σχέση με την επιδίωξη βελτίωσης της απονομής της δικαιοσύνης και την εύρυθμη λειτουργία των δικαστηρίων και δεν αναιρούν την ουσία του δικαιώματος πρόσβασης στη δικαιοσύνη. Άλλωστε, η αποτελεσματικότητα της απονομής της δικαιοσύνης εξυπηρετείται και όταν αποφεύγεται η άσκηση απερίσκεπτων, αστήρικτων και καταχρηστικών ενδίκων βοηθημάτων.
2. Ζητήματα δικαιοδοσίας των περιβαλλοντικών διαφορών
Α) Η διακριτότητα πολιτικής και διοικητικής δικαιοδοσίας
Το Σύνταγμα, χωρίς να προσδιορίζει την έννοια της διοικητικής ή ιδιωτικής διαφοράς, επιβάλλει, πάντως, να υπάγεται η
Σελ. 923 εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας στα υφιστάμενα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, ενώ των ιδιωτικών στα πολιτικά. Διοικητική διαφορά ουσίας μπορεί να προκαλέσει, όχι κάθε πράξη που φέρει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης, από την οποία παράγονται έννομα αποτελέσματα, αλλά μόνον εκείνη, με την οποία, στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν τη δημόσια διοικητική δράση, επιδιώκεται η ικανοποίηση άμεσου δημόσιου συμφέροντος σκοπού. Η διάκριση, λοιπόν, των διαφορών σε ιδιωτικές (ή ιδιωτικού δικαίου) και σε διοικητικές (ή διοικητικού δικαίου) αντιστοιχεί στη ρύθμιση των δικαιωμάτων ή έννομων συμφερόντων, στα οποία αφορά το εκάστοτε αντικείμενο της δίκης, από κανόνες του ιδιωτικού ή του δημόσιου (διοικητικού) δικαίου. Οι ιδιωτικές διαφορές ως διαφορές που αναφέρονται σε έννομες σχέσεις (δικαιώματα και υποχρεώσεις) του διοικητικού και δημόσιου δικαίου, συνδέονται σε μεγάλη έκταση με τη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων, που διέπλασαν αυτές τις έννομες σχέσεις.
Ως εκ τούτων, διοικητική είναι η διαφορά από πράξη, παράλειψη, συμπεριφορά, η οποία αποσκοπεί στην εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού ή δημόσιας υπηρεσίας με τη χρήση δημόσιας εξουσίας (λειτουργικό κριτήριο), στην οποία εφαρμόζονται κανόνες του διοικητικού δικαίου (ειδικός χαρακτήρας του διοικητικού δικαίου). Δεν είναι διοικητική διαφορά, μία διαφορά στο πλαίσιο της οποίας το δημόσιο νομικό πρόσωπο δεν επιτελεί ευθέως δημόσιο σκοπό (π.χ., ενεργεί ως fiscus για την αξιοποίηση της ιδιωτικής του περιουσίας) ή/και δεν τυγχάνουν εφαρμογής ειδικοί κανόνες του διοικητικού δικαίου (π.χ. ένα ΝΠΔΔ συνάπτει μία «κοινή» τραπεζική σύμβαση με μία Τράπεζα).
Το Δίκαιο Περιβάλλοντος και το Πολεοδομικό Δίκαιο καταρχήν είναι Δημόσιο Δίκαιο το οποίο αφορά την οργάνωση και τη δομή του κράτους και τη νομική σχέση κράτους-πολίτη δεν μπορεί παρά να συνιστά το πλέον αποτελεσματικό μέσο για την προστασία του περιβάλλοντος. Η εξουσία που απονέμεται στη Δημόσια Διοίκηση (μετατρεπόμενη σε αρμοδιότητα) εγγυάται την αποτελεσματικότητα της παρέμβασης για την αντιμετώπιση των αναφυόμενων προβλημάτων του περιβάλλοντος, αλλά και την πρόληψη αυτών. Ακριβώς λόγω της σύνδεσής του με το Δημόσιο Δίκαιο, εξαίρεται και ο διαδικαστικός χαρακτήρας του Δικαίου Περιβάλλοντος, αφού συνδέεται με πολλαπλές διοικητικές διαδικασίες και αναπόφευκτα με γραφειοκρατία, η οποία μετριάζεται συν τω χρόνω, με την πρόοδο της Ψηφιακής Διακυβέρνησης.
Σε περιπτώσεις ρυθμίσεων που αφορούν το περιβάλλον, παρέχεται η δυνατότητα προστασίας και από τον πολιτικό δικαστή κατ’ άρθρο 57 ΑΚ, τα ένδικα βοηθήματα ωστόσο, που μπορούν να ασκηθούν με βάση τη διάταξη αυτή, δεν παρέχουν ισοδύναμη προστασία με την αίτηση ακυρώσεως ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου. Και τούτο διότι τα πολιτικά δικαστήρια δεν έχουν δικαιοδοσία να εκφέρουν κρίση, πολλώ δε μάλλον να ακυρώσουν/τροποποιήσουν μία διοικητική πράξη. Στα πολιτικά δικαστήρια, η δικαιοδοσία για την παρεμπίπτουσα κρίση διοικητικών πράξεων ερείδεται στο άρθρο 2 ΚΠολΔ, εφόσον από τη νομιμότητά της εξαρτάται το βάσιμο της ιδιωτικής σχέσης που τελεί υπό κρίση. Στο δε περιεχόμενο της δικαστικής προστασίας ανήκει όχι μόνο η ευθεία κρίση, αλλά και η παρεμπίπτουσα κρίση της νομιμότητας.
Ωστόσο, τα πολιτικά δικαστήρια τείνουν να παρερμηνεύουν εν πολλοίς τις κατευθύνσεις αυτές, δεχόμενα τη δικαιοδοσία τους, με τους ακόλουθους τρόπους:
- Στηρίζοντας τη δικαιοδοσία τους στις συνέπειες (!) των ενεργειών που επιτρέπει η ατομική διοικητική πράξη,
- Παρερμηνεύοντας την αρχή της προφύλαξης και την επάρκεια της ισχύουσας νομοθεσίας,
- Συσχετίζοντας άμεσα την διαταγή των ασφαλιστικών μέτρων με την επαπειλούμενη προσβολή προσωπικότητας,
- Δεχόμενα ασφαλιστικά μέτρα, ενώ οι ιδιώτες προσέφυγαν ταυτόχρονα και ενώπιον των αρμόδιων διοικητικών δικαστηρίων,
- Κρίνοντας – στις περιπτώσεις έλλειψης διοικητικής πράξης – ότι έχουν δικαιοδοσία (!) και προβαίνοντας σε ουσιαστικό έργο και επί αμφισβητούμενων, τεχνικών και ειδικών ζητημάτων,
- Συσχετίζοντας την προσβολή της προσωπικότητας από τη ρύπανση του περιβάλλοντος και όχι από την έλλειψη μίας απαιτούμενης λ.χ. άδειας, ΑΕΠΟ κλπ. Υπήρξαν, βεβαίως, και περιπτώσεις στη νομολογία άρνησης της δικαιοδοσίας τους, π.χ. όταν η προσβολή της προσωπικότητας επέρχεται με μόνη την έκδοση της διοικητικής πράξης.
Στις περιπτώσεις που ελλείπει διοικητική πράξη, λόγω αδράνειας της Διοίκησης, πρέπει κατ’ ορθότερη ερμηνεία να ωθηθεί η υπόθεση στη Διοίκηση προς κρίση. Πρέπει δηλ. να υποβληθεί σχετικό αίτημα στη Διοίκηση για να γεννηθεί διοικητική διαφορά και σε αυτή την περίπτωση δεν θεμελιώνεται δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων
Επιτρέπεται δε πάντοτε η αναβολή της συζήτησης, κατ’ άρθρο 249 ΚΠολΔ, για την εμπλοκή της Διοίκησης σε διοικητικής φύσεως ζήτημα.
Β) Ειδικότερες περιπτώσεις
Η επισκόπηση της ειδικότερης νομολογίας είναι ενδεικτική της ευρύτερης προβληματικής που εισάγεται από τη διάκριση πολιτικής και διοικητικής δικαιοδοσίας στον τομέα του Δικαίου Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας:
αα) Η παραχώρηση κυριότητας δημόσιας δασικής έκτασης σε Δήμο για κοινωφελή σκοπό
Η παραχώρηση κυριότητας δημόσιας δασικής έκτασης σε Δήμο για κοινωφελή σκοπό δεν γεννά ιδιωτική διαφορά, αλλά ακυρωτικής αρμοδιότητας ΣτΕ.
Σελ. 924αβ) Η παραχώρηση δικαιώματος έρευνας και εκμετάλλευσης γεωθερμικού δυναμικού
Η παραχώρηση δικαιώματος έρευνας και εκμετάλλευσης του γεωθερμικού δυναμικού είναι διοικητική, διότι πρόκειται για πλειοδοτική δημοπρασία που αποβλέπει σε δημόσιο σκοπό, όπως π.χ. η αξιοποίηση πλουτοπαραγωγικών πηγών της χώρας. Οι δε πράξεις που προηγούνται είναι αποσπαστές διοικητικές πράξεις.
αγ) Πρωτόκολλο ειδικής αποζημίωσης για ανέγερση κτίσματος εντός δάσους ή αναδασωτέας έκτασης και πρωτόκολλο κατεδάφισης
Το πρωτόκολλο ειδικής αποζημίωσης για ανέγερση κτίσματος εντός δάσους ή αναδασωτέας έκτασης (άρθρο 114 παρ. 5 Ν. 1892/1990) δεν αποτελεί αποζημίωση για αυθαίρετη χρήση δάσους ή δασικής έκτασης, αλλά διοικητική κύρωση που γεννά διοικητική διαφορά.
Προς αποφυγή δικαστικής εμπλοκής, το δικαστήριο που δικάζει αίτηση ακυρώσεως (νυν ΔΕφ), κατά πρωτοκόλλου ειδικής αποζημίωσης, δεν επιτρέπεται να εξετάσει πλημμέλειες της κατεδάφισης, που εξετάσθηκαν ήδη από το δικαστήριο της αίτησης ακυρώσεως κατά της κατεδαφίσεως. Για το έννομο συμφέρον του αιτούντος προς προσβολή της άδειας οικοδομής απαιτείται η ακύρωση της πράξης να συνδέεται αμέσως με την εξυπηρέτηση συμφέροντός του, το οποίο αναγνωρίζεται ως έννομο και άξιο προστασίας από το νόμο και να προκαλεί στον αιτούντα βλάβη συνδεόμενη αμέσως με συγκεκριμένη κατάσταση ή ιδιότητά του. Το σημαντικό ζήτημα εδώ είναι αν υφίσταται έννομο συμφέρον λόγω ιδίας παρανομίας του προσφεύγοντος και η νομολογία καταφάσκει την ύπαρξη αυτού. Η αποτελεσματικότητα της νομοθετικής πρόβλεψης της διάταξης του άρθρου 6 Ν. 3621/2007 που προσέθεσε στο τέλος του άρθρου 114 του N. 1892/1990 την απαγόρευση ανέγερσης κτίσματος σε αναδασωτέες σε περίπτωση πυρκαγιάς εκτάσεις, (ειδάλλως εκδίδονται πρωτόκολλα κατεδάφισης και εκτελούνται παραχρήμα) – συνίσταται στην ευρύτητα της διατύπωσης: στο ότι πρόκειται για κατεδάφιση όλων, ήτοι των πάσης φύσεως κτισμάτων ή εγκαταστάσεων, που έχουν ανεγερθεί παλιά ή νυν ανεγείρονται (παρόν ή παρελθόν) σε δημόσια ή ιδιωτικά δάση ή δασικές εκτάσεις, αφορά κτίσματα ή εγκαταστάσεις οποτεδήποτε ανεγερθέντα, δηλ. πριν και μετά τον Ν. 998/1979 ή τον Ν. 1892/1990, ενώ είναι αδιάφορο και μη κρίσιμο το πρόσωπο του ανεγείραντος ή τυχόν στοιχεία άσχετα με το καθεαυτό γεγονός της ανέγερσης/διατήρησης (όπως π.χ η οικονομική δυσχέρεια ή υγεία του), άρα οι πράξεις κατεδάφισης αυθαιρέτων κτισμάτων και εγκαταστάσεων σε αναδασωτέες εκτάσεις (ή εν γένει δασικές) είναι πραγματοπαγείς. Παρόλα αυτά θεμελιώνεται έννομο συμφέρον των ατόμων που αναφέρονται ως συνδεόμενα με την παράνομη κατασκευή σε πράξη κατεδάφισης και η αναφυόμενη διαφορά είναι ακυρωτική και όχι ουσίας. Η Διοίκηση δεν υποχρεούται να εξετάσει αυτεπάγγελτα τη δυνατότητα εξαίρεσης από την κατεδάφιση. Η έκδοση πράξης περί χαρακτηρισμού των κατασκευών ως αυθαιρέτων και κατεδαφιστέων είναι υποχρεωτική για τη Διοίκηση και δεν επαφίεται στη διακριτική της ευχέρεια. Ζητήματα αναγόμενα στην αρμοδιότητα του εκδόσαντος την προσβαλλόμενη πράξη οργάνου και το νόμιμο έρεισμα για την έκδοσή της, εξετάζονται αυτεπαγγέλτως, εφόσον προκύπτουν από το πραγματικό της υπόθεσης. Δεν υφίσταται παράλειψη της Διοικήσεως να διατάξει την κατεδάφιση - απομάκρυνση των αυθαιρέτων που υπάρχουν εντός του άλσους και να επιβάλει την ειδική αποζημίωση του άρθρου 114 παρ. 5 του Ν. 1892/1990, εφόσον δεν προσδιορίζονται στην αίτηση οι αυθαίρετες κατασκευές, ούτε διατυπώνεται αίτημα για κατεδάφισή τους. Η σιωπηρή απόρριψη εκ μέρους της Διοίκησης αιτήματος ανάκλησης διοικητικής πράξης δεν συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενεργείας. Εφόσον στην αίτηση δεν διατυπώνεται αίτημα χαρτογράφησης του χώρου, δεν συνέτρεξε παράλειψη της Διοίκησης να ικανοποιήσει τέτοιο αίτημα. Δεν είναι επιτρεπτή η επιβολή εις βάρος εργολάβου ειδικής αποζημίωσης για τη διατήρηση αυθαιρέτων κατασκευών των οποίων έχει αποφασιστεί η κατεδάφιση, εφόσον αφορά χρονική περίοδο κατά την οποία αυτός έχει παραδώσει τις κατασκευές στον κύριο του έργου. Η πλημμέλεια αυτή νομίμως ελέγχεται κατά την εκδίκαση αιτήσεως ακυρώσεως κατά του πρωτοκόλλου, χωρίς το δικαστήριο να δεσμεύεται από τα κριθέντα επί της αιτήσεως ακυρώσεως κατά της προηγηθείσας πράξης κατεδάφισης. Η οικειοθελής παράδοση προς κατεδάφιση των αυθαιρέτων κατασκευών, έστω και μετά την έκδοση του πρωτοκόλλου και πριν από τη συζήτηση της υπόθεσης πρωτοδίκως, αποστερεί το πρωτόκολλο του νομίμου ερείσματός του.
Σύμφωνα με το ισχύον άρθρο 67 Α παρ. 3α Ν. 998/1979, η απόφαση περί κατεδάφισης-απομάκρυνσης εκδίδεται μετά από κλήτευση προ πέντε πλήρων ημερών, του φερόμενου ως κυρίου ή νομέα ή κατόχου ή του εργολάβου της οικοδομής του κτίσματος ή της εγκατάστασης. Η κλήτευση αυτή ενεργείται κατά τις διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας και ισοδυναμεί με το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης (βλ. σχετικώς άρθρο 6 ΚΔΔιαδ). Αν τα παραπάνω πρόσωπα είναι άγνωστα ή άγνωστης διαμονής η κλήση τοιχοκολλάται στην είσοδο του κτίσματος. Κατά της απόφασης του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης περί κατεδάφισης- απομάκρυνσης επιτρέπεται αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου της τοποθεσίας του ακινήτου εντός της εξηκονθήμερης προθεσμίας του άρθρου 46 παρ. 1 του ΠΔ 18/1989, η οποία αρχίζει από την κοινοποίηση της απόφασης στον αιτούντα ή από την τοιχοκόλληση της στο κτίσμα.
Για την πληρέστερη προστασία των δασικών οικοσυστημάτων, ο νομοθέτης προβλέπει ειδικά για την εκχέρσωσή τους τη διοικητική ποινή προστίμου στο άρθρο 70 παρ. 1 Ν. 998/1979 μαζί
Σελ. 925 με την ποινική κύρωση, με πράξη καταλογισμού του Δασάρχη σε κάθε περίπτωση (μερικής ή ολικής) καταστροφής ή αποψίλωσης δασικής βλάστησης σε αναδασωτέα (δημόσια ή ιδιωτική) έκταση και καθ’ οιονδήποτε τρόπο, ενώ το ίδιο ισχύει και επί επεμβάσεων με τις οποίες καταστρέφεται ή αλλοιώνεται η φυσική μορφή της έκτασης αυτής. Το πρόστιμο προσβάλλεται με προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου, αλλά δεν ελέγχεται η φέρουσα το τεκμήριο νομιμότητας πράξη κήρυξης αναδάσωσης. Μάλιστα, όπως απεφάνθη το ΣτΕ δικάζοντας αίτηση αναίρεσης, και προς ενίσχυση της διοικητικής ταχύτητας, δεν τάσσεται ως ουσιώδης τύπος για την επιβολή προστίμου η σύνταξη ειδικής πράξης βεβαίωσης της παράβασης, αλλά αρκεί να συνάγεται από τα στοιχεία του φακέλου η τέλεση των πράξεων, π.χ. καλλιέργεια κηρυχθείσας αναδασωτέας έκτασης.
Με την παρ. 14 του άρθρου 1 του Ν. 3208/2003 εισήχθη η μεταβατική διάταξη στο άρθρο 70 Ν. 998/1979 που προέβλεψε ουσιαστικά «τη διαγραφή» των προστίμων που επιβλήθηκαν για εκχέρσωση αναδασωτέων εκτάσεων, όμως με την προϋπόθεση ότι η επιβολή τους έλαβε χώρα χωρίς να έχει προηγηθεί καμία απόφαση ποινικού δικαστηρίου για το αντίστοιχο ποινικό αδίκημα, ή αν αυτή ήταν αθωωτική, προβλέποντας, κατά την έννοιά της, τη διατήρηση των προστίμων που επιβλήθηκαν μόνον εφόσον είχε προηγηθεί καταδικαστική ποινική απόφαση. Λόγω της μεταβατικότητάς της, δεν καταλαμβάνει πρόστιμα μελλοντικά, ενώ πάγια είναι η ρύθμιση περί μη εξάρτησης της επιβολής προστίμων από ποινική καταδίκη του παραβάτη. Παρόλα αυτά άλλη απόφαση υποστήριξε ότι από την έναρξη ισχύος του Ν. 3208/2003, προϋπόθεση της επιβολής προστίμου, κατ’ εφαρμογή της παρ. 1 του άρθρου 70 του Ν. 998/1979, είναι η προηγούμενη έκδοση τελεσίδικης καταδικαστικής απόφασης.
Η νομολογία προσφάτως έκρινε ότι ο χαρακτηρισμός πάσης φύσεως κτισμάτων και εν γένει κατασκευασμάτων που έχουν αυθαιρέτως ανεγερθεί σε δάσος, δασική και αναδασωτέα έκταση, διέπεται από τις ειδικές σε σχέση με τις γενικές διατάξεις περί αυθαιρέτων κατασκευών, διατάξεις της δασικής νομοθεσίας, οι οποίες αποσκοπούν στην άμεση και αποτελεσματική προστασία των δασικών οικοσυστημάτων και στην αποκατάσταση της μορφής που είχαν πριν αλλοιωθούν με την χωρίς άδεια ανέγερση κατασκευασμάτων εντός αυτών.
αδ) Η περίπτωση του Πρωτοκόλλου Διοικητικής Αποβολής (ΠΔΑ) από δάση και δασικές εκτάσεις
Ο Δασικός Κώδικας προβλέπει τη λήψη ειδικών μέτρων για προστατευτικούς λόγους (άρθρο 66) και την έκδοση πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής (άρθρο 61).
Το άρθρο 61 Δασικού Κώδικα θεωρεί ορθά την έκδοση του πρωτοκόλλου αυτή ως ιδρύουσα αστική διαφορά και προβλέπει πως κατά του επιχειρούντος εκχέρσωση, υλοτομία, σπορά ή οιανδήποτε ετέρα διακατοχική πράξη επί δημοσίων, δημοτικών, κοινοτικών, μοναστηριακών ή ανηκόντων σε ιδρύματα εν γένει δασών, αναδασωτέων εκτάσεων, χορτολιβαδικών εδαφών και μερικώς δασοσκεπών εκτάσεων ή μερικώς δασοσκεπών λιβαδίων και χορτολιβαδικών εδαφών και ασχέτως του χρόνου καθ` όν οι πράξεις αυτές επεχειρήθησαν, συντάσσεται και κοινοποιείται παρά του αρμοδίου διευθυντού δασών ή δασάρχου πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής. Η ανακοπή κατά του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής ασκείται κατά του Δημοσίου ή κατά των νομικών προσώπων της παρ. 1, στα οποία ανήκει η έκταση επί της οποίας επιχειρείται η παράνομη ενέργεια και απευθύνεται στο μονομελές πρωτοδικείο της τοποθεσίας του ακινήτου. Για την προδικασία και την εκδίκαση της ανακοπής έχει εφαρμογή η ειδική διαδικασία των άρθρων 727 έως 747 ΚΠολΔ. Κατά της απόφασης του μονομελούς πρωτοδικείου δεν χωρεί ένδικο μέσο. Σε περίπτωση κατά την οποία, η απόφαση που εκδίδεται ακυρώνει το πρωτόκολλο, για λόγους που αφορούν την κυριότητα ή τη νομή του κτήματος, ο ανακόπτων οφείλει να ασκήσει τακτική αγωγή εντός ενενήντα (90) ημερών από την επίδοση της απόφασης, άλλως το πρωτόκολλο παραμένει σε ισχύ και εκτελείται. Η ανακοπή δεν αναστέλλει την εκτέλεση του πρωτοκόλλου αποβολής, δύναται όμως το μονομελές πρωτοδικείο να αναστείλει την εκτέλεση, κατόπιν αιτήσεως του ανακόπτοντος μέχρις εκδόσεως απόφασης επί της ανακοπής. Η κατά την διαδικασία του άρθρου τούτου απόφαση δεν εμποδίζει την επιδίωξη των εκατέρωθεν δικαιωμάτων κατά την τακτική διαδικασία.
Ωστόσο, αξιοσημείωτη είναι η κρίση της νομολογίας πως για ΠΔΑ από σπήλαιο που έχει αναλάβει επιστημονικό σωματείο να συντηρεί, γεννάται διοικητική διαφορά. Συγκεκριμένα, η αίτηση ακυρώσεως που ασκήθηκε ενώπιον του Ε’ Τμήματος, εισήχθη ενώπιον της Ολομελείας του Δικαστηρίου, κατόπιν εκδόσεως της υπ’ αριθ. 2979/2009 απόφασης του Ε΄ Τμήματος με επταμελή σύνθεση, λόγω σπουδαιότητας ανακύψαντος ζητήματος, το αιτούν σωματείο ζητεί την ακύρωση πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, που εκδόθηκε από τον Υπουργό Πολιτισμού. Με το πρωτόκολλο αυτό διετάχθη η αποβολή του αιτούντος σωματείου από τον χώρο του Σπηλαίου Πετραλώνων Χαλκιδικής και την έκταση που το περιβάλλει. Η φύση της διαφοράς ως διοικητικής ερείδεται στην πολιτιστικού δικαίου προστασία που απολαύει το σπήλαιο, καθώς εν προκειμένω δεν αμφισβητείτο η κυριότητα του σπηλαίου, αλλά προφανώς άλλα ζητήματα του ισχύοντος δικαίου.
αε) Η περίπτωση των Ζωνών Ενεργού Πολεοδομίας (ΖΕΠ)
Για την εφαρμογή της ΖΕΠ δεν χρειάζεται η σύνταξη και έγκριση πράξεων εφαρμογής. Για την εφαρμογή της πολεοδομικής
Σελ. 926μελέτης ΖΕΠ, εκτελούνται από τον ανάδοχο τα έργα διαμόρφωσης του χώρου και τα έργα υποδομής, βάσει της πολεοδομικής μελέτης. Ύστερα, συντάσσονται οι κτηριακές μελέτες και εκτελούνται τα οικοδομικά έργα, ενώ εφαρμόζονται και τα μέτρα βοήθειας από την οικεία σύμβαση προς τους ιδιώτες.
Κάθε διαφορά μεταξύ του Δημοσίου ή δημοσίου οργανισμού ή δημόσιας επιχείρησης πολεοδομίας και στέγασης του ανάδοχου φορέα για το κύρος, την ερμηνεία και εφαρμογή όρων της σύμβασης ή για την εκτέλεση των έργων μπορεί να επιλύεται με διαιτησία, σύμφωνα με όσα ορίζονται ειδικότερα από τη σύμβαση. Κάθε διαφορά μεταξύ του ανάδοχου και ιδιωτών που είναι εγκατεστημένοι στο χώρο της ζώνης σχετικά με την απομάκρυνση αυτών, τη στέγαση ή επαγγελματική στέγαση αυτών ή την επανεγκατάστασή τους στις κατασκευαζόμενες νέες οικιστικές μονάδες, υπάγεται στην αρμοδιότητα του μονομελούς πρωτοδικείου και εκδικάζεται σύμφωνα με τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων του ΚΠολΔ. Κατά της απόφασης που εκδίδεται επιτρέπεται η άσκηση του ένδικου μέσου της αίτησης αναίρεσης για τους λόγους που αναφέρονται στον ΚΠολΔ
Στις οικοδομήσιμες εκτάσεις και οικόπεδα που δημιουργούνται από την ενεργοποίηση της ζώνης επιτρέπεται η σύσταση διαιρεμένων κατά κτήρια ή μέρη αυτών ιδιοκτησιών χωρίς κατάτμηση σε μικρότερα οικόπεδα καθώς και η σύσταση διαιρεμένων κατά ορόφους ιδιοκτησιών. Η σύσταση των διαιρεμένων αυτών ιδιοκτησιών (κάθετες και οριζόντιες συνιδιοκτησίες) επιτρέπεται να γίνεται και με μονομερή δικαιοπραξία που καταρτίζεται από τον ανάδοχο φορέα με δήλωσή του σε συμβολαιογράφο, που καταχωρείται νόμιμα στα βιβλία μεταγραφών ή στο οικείο κτηματολόγιο (άρθρο 62).
αστ) Επιβολή προστίμου για παράνομη χρήση ζώνης λιμένα
Κατά των αποφάσεων επιβολής προστίμου, ο παραβάτης αλλά και κάθε υπόχρεος για την καταβολή του, έχει δικαίωμα να αμφισβητήσει την παράβαση και να ασκήσει προσφυγή στο Διοικητικό Πρωτοδικείο, σε αποκλειστική προθεσμία εξήντα (60) ημερών, σύμφωνα με τις διατάξεις του Ν. 2717/1999, η οποία αρχίζει από την επόμενη της επίδοσης της απόφασης επιβολής προστίμου στον παραβάτη.
Η άσκηση προσφυγής από τον ενδιαφερόμενο δεν αναστέλλει την εκτέλεση της απόφασης επιβολής του προστίμου. Αναστολή εκτέλεσης της απόφασης επιβολής προστίμου συνεπάγεται η χορήγηση προσωρινής αναστολής με πράξη του δικαστή (προσωρινή διαταγή), ως και η έκδοση απόφασης του δικαστηρίου που κάνει δεκτή σχετική αίτηση του καθ’ ου το πρόστιμο και διατάσσει την αναστολή της εκτέλεσης της απόφασης επιβολής προστίμου μέχρι συγκεκριμένου χρονικού σημείου. Διευκρινίζεται ότι στην περίπτωση αυτή η απόφαση επιβολής προστίμου καθίσταται προσωρινά ανενεργή και ως εκ τούτου εμποδίζεται κάθε περαιτέρω ενέργεια τείνουσα σε βεβαίωση και είσπραξη του ποσού του προστίμου έως ότου παύσει η ισχύς της προσωρινής διαταγής ή της απόφασης περί αναστολής.
Διαφορετικό είδος κύρωσης συνιστά το πρόστιμο χρήσης λόγω αυθαίρετης χρήσης δημοσίου κτήματος, δυνάμει του από 11-11-1929 ΠΔ. Πρόκειται για ιδιωτικού δικαίου διαφορά. Αρμόδιο να δικάσει ανακοπή κατά του προστίμου είναι το οικείο Μονομελές Πρωτοδικείο. Η κύρωση έχει χαρακτήρα ανταλλάγματος για την ωφέλεια που προσπόρισε ο αυθαιρέτως καρπούμενος το δημόσιο κτήμα.
αζ) Ζητήματα δικαιοδοσίας στη ρυμοτομική απαλλοτρίωση
Ο αιτούμενος την άρση απαλλοτρίωσης λόγω παρόδου απράκτων των χρονικών ορίων συντελέσεώς της πρέπει με αίτησή του προς τη Διοίκηση να υποβάλει και τα στοιχεία που αποδεικνύουν την ιδιοκτησία του. Τα στοιχεία αυτά πρέπει να είναι επίκαιρα, να τείνουν δηλ. στην απόδειξη της κυριότητος κατά τον χρόνο υποβολής του αιτήματος. Σε περίπτωση μη επαρκούς απόδειξης ή αμφισβήτησης της κυριότητας του αιτούντος η Διοίκηση οφείλει να εκφέρει παρεμπίπτουσα επί του ζητήματος κρίση, ελεγκτή από το τυχόν επιλαμβανόμενο διοικητικό δικαστήριο, το οποίο οφείλει να εξετάζει αν ο αιτών είναι κύριος του επίμαχου ακινήτου, χωρίς όμως να επιλύει κατά την ως άνω δίκη οριστικά το ζήτημα της τυχόν ύπαρξης εμπραγμάτων δικαιωμάτων στο ακίνητο, ζήτημα για το οποίο αρμόδια είναι τα πολιτικά δικαστήρια.
Έστω και αν, κατ’ αποδοχή της προσφυγής του φερομένου ως ιδιοκτήτη, το δικαστήριο δεχθεί τη συνδρομή των προϋποθέσεων άρσης της απαλλοτρίωσης και διατάξει τη Διοίκηση να προβεί στην οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια, η Διοίκηση, επανερχόμενη επί του θέματος, διατηρεί τη δυνατότητα, επικαλούμενη αποφάσεις των πολιτικών δικαστηρίων ή άλλα στοιχεία που δεν είχαν καθ’ οιονδήποτε τρόπο τεθεί υπόψη του διοικητικού δικαστηρίου, να αρνηθεί την άρση της απαλλοτρίωσης, αν κρίνει αιτιολογημένα ότι ο επιτυχών την έκδοση της δικαστικής απόφασης δεν έχει κανένα εμπράγματο δικαίωμα στο ακίνητο. Κρίσιμο στοιχείο για την εκτίμηση του εύλογου χρόνου διατήρησης ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης δεν αποτελούν οι ενέργειες στις οποίες προβαίνει η Διοίκηση μετά την άρνηση άρσης της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης και ενδεχομένως μάλιστα ενόψει της άσκησης προσφυγής εκ μέρους του ιδιοκτήτη κατά της άρνησης αυτής, αλλά οι ενέργειες στις οποίες είχε η ίδια προβεί πριν την προσβληθείσα άρνηση η νομιμότητα της οποίας κρίνεται άλλωστε με την επί της προσφυγής απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου. Εν πάση περιπτώσει, το τελευταίο αυτό δικαστήριο οφείλει, στο πλαίσιο της κατά νόμο υποχρεώσεώς του προς αυτεπάγγελτη εξέταση του εννόμου συμφέροντος του αιτούντος, να εξετάζει εάν αυτός με βάση τα προσκομιζόμενα ή υφιστάμενα στοιχεία φέρεται ως κύριος του επιμάχου ακινήτου, υποχρεούμενο στην περίπτωση αυτήν να συνεξετάσει και αντιστοίχους καταλλήλως τεκμηριούμενους αντιθέτους ισχυρισμούς των λοιπών διαδίκων (ΣτΕ 672/2006, με την αντίστοιχη διάταξη του άρθρου 11 του ΝΔ 797/1971), χωρίς πάντως να επιλύει, κατά την ως άνω δίκη, οριστικώς το ζήτημα της τυχόν υπάρξεως εμπραγμάτων δικαιωμάτων στο επίμαχο ακίνητο, για το οποίο κατά το Σύνταγμα τελικώς αρμόδια είναι τα πολιτικά δικαστήρια.
Στην περίπτωση επανεπιβολής ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης του Ν. 4759/2020, κατά το άρθρο 89 παρ. 2, ο δικαιούχος της αποζημίωσης, ακόμη και εάν εισπράξει την προσήκουσα αποζημίωση, δικαιούται, εντός έξι (6) μηνών από την παρακατάθεσή της ή την έκδοση του χρηματικού εντάλματος πληρωμής, να ασκήσει ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων αίτηση για τον προσδιορισμό προσωρινής ή οριστικής τιμής μονάδας απαλλοτρίωσης, στρεφόμενος κατά του οικείου Δήμου σύμφωνα με τις διατάξεις του ΚΑΑΑ. Μετά από την παρέλευση της προθεσμίας αυτής συνάγεται αποδοχή της προσήκουσας απο
Σελ. 927ζημίωσης από τον ιδιοκτήτη και η ρυμοτομική απαλλοτρίωση θεωρείται συντελεσθείσα. Το ίδιο δικαίωμα διατηρεί και ο οικείος Δήμος. Συνεπώς, η απαλλοτρίωση ΔΕΝ συντελείται από την παρακατάθεση ή την έκδοση χρηματικού εντάλματος, αλλά κατά το γράμμα της διάταξης, μετά την πάροδο 6 μηνών από τα γεγονότα αυτά, θεωρείται πως ο ιδιοκτήτης απεδέχθη τη συντέλεση της απαλλοτρίωσης, εκτός αν στραφεί στα πολιτικά δικαστήρια κατά του επισπεύδοντος την απαλλοτρίωση Δήμου. Τούτο δε, ακόμα και αν εισπραχθεί η αποζημίωση. Η διάταξη αυτή είναι κατά τη γνώμη μου άκρως προβληματική, διότι εισάγει ένα βραχύ και «ασφυκτικό» χρονικό διάστημα για τον δικαιούχο της αποζημίωσης, π.χ. αν η επανεπιβολή απαλλοτρίωσης δεν είναι νόμιμη και ο ενδιαφερόμενος ασκήσει την ειδική προσφυγή του άρθρου 227 Ν. 3852/2010, θα χρειαστεί να αναμείνει δίμηνο για την απάντηση αυτής και ύστερα θα διαθέτει 60 μέρες για να αιτηθεί την ακύρωση της απόφασης επανεπιβολής. Ήδη με αυτόν τον τρόπο απώλλυνται τέσσερις μήνες και αν πριν το ΣτΕ επελέγετο η λύση της προσφυγής στην επιτροπή του άρθρου 152 ΚΔΚ, τότε θα επρόκειτο για περαιτέρω περιστολή του χρονικού διαστήματος.
Μετά από την έκδοση της απόφασης επανεπιβολής της ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης ο οικείος Δήμος είτε παρακαταθέτει, εντός προθεσμίας δύο (2) μηνών, την προσήκουσα αποζημίωση στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων υπέρ δικαιούχου, σύμφωνα με όσα ορίζονται στο άρθρο 8 του Κώδικα Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων Ακινήτων, είτε εκδίδει χρηματικό ένταλμα πληρωμής της προσήκουσας αποζημίωσης στον ιδιοκτήτη. Ωστόσο, η ρύθμιση αυτή είναι άκρως προβληματική, διότι κατά το άρθρο 17 παρ. 4 του Συντάγματος, απαιτείται η αποζημίωση να ορίζεται από τα αρμόδια δικαστήρια, ενώ πριν καταβληθεί η οριστική/προσωρινή αποζημίωση, διατηρούνται ακέραια όλα τα δικαιώματα του ιδιοκτήτη και δεν επιτρέπεται κατάληψη του χώρου. Αντιθέτως, θα έπρεπε να προβλέπεται ότι ο οικείος Δήμος διαθέτει προθεσμία είτε απευθείας αγοράς του ακινήτου με απόφασή του (άρθρο 191 ΚΔΚ) είτε για την υποβολή αίτησης για τον προσδιορισμό της αποζημίωσης στα πολιτικά δικαστήρια. Ως έχει σήμερα η διάταξη, επιρρίπτει το βάρος στον ιδιοκτήτη να κινήσει ετεροχρονισμένα τη σχετική διαδικασία.
Ο λόγος ακύρωσης ότι θα έπρεπε να αποζημιωνόταν με την προσήκουσα αποζημίωση ολόκληρη η απαλλοτριούμενη έκταση, εφόσον τα υπό απαλλοτρίωση ακίνητα των αιτούντων ήσαν ήδη αξιοποιημένα, άρτια και οικοδομήσιμα και δεν θα έπρεπε να τους επιβληθεί αυτοαποζημίωση, είναι απορριπτέος ως απαράδεκτος, διότι οι προβαλλόμενες αιτιάσεις δεν αφορούν την νομιμότητα της προσβαλλομένης απαλλοτριωτικής απόφασης, αλλά συνδέονται με ζήτημα, το οποίο δεν μπορούσε να ερευνηθεί παρεμπιπτόντως εν προκειμένω, αφού για τον καθορισμό ιδιαίτερης αποζημίωσης για το τμήμα του ακινήτου που απομένει στον ιδιοκτήτη και μειώνεται η αξία του ή γίνεται άχρηστο, αρμόδια είναι τα πολιτικά δικαστήρια.
αη) Η δυνατότητα αποζημίωσης του ιδιοκτήτη όταν διατηρείται η απαλλοτρίωση για χρόνο πέραν του εύλογου
Κατά το καθιερούμενο με τις συνταγματικές και νομοθετικές διατάξεις σύστημα, ο ιδιοκτήτης απαλλοτριούμενου ακινήτου λαμβάνει, για τη στέρηση αυτή της ιδιοκτησίας του, πλήρη αποζημίωση. Η αποζημίωση αυτή ισούται με την πλήρη, πραγματική αγοραία αξία του ακινήτου κατά τον, ευνοϊκό για τον ιδιοκτήτη, χρόνο του προσδιορισμού της αποζημίωσης, περιλαμβάνει δε, προσέτι, και ανάλογη αποζημίωση για τμήμα της ιδιοκτησίας, το οποίο δεν απαλλοτριώνεται μεν και παραμένει στην κυριότητα του ιδιοκτήτη, αλλά υφίσταται, λόγω απότμησης του κύριου τμήματος της ιδιοκτησίας, ουσιώδη μείωση της αξίας του, διότι δεν είναι, πλέον, δυνατή η κατά τον προορισμό του εκμετάλλευσή του. Η αποζημίωση προσδιορίζεται από τα αρμόδια πολιτικά δικαστήρια με ειδική διαδικασία, που διεξάγεται κατ’ αντιμωλία, και περιλαμβάνει, καταρχήν, προσωρινό προσδιορισμό της αποζημίωσης σε πρώτο βαθμό και οριστικό καθορισμό της αποζημίωσης σε δεύτερο βαθμό.
αθ) Το μαχητό τεκμήριο του Ν. 653/1977
Οι διατάξεις του Ν. 653/1977 που εισάγουν αμάχητο και όχι μαχητό τεκμήριο ωφέλειας των κατά μήκος της διανοιγόμενης ή διαπλατυνόμενης εθνικής οδού ακινήτων αντίκεινται στο άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ. Ο ιδιοκτήτης του απομένοντος τμήματος που δεν ωφελείται μπορεί να αποζημιωθεί και για την αυτοαποζημιούμενη έκταση και να ζητήσει τον καθορισμό οριστικής τιμής μονάδας αποζημίωσης από τα πολιτικά δικαστήρια.
Δεν έχει αγώγιμη αξίωση αποζημίωσης κατά το άρθρο 105 του ΕισΝΑΚ, αφού δεν συντρέχει παρανομία των οργάνων του Δημοσίου που συντάσσουν τον κτηματολογικό πίνακα και το κτηματολογικό διάγραμμα. Το ίδιο αποφαίνεται και μεταγενέστερη νομολογία, σύμφωνα με την οποία ο ιδιοκτήτης του ακινήτου μπορεί να ασκήσει αγωγή ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων, είτε κατά τον προσδιορισμό της τιμής μονάδος, είτε κατά την τακτική διαδικασία, προβάλλοντας ότι το τμήμα του ακινήτου που απομένει υφίσταται μείωση της αξίας του ή καθίσταται άχρηστο και δεν υπάρχει αυτοαποζημιούμενο τμήμα.
αι) Σχηματισμός κοινοχρήστων χώρων με τη θέληση των ιδιοκτητών
Η νομολογία απεφάνθη πως γενικώς «απαγορεύεται ο σχηματισμός εντός σχεδίων πόλεων κοινοχρήστων χώρων από ιδιωτική βούληση. Κατ’ εξαίρεση ο νομοθέτης ανέχεται τη διατήρηση κοινοχρήστων χώρων που δημιουργήθηκαν με ιδιωτική βούληση πριν την 16.1.1924 και αναγνωρίζονται ως υφιστάμενοι παράλληλα με τους προβλεπομένους από το οικείο ρυμοτομικό σχέδιο, έως ότου καταργηθούν με τη νόμιμη διαδικασία, θεσπίζεται δε αρμοδιότητα του οικείου Περιφερειάρχη (πρώην Νομάρχη) να διαπιστώνει, μετά τη γνώμη του αρμοδίου Συμβουλίου, κατά πόσον εδαφική λωρίδα έχει πράγματι αφεθεί στην κοινή χρήση πριν την παραπάνω ημερομηνία». Η σχετική κρίση είναι παρεμπίπτουσα, ως αναγομένη σε ζήτημα ιδιωτικού δικαίου, εκφέρεται δε κατ’ εκτίμηση πρόσφορων αποδεικτικών στοιχείων, εφόσον δεν έχει προηγηθεί τελεσίδικη επί του θέματος κρίση των πολιτικών δικαστηρίων η οποία δεσμεύει τη Διοίκηση. Ιδιωτικά ακίνητα αποκτούν την ιδιότητα του κοινοχρήστου χωρίς καταβολή αποζημίωσης, εφόσον προβλέπονται από το εγκεκριμένο σχέδιο πόλεως ως κοινόχρηστοι χώροι και η κοινοχρησία είναι αποτέλεσμα της βούλη
Σελ. 928σης του ιδιοκτήτη, που προκύπτει από πραγματική κατάσταση που διατηρήθηκε επί μακρό χρόνο κατ’ ανοχή του.
Για τη μετάθεση, λοιπόν, της κυριότητας ακινήτων υπέρ του οικείου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης δεν αρκεί οποιαδήποτε ενέργεια διάθεσης του ακινήτου στην κοινή χρήση, αλλά πρέπει να υπάρχουν οι προαναφερόμενες προϋποθέσεις, η συνδρομή των οποίων ελέγχεται παρεμπιπτόντως από τη Διοίκηση και κρίνεται οριστικώς από τα αρμόδια πολιτικά δικαστήρια. Με την έννοια αυτή, η ανωτέρω διάταξη δεν αντίκειται στη συνταγματική προστασία της ιδιοκτησίας, δεδομένου ότι η απώλεια της κυριότητας συνδέεται με την υποκειμενική συμπεριφορά του κυρίου του ακινήτου, ο οποίος με τη συναίνεση ή την ανοχή του αποδέχθηκε τον κοινόχρηστο χαρακτήρα του ακινήτου και δεν δύναται εκ των υστέρων να προβάλει καταχρηστικώς δικαιώματα αποζημίωσης. Εξάλλου, εφόσον συντρέχουν οι προαναφερθείσες προϋποθέσεις, επέρχεται μετάθεση της κυριότητας υπέρ του οικείου ΟΤΑ, αδιαφόρως εάν το ακίνητο έχει αφεθεί σε κοινή χρήση πριν ή μετά την έγκριση του ρυμοτομικού σχεδίου, δεδομένου ότι τέτοια διάκριση δεν συνάγεται από την ως άνω διάταξη, αλλά, αντιθέτως, ο δικαιολογητικός λόγος, ο οδηγήσας τον νομοθέτη να εισάγει την συγκεκριμένη ρύθμιση συντρέχει σε αμφότερες τις περιπτώσεις (βλ. ΣτΕ 2070/2007, 2878/2001, 969/2001, 3522/1999, 2949/1999, 2336/1999, 4032/1998, 3857/1995, 2636/1993, 3398/1992, 1439/1992, 3222/1988, 744/1987 Ολομ.).
ακ) Ζητήματα εισφοράς σε χρήμα
Κατά την έννοια δε της διάταξης της παρ. 13 του άρθρου 12 του Ν. 1337/1983, όπως ίσχυε πριν την αντικατάστασή της με το άρθρο 42 παρ. 5 του Ν. 4030/2011, ο προσδιορισμός της αξίας των εν λόγω τμημάτων που μετατρέπονται σε χρηματική εισφορά από τα πολιτικά δικαστήρια, σύμφωνα με τις διατάξεις του Ν. 2882/2001, επαφίεται στην πρωτοβουλία του διοικουμένου και δεν καθίσταται αναρμόδια η Διοίκηση.
αλ) Ιδιοκτησιακά δικαιώματα και ανάκληση οικοδομικής άδειας
Ως προς τη σχέση των ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων με τον ρόλο των ΥΔΟΜ, τονίζεται ότι, κατά τη νομολογία γενικώς, η πολεοδομική αρχή ασκεί συγκεκριμένες από τον νόμο απονεμόμενες αρμοδιότητες και δεν εξετάζει καταρχήν θέματα κυριότητας του ακινήτου για το οποίο ζητείται ακύρωση της οικοδομικής άδειας. Επίσης, σύμφωνα με τη νομολογία της οικοδομικής άδειας, γίνεται δεκτό ότι, εφόσον εγείρονται σοβαρές αμφισβητήσεις ή αμφιβολίες ως προς την έκταση ή την κυριότητα του οικοπέδου ή γηπέδου για το οποίο ζητείται να χορηγηθεί οικοδομική άδεια ή ως προς την ύπαρξη εμπραγμάτων εν γένει δικαιωμάτων που επηρεάζουν τη δόμηση του ακινήτου, η αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία, προκειμένου να κρίνει αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις χορήγησης της οικοδομικής άδειας, έχει υποχρέωση να εξετάσει και να κρίνει παρεμπιπτόντως το ζήτημα αυτό, του οποίου πάντως η τελική επίλυση ανήκει στα πολιτικά δικαστήρια. Έχει δε και πάντοτε την ευχέρεια να ζητά πρόσθετα στοιχεία για συμπλήρωση του φακέλου, ενώ η έλλειψη ιδιοκτησίας επί του ακινήτου δεν καθιστά από μόνη της τα κατασκευάσματα αυθαίρετα. Τυχόν συμφωνία για τη διαίρεση κοινού ακινήτου μεταξύ περισσοτέρων συνιδιοκτητών (για εντός και ενίοτε και για εκτός σχεδίου περιοχές), η οποία περιλαμβάνει την κτήση ιδιαίτερου δικαιώματος, δέον να λαμβάνεται υπόψη από την πολεοδομική αρχή.
αμ) Η νομολογία για την έννοια του αυθαιρέτου
Τα πολιτικά δικαστήρια εσφαλμένα αξιώνουν σωρευτικώς δύο προϋποθέσεις, για να καταστεί ένα ακίνητο αυθαίρετο: Αφενός την πραγματοποίηση της όποιας κατασκευής άνευ άδειας ή καθ’ υπέρβαση άδειας ή με βάση ανακληθείσα/ακυρωθείσα άδεια και αφετέρου τη διενέργεια αυτοψίας σε αυτό από την πολεοδομική αρχή και τη βεβαίωση στην έκθεση ότι πρόκειται για αυθαίρετη κατασκευή/χρήση. Η δεύτερη αυτή προϋπόθεση κείται σαφώς εκτός θετικού δικαίου. Ο εκάστοτε νόμος προβλέπει με σαφήνεια τις προϋποθέσεις, για να καταστεί κάτι αυθαίρετο και το ορίζει περιοριστικά και σφαιρικά. Περαιτέρω τα πολιτικά δικαστήρια δέχονται ότι η έκθεση αυτοψίας αποτελεί διαπιστωτική πράξη.
Η νομολογία των διοικητικών δικαστηρίων διακρίνει μεταξύ ορισμού του αυθαιρέτου και διαπίστωσης και χαρακτηρισμού αυτού. Η διαπίστωση και ο χαρακτηρισμός αποτελούν το πρώτο στάδιο για την επιβολή των κυρώσεων.
Συνεπώς, κατά σειρά ισχύουν τα εξής:
1. Ύπαρξη αυθαιρέτου ακινήτου/χρήσης.
2. Διαπίστωση αυθαίρετου με διενέργεια αυτοψίας.
3. Χαρακτηρισμός του αυθαιρέτου ως τέτοιου με σύνταξη έκθεσης αυτοψίας.
4. Επιβολή κυρώσεων ή νομιμοποίηση κλπ.
Οι κανόνες της αυθαίρετης δόμησης είναι ένα σώμα κανόνων δημοσίου δικαίου, με ό, τι τούτο συνεπάγεται. Η διοικητική πράξη της έκθεσης αυτοψίας τίθεται ως προϋπόθεση για την καταδίκη από τα πολιτικά δικαστήρια σε κατεδάφιση (αποτελεί παρεμπίπτον ζήτημα η διαπίστωση αυθαιρεσίας – άρθρο 2 ΚΠολΔ).
Για τον χαρακτηρισμό κατασκευής ως αυθαίρετης και κατεδαφιστέας και την επιβολή των προστίμων δεν απαιτείται και η διαπίστωση ότι πρόκειται για κατασκευή με την οποία παραβιάζονται πολεοδομικές διατάξεις.
αν) Οι επικίνδυνες οικοδομές
Η διοικητική διαδικασία διάγνωσης της επικινδυνότητας κτηρίων και κατασκευών δεν αποβλέπει στην εξακρίβωση της ταυτότητας του προσώπου που τυχόν προκάλεσε το στατικό και δομικό πρόβλημα. Την ευθύνη αποκατάστασης των βλαβών στο ακίνητο του εκάστοτε αιτούντα επωμίζεται ο ίδιος, είναι δε άλλο το ζήτημα της δυνατότητας των αιτούντων να αναζητήσουν τυχόν αστική ευθύνη, για τη διάγνωση της οποίας αρμόδια είναι τα πολιτικά δικαστήρια.
αξ) Ιδιοκτησιακά ζητήματα δασών
Για την επίλυση των αμφισβητήσεων περί της κρίσης για τον δασικό χαρακτήρα των ακινήτων, τα πολιτικά δικαστήρια μόνο παρεμπίπτουσα κρίση μπορούν να εκφέρουν.
Σελ. 929αο) Ζητήματα δικαιοδοσίας από την κυριότητα κοινόχρηστης έκτασης
Εφόσον αντικείμενο της διαφοράς δεν είναι η διεκδίκηση από τον ιδιώτη ιδιαίτερων εμπραγμάτων δικαιωμάτων επί της επίμαχης έκτασης, αλλά η αμφισβήτηση ως προς το περιεχόμενο και την έκταση του δικαιώματός του σε απλή χρήση κοινοχρήστου πράγματος, η διαφορά είναι ακυρωτική και υπάγεται στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων.
Κατ’ άρθρο 970 ΑΚ, σε κοινόχρηστα πράγματα μπορούν να αποκτηθούν με παραχώρηση της αρχής κατά τους όρους του νόμου ιδιαίτερα ιδιωτικά δικαιώματα εφόσον με τα δικαιώματα αυτά εξυπηρετείται ή δεν αναιρείται η κοινή χρήση. Με το άρθρο 970 του ΑΚ τίθεται μάλιστα, όπως λέγεται χαρακτηριστικά, βασικός κανόνας του δημοσίου δικαίου, για λόγους δημοσίου συμφέροντος. Από τη διάταξη αυτή και τον Ν. 4171/1961 συνάγεται ότι η παραχώρηση εκ μέρους του Δημοσίου ή άλλου ΝΠΔΔ ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων στο πλαίσιο της διαχείρισής τους, και, ειδικότερα, η παραχώρηση του δικαιώματος χρήσης αιγιαλού, παραλίας ή θαλάσσιου χώρου σε ιδιώτη, είναι δυνατόν να γίνει, κατ’ επιλογή του νομοθέτη, είτε με μονομερή διοικητική πράξη είτε με σύναψη σύμβασης με φυσικό πρόσωπο ή με νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου. Η σύμβαση αυτή, που είναι διοικητική θα πρέπει να πληροί τους όρους της ειδικής νομοθεσίας και ιδίως της περιβαλλοντικής προστασίας. Η αναφυόμενη διαφορά από την άρνηση συμμόρφωσης με όρο της σύμβασης είναι ουσίας. Τα ιδιαίτερα δικαιώματα αυτά είναι είτε ενοχικά είτε εμπράγματα είτε ιδιόρρυθμα, με τη σχετική επιστημονική συζήτηση να παραμένει ζωηρή. Με την παραχώρηση δέον όπως εξυπηρετείται ή να μην αναιρείται η κοινή χρήση, πράγμα που πρέπει να εξετάζεται πάντοτε και ειδικώς. Ενδέχεται να θίγεται η προσωπικότητα μιας μερίδας ανθρώπων και αυτοί δύνανται να προστατευθούν με τα μέσα του Αστικού Δικαίου (και όχι μόνο). Η Διοίκηση υποχρεούται να εξασφαλίζει τη σύμμετρη χρήση τους. Παραδείγματα τέτοιων ιδιαίτερων δικαιωμάτων είναι – μεταξύ άλλων – το δικαίωμα για εγκατάσταση περιπτέρου σε πεζόδρομο, δρόμο ή πλατεία, η εγκατάσταση αναψυκτηρίου σε πάρκο. Το ακίνητο που χαρακτηρίζεται κατά το διοικητικό καθορισμό των οριογραμμών ως αιγιαλός, χωρίς να βρέχεται από τις μέγιστες συνήθεις αναβάσεις των κυμάτων, θεωρείται ότι έχει απαλλοτριωθεί υπέρ του Δημοσίου. Ο κύριος αυτού έχει αξίωση για αποζημίωση αντιστοιχούσα στην αξία του ακινήτου, αν και κατά το μέρος που επικαλεστεί και αποδείξει ότι τούτο δεν αποτελεί πράγματι αιγιαλό, δηλαδή δεν βρέχεται από τις μέγιστες συνήθεις αναβάσεις των κυμάτων. Δικαιοδοσία για την επιδίκαση της αποζημίωσης έχουν τα πολιτικά δικαστήρια, είτε κατά τη διαδικασία της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, σύμφωνα με το άρθρο 4 του ΑΝ 2344/1940 είτε κατά την τακτική διαδικασία, αν παρέλθει η εξάμηνη προθεσμία που ορίζεται στη διάταξη αυτή (άρθρο 10 παρ. 4 Ν. 2971/2001). Για την αξίωση αυτή δεν υπάρχει δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, αλλά αντίθετα, υφίσταται αποζημιωτική αξίωση κατ΄ άρθρο 105 ΕισΝΑΚ και κατά συνέπεια δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, αν η αξίωση ερείδεται σε παρανομία της ίδιας της πράξης διοικητικού καθορισμού του αιγιαλού. Περαιτέρω, ο διοικητικός καθορισμός ακινήτου ως ανήκοντος στην παραλία συνιστά απαλλοτρίωση αυτού, ενώ δικαιοδοσία για την επιδίκαση της αποζημίωσης έχουν τα πολιτικά δικαστήρια. Ο κύριος ζώνης πλάτους μέχρι 10 μ., που καθορίζεται ως παραλία, μπορεί να ζητήσει αποζημίωση ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων, ανατρέποντας το τεκμήριο ωφέλειας που καθιερώνει το άρθρο 6 παρ. 4 του αν 2344/1940, είτε κατά τη διαδικασία της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, είτε κατά την τακτική διαδικασία. Έχει όμως αξίωση αποζημίωσης κατά το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ και κατά συνέπεια υπάρχει δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, αν η αξίωση ερείδεται σε παρανομία της ίδιας της πράξης διοικητικού καθορισμού της παραλίας. Μάλιστα, όποιος απέκτησε τέτοιο ιδιαίτερο δικαίωμα χρήσεως δεν μπορεί να το μεταβιβάσει σε τρίτους, αλλά μπορεί να χρησιμοποιεί για λογαριασμό του άλλα φυσικά πρόσωπα, ενώ δεν επιτρέπεται η ανανέωση της άδειας σε τρίτο πρόσωπο. Τα ανήκοντα στο Ελληνικό Δημόσιο κοινόχρηστα πράγματα δεν καταλαμβάνονται από το άρθρο 4 του Ν. 3127/2003, αφού το άρθρο αυτό αναφέρεται στις προϋποθέσεις κτήσης κυριότητας ακινήτου ανήκοντος στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου ή Δήμου. Επίσης, προφανώς, εκτός από τα πράγματα που απαριθούνται στο άρθρο 967 ΑΚ, κοινόχρηστα είναι και τα δημόσια δάση και άλση, εφ΄ όσον δεν είναι πράγματα ειδικής χρήσεως. Έγινε σαφές νομολογιακά πως ένα δάσος, εν όψει της ειδικής συνταγματικής προστασίας των δασών, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ανήκει στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου και είτε είναι ιδιόχρηστο, όταν εξυπηρετεί κυρίως τη δασολογική έρευνα και διδασκαλία, είτε είναι κοινόχρηστο, όταν είναι ελεύθερη η χρήση του από το κοινό.
Πλεύσιμοι ποταμοί είναι αυτοί που μπορούν να χρησιμοποιηθούν για κανονική ναυσιπλοΐα ή παρέχουν δυνατότητες πλεύσης σε αυτούς εν συνόλω ή τμηματικά, έστω και με απλές ακάτους ή σχεδίες, ενώ μη πλεύσιμος είναι ο μη προσφερόμενος προς κανονική ναυσιπλοΐα, ούτε παρέχει τη δυνατότητα πλεύσης σε αυτόν, κατά τα ανάντη ή κατάντη, έστω και απλών ακατίων ή σχεδίων, ουχί δε μόνον διαπλεύσεως του από της μίας όχθης εις την αντιπέραν. Το ζήτημα του πλεύσιμου ή μη είναι πραγματικό και σε περίπτωση διαφωνίας αποφαίνονται τα πολιτικά δικαστήρια.
απ) Παραχώρηση δημοσίου κτήματος βάσει του Ν. 4377/1929 για ανέγερση ξενοδοχείου
Επιτρέπεται παραχώρηση δημοσίου κτήματος κατ’ εφαρμογή του άρθρου 13 του Ν. 4377/1929, για την ίδρυση και επέ
Σελ. 930 κταση ξενοδοχειακών μονάδων, εφόσον επιτρέπεται η χρήση αυτή στην περιοχή, όπου βρίσκεται το παραχωρούμενο ακίνητο. Από την αμφισβήτηση της πράξης παραχώρησης δημιουργείται διοικητική διαφορά, που ανήκει στην αρμοδιότητα του Ε΄ Τμήματος του ΣτΕ. Το επίδικο ακίνητο εμπίπτει σε περιοχή, στην οποία δεν επιτρέπεται κατά νόμο η χρήση «ξενοδοχείου-τουριστικής εγκατάστασης» και η προσβαλλόμενη πράξη παραχώρησης δεν είναι νόμιμη.
3. Ζητήματα αρμοδιότητας διοικητικών δικαστηρίων
Η γενική ακυρωτική αρμοδιότητα του ΣτΕ κατά το άρθρο 95 του Συντάγματος οριοθετεί τη νομοθετική ευχέρεια (άρθρα 94 παρ. 1, 95 παρ. 3 του Συντάγματος) να υπάγει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια κατηγορίες διαφορών ουσίας ή ακυρωτικών διαφορών. Όταν η διαφορά γεννάται από εκτελεστή διοικητική πράξη, η αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων σε συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων μπορεί να είναι είτε ακυρωτική (περιοριζόμενη στην εξαφάνιση της προσβαλλόμενης ή στην καταψήφιση της Διοίκησης στην έκδοση εκτελεστής πράξης) είτε πλήρους δικαιοδοσίας.
Με την 3919/2010 απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου, κρίθηκε ότι, και μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του έτους 2001, η θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως δικαστηρίου που δικάζει, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 94 και 95 του Συντάγματος, την αίτηση ακυρώσεως κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, είναι καίρια στο σύστημα του Κράτους Δικαίου που καθιερώνει το Σύνταγμα, το δε εύρος της γενικής ακυρωτικής δικαιοδοσίας του δικαστηρίου αυτού δεν καταλείπεται στην απόλυτη διάθεση του κοινού νομοθέτη και, συνεπώς, ο περιορισμός της διά της μεταφοράς κατηγοριών υποθέσεων προς εκδίκαση στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο από την άποψη της τηρήσεως των συνταγματικών ορίων. Περαιτέρω με την ίδια απόφαση κρίθηκε, καθ΄ ερμηνεία των ως άνω συνταγματικών διατάξεων, ότι ο νόμος μπορεί να αναθέτει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, όταν η διαφορά γεννάται από εκτελεστή διοικητική πράξη, μόνον ειδική αρμοδιότητα, για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, η φύση και η σπουδαιότητα των οποίων δεν επιβάλλει, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, την εκδίκασή τους από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Η κατά τα ανωτέρω ανατιθέμενη στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια αρμοδιότητα μπορεί να οργανωθεί από το νόμο είτε ως ακυρωτική, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου δεν μπορεί, σύμφωνα με το νόμο να έχει ως περιεχόμενο την τροποποίηση, αλλά μόνο την εν όλω ή εν μέρει ακύρωση εκτελεστής διοικητικής πράξης, είτε ως αρμοδιότητα που εκτείνεται σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο, να είναι, εκτός από την ακύρωση, και η μεταρρύθμιση εκτελεστής διοικητικής πράξης και το δικαστήριο έχει, καταρχήν, την εξουσία να διαμορφώσει το ουσιαστικό περιεχόμενο της πράξης ή του δικαιώματος, της υποχρεώσεως ή της καταστάσεως που απορρέει από αυτή, μετά από διάγνωση των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως. Τέλος, με την ίδια απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου κρίθηκε ότι από τις προαναφερόμενες διατάξεις, ερμηνευόμενες σε συνδυασμό με τα άρθρα 26 και 43 του Συντάγματος, με τα οποία, αντιστοίχως κατοχυρώνεται η αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών και προβλέπεται ο θεσμός της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, προκύπτει ότι δεν επιτρέπεται να οργανώνεται η αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων ως εκτεινόμενη σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας για την εκδίκαση των κατηγοριών υποθέσεων, στις οποίες η άσκηση της δικαιοδοσίας αυτής συνεπάγεται την υπεισέλευση της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική επί θεμάτων, για τα οποία είναι αυτή αποκλειστικώς αρμόδια, είτε λόγω ρητής συνταγματικής προβλέψεως, όπως στην περίπτωση της προσβολής κανονιστικών διοικητικών πράξεων, των οποίων η μεταρρύθμιση θα συνιστούσε θέσπιση νέας κανονιστικής διοικητικής πράξης, για την οποία αρμόδια είναι μόνο τα προβλεπόμενα από το άρθρο 43 του Συντάγματος όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, είτε, προκειμένου περί ατομικών διοικητικών πράξεων, λόγω των απαιτούμενων για την έκδοσή τους προϋποθέσεων, του χαρακτήρα της έρευνας, βάσει της οποίας μπορεί να διαπιστωθεί η συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών και των συνεπειών μεταρρυθμίσεως της πράξης, εν όψει των οποίων η άσκηση της πλήρους δικαιοδοσίας, κατά τα ανωτέρω αναφερόμενα, θα παραβίαζε τα όρια της ανατιθέμενης αποκλειστικώς στα όργανα της Διοικητικής κρατικής εξουσίας, βάσει της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών.
Αρμοδιότητα ΣτΕ
Στις περιβαλλοντικές διαφορές, καταρχήν το ένδικο βοήθημα που ασκείται είναι η αίτηση ακύρωσης, ενώ αρμόδιο να δικάσει είναι το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο διαθέτει τεκμήριο αρμοδιότητας, σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 1 α του Συντάγματος (γενική ακυρωτική αρμοδιότητα), εκτός κατά το άρθρο 95 παρ. 3 Συντάγματος, από τις διαφορές που με νόμο και σε συνάρτηση με τη φύση ή τη σπουδαιότητά τους υπάγονται στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια (είτε ως ακυρωτικές, είτε ως ουσίας).
Κατά το άρθρο 1 παρ. 5 Ν. 1968/1991, στο Ε’ Τμήμα του ΣτΕ με την επιφύλαξη της έκδοσης προεδρικών διαταγμάτων που προβλέπονται στην παρ.1 του άρθρου αυτού, υπάγονται οι κατηγορίες υποθέσεων που αφορούν:
α) στη νομοθεσία περί προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος, των δασών και δασικών εκτάσεων, των υδάτων της αυτοφυούς χλωρίδας και της άγριας πανίδας,
β) στη νομοθεσία περί προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, των αρχαιοτήτων και αρχαιολογικών χώρων, των μνημείων, των διατηρητέων κτιρίων και των παραδοσιακών οικισμών,
γ) στη νομοθεσία περί μεταλλείων και λατομείων,
δ) στη νομοθεσία περί αιγιαλού και παραλίας,
ε) στη νομοθεσία περί χωροταξίας, περί έγκρισης, τροποποίησης και επέκτασης σχεδίων πόλεων, γενικών πολεοδομικών σχεδίων και μελετών, επιβολής όρων και περιορισμών δομήσεως καθορισμού ζωνών ενεργού πολεοδομίας και αστικού αναδασμού, ζωνών ειδικής ενίσχυσης και ειδικών κινήτρων και ζωνών οικιστικού ελέγχου, πλην των αφορωσών σε οικοδομικές άδειες και πράξεις χαρακτηρισμού αυθαιρέτων,
στ) στη νομοθεσία περί αδειών ιδρύσεως και λειτουργίας, βιομηχανιών, βιοτεχνιών και ξενοδοχείων εν γένει και μηχανολογικών εγκαταστάσεων.
Η ακυρωτική αρμοδιότητα των Τμημάτων του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίνεται από τη φύση της νομοθεσίας, κατ’ εφαρμογή της οποίας εκδίδεται η προσβαλλόμενη πράξη με γνώμονα την υπαγωγή ομοιογενών διαφορών στον αυτό σχηματισμό. Σε περίπτωση αμφιβολιών πρέπει να αναζητείται ο προέχων χαρα
Σελ. 931 κτήρας της εφαρμοζόμενης σχετικής νομοθεσίας, ώστε να αποφεύγεται η κατάτμηση ομοιογενών διαφορών, προκαλουμένων από την εφαρμογή της ίδιας κατά βάση νομοθεσίας σε περισσότερα Τμήματα του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Οι περιβαλλοντικές διαφορές λόγω της φύσης και της σπουδαιότητάς τους εμπίπτουν αρχικώς στο ΣτΕ, λόγω του ότι συνδέονται αμέσως με την προστασία του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης, ως ακυρωτικές, ανήκουν στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Και τούτο διότι το ίδιο το Δίκαιο Περιβάλλοντος φέρει συγκεκριμένα χαρακτηριστικά που το καθιστούν έναν εξαιρετικά σύνθετο τομέα δικαίου. Άλλως ειπείν, αποτελεί ένα σύνολο κανόνων δικαίου οι οποίοι βάσει συγκεκριμένων κριτηρίων και προστατευτικών μηχανισμών οριοθετούν την ανθρώπινη δράση (ατομική και συλλογική) τίθενται για την ισορροπία της ανθρώπινης δράσης και του περιβάλλοντος. Ο εδώ τιθέμενος προσδιορισμός του κλάδου είναι σαφώς τελεολογικός. Ο ορισμός αυτός προσαρμόζει τον αναγνώστη για όσα θα προσεγγιστούν στο παρόν σύγγραμμα, γεννώντας του κάποιες προεισαγωγικές σκέψεις. Η αναγκαιότητα επίλυσης των περιβαλλοντικών διαφορών σχετίζεται πρωτίστως με τη σύλληψη του περιβάλλοντος ως αγαθού που πρέπει να προστατεύεται από την έννομη τάξη, αγαθό που διέπεται από αξιοσημείωτη αμφισημία στον ορισμό. Για την απάντηση στο ως άνω τεθέν πρωταρχικό ερώτημα, χρήσιμη είναι η αποσαφήνιση των χαρακτηριστικών που διέπουν ειδικώς το Δίκαιο Περιβάλλοντος. Ως χαρακτηριστικά του κλάδου που σχετίζονται με το θέμα μας θεωρούνται:
1. Ως είθισται, παραδοσιακώς γίνεται διάκριση του Δικαίου Περιβάλλοντος σε γενικό και ειδικό. Το μεν γενικό εμπεριέχει το σύνολο των κανόνων δικαίου που εφαρμόζεται γενικά σε όλες τις περιβαλλοντικές υποθέσεις, το δε ειδικό εμπεριέχει το σύνολο της ειδικής (αχανούς, πράγματι!) περιβαλλοντικής νομοθεσίας, διακρινόμενης στην προστασία επιμέρους τομέων (π.χ. προστασία βιοποικιλότητας) ή στην προστασία από κινδύνους (π.χ. απόβλητα). Ο τομέας της περιβαλλοντικής εκτίμησης και αδειοδότησης και των ειδικών αδειοδοτήσεων, λ.χ. της ειδικής διαδικασίας της Δέουσας Εκτίμησης θα μπορούσε συστηματικώς να τοποθετηθεί τόσο στο γενικό Δίκαιο Περιβάλλοντος (ως ύλη που αφορά όλες τις περιβαλλοντικές υποθέσεις), όσο και στο ειδικό (ως ύλη που αφορά την κάθε κατηγορία έργου/υπόθεσης και την κάθε εν γένει υποδομή).
2. Το Δίκαιο Περιβάλλοντος είναι κλάδος δυναμικός, προσαρμοζόμενος σε μία πλειάδα καταστάσεων και συνθηκών, αλλά και μεταβάλλεται με βάση την εξέλιξη της τεχνολογίας, της επιστήμης και της κοινωνίας. Η πολυπλοκότητα που το διέπει καθιστά επιβεβλημένη την πολυεπιστημονική και διεπιστημονική του πραγμάτευση. Η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον στοιχεί προς την επιδίωξη αποφυγής καταστρεπτικών γεγονότων για το περιβάλλον και δη εδώ για τους οικοτόπους που εξορισμού συνιστούν ευαίσθητα οικοσυστήματα.
3. Η αναγκαιότητα για τη νομική προστασία του περιβάλλοντος κατέστη εμφανής, όταν εμφανίστηκε η αντίληψη και η πραγματικότητα της βλάβης στην οικονομία λόγω βλάβης στο περιβάλλον. Το ίδιο κατέστη σαφές και με την προστασία της ανθρώπινης υγείας. Η προστασία των πτηνών και των οικοτόπων, εκτός από την αδιαμφισβήτητη περιβαλλοντική-οικολογική της σφραγίδα, προασπίζει και την υγεία του ανθρώπου. Ειδικά σε σχέση με την οικονομία, γίνεται σαφής η αλληλεπικάλυψη της προστασίας των οικοσυστημάτων και των οικοτόπων με την οικονομική ανάλυση αυτής. Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, της βιωσιμότητας ή της αειφορίας συνεπάγεται τη διαχείριση και εκμετάλλευση των φυσικών πόρων με τρόπο που να διασφαλίζει τη (μακροπρόθεσμη, προφανώς) διατήρησή τους και προς χάριν των μελλουσών γενεών, βλ. Διάσκεψη ΟΗΕ και του Ρίο. Είναι μία σύγχρονη θεώρηση της ανάπτυξης η οποία – κατά τη θεωρία – επιβάλλει την απογραφή του διασωθέντος φυσικού κεφαλαίου, την ποιοτική πρόσληψη της ανάπτυξης έναντι της ποσοτικής, τον καθορισμό και ανάδειξη του φυσικού πλούτου της κάθε χώρας. Συστατικά αυτής της μορφής της αναπτυξιακής διαδικασίας είναι η ανάδειξη των ικανοποιητικών συνθηκών διαβίωσης, η ορθολογική και βιώσιμη χρήση και διατήρηση των φυσικών πόρων και η ενσωμάτωση της παραμέτρου της περιβαλλοντικής προστασίας στις πολιτικές και τις αποφάσεις, αλλά και η ενδογενεακή και διαγενεακή ισότητα. Η βιωσιμότητα επιτυγχάνει μια ισόρροπη στάθμιση. Ο συγκερασμός όλων των επιμέρους παραμέτρων αποτελεί τον στόχο της βιώσιμης ανάπτυξης. Συγγενείς με αυτή αρχές είναι η αρχή της βιώσιμης δραστηριότητας ή του έργου, όπως και η αρχή της ήπιας ανάπτυξης στα ευπαθή οικοσυστήματα (π.χ. ακτές), όπως και ο σεβασμός της φέρουσας ικανότητας των οικοσυστημάτων, αλλά και της διατήρησης της ικανότητας ανασύστασης/αποκατάστασης του φυσικού κεφαλαίου, όπως
Σελ. 932 και η αρχή του περιβαλλοντικού κεκτημένου. Η Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων, η Στρατηγική Εκτίμηση και η Δέουσα Εκτίμηση λαμβάνουν υπόψη τους το ευπαθές των οικοσυστημάτων και τη φέρουσα ικανότητά τους, όταν αποτιμάται το περιβαλλοντικό αποτύπωμα των σχεδίων/έργων στους οικοτόπους του Δικτύου Natura 2000. Περαιτέρω, στην ελληνική έννομη τάξη, η αρχή τους αειφορίας ταυτίζεται με την έννοια τους βιώσιμης ανάπτυξης. Ωστόσο, αποτελούν στην πραγματικότητα απλώς παρεμφερείς, όχι πανομοιότυπες έννοιες. Πρέπει να γίνει η εξής ορολογική επισήμανση: η έννοια τους βιωσιμότητας αναφέρεται σε γενικούς οικονομικούς δείκτες για την υλική ευημερία των ατόμων, ενώ η αρχή τους βιώσιμης ανάπτυξης παραπέμπει στη διαρκή παραγωγή και εκμετάλλευση των πόρων. Κατ’ άλλη θέση, η αρχή τους βιώσιμης ανάπτυξης εξισορροπεί μεταξύ των ανταγωνιστικών συμφερόντων τους περιβαλλοντικής προστασίας και τους κοινωνικοικονομικής ανάπτυξης.
4. Το Δίκαιο Περιβάλλοντος, λόγω της εξαιρετικής πολυνομίας που το διέπει και η οποία συναρτάται με την τεχνολογική πρόοδο και συναφώς την οικονομική ανάπτυξη, αλλά και λόγω της ιδιαίτερης πολυπλοκότητας των πραγματικών καταστάσεων που απασχολούν το δικαστήριο (ούσα και αδύνατη η πάντοτε ορθή υπαγωγή των περιστατικών στους κανόνες δικαίου), συνιστά έναν πολύπλοκο τομέα δικαίου, μια μεταβαλλόμενη «γεωμετρία» με όλη τη σημασία της λέξης. Η νομολογία αναδεικνύεται σε ρυθμιστή της κατάστασης. Σαφώς, εδώ παρεισφρέει και η αποσπασματικότητα και ο εμπειρισμός στον χειρισμό των περιβαλλοντικών υποθέσεων, αλλά αναφύεται και η ανάγκη ενίοτε να υπερβαθεί το θετικό δίκαιο, όταν το κοινό αίσθημα δικαίου παραγκωνίζεται επικίνδυνα ή τα νομικά αντανακλαστικά ενεργοποιούνται (φυσικό δίκαιο). Έτσι, το σύνολο των νομοθετικών ρυθμίσεων εξειδικεύεται με διοικητικές πράξεις και μη εκτελεστές πράξεις. Για τους λόγους αυτούς, προτάθηκε η ανάγκη τους Κώδικα Περιβάλλοντος συνεκτικού και εύχρηστου, προκειμένου να απαλειφθεί η «κανονιστική ρύπανση», όπως λέγεται χαρακτηριστικώς. Αλλά και σε ένα θεωρητικότερο επίπεδο, η έρευνα και η εξαγωγή τους γνώσης πρέπει να εντάσσεται σε ένα συνολικότερο επιστημονικό πλαίσιο, φωτιζόμενη από τα διδάγματα πλειόνων επιστημών, κυρίως των βιολογικών/θετικών επιστημών, αλλά και τους μηχανικής. Κλάδοι που ασχολούνται με το Δίκαιο Περιβάλλοντος και δη εν προκειμένω με το δίκαιο τους αδειοδότησης ιδίως στη χώρα τους είναι ενδεικτικώς: οι δασολόγοι, οι πολιτικοί μηχανικοί, οι μηχανικοί περιβάλλοντος, οι περιβαλλοντολόγοι, οι βιολόγοι, οι χημικοί, οι χημικοί περιβάλλοντος, οι ζωολόγοι κλπ. Στη σύνταξη ΜΠΕ και τους Δέουσας Εκτίμησης συμμετέχουν πολλοί και διαφορετικοί από τους ως άνω επιστήμονες.
5. Το Δίκαιο Περιβάλλοντος φέρει προγραμματικό χαρακτήρα: «θέτει επί τάπητος» και «σχεδιάζει, προγραμματίζει» την πορεία των υποθέσεων που το αφορούν.
References List
1) Antonopoulos E., Jurisdictional issues that arise during the adjudication of lawsuits by the administrative courts, EDDDDD 2005, 457.
2) Balis G., General Principles of Civil Law, §208, 537.
3) Bavaria J., “An Environmental Code for Corporations.” Issues in Science and Technology, vol. 6, no. 2, 1989, 28–31.
4) Bhatia R., Aaron W., “Integrating Human Health into Environmental Impact Assessment: An Unrealized Opportunity for Environmental Health and Justice.” Environmental Health Perspectives, vol. 116, no. 8, 2008, 991–1000.
5) Bond Α., “WHAT IS THE ROLE OF IMPACT ASSESSMENT IN THE LONG TERM?” Journal of Environmental Assessment Policy and Management, vol. 17, no. 1, 2015, 1–6.
6) Busch D.E., Trexler J.C. (eds.), Monitoring Ecosystems. Interdisciplinary Approaches for Evaluating Ecoregional Initiatives. Island Press, Washington, Covelo, London, 2003.
7) Choromidis K., Some legal and constitutional issues in the implementation act (article 12 of Law 1337/83), Arm 1995, 1530.
8) Dekleris M., The environment’s twelfth day, ed. Ant. N. Sakkoulas, 1996, 74.
9) Douglas E. et al., “Adapting Environmental Conservation Legislation.”
10) George P., L’ environnement, Que sais-je, εκδ. PUF, 1971, 41 ff.
11) Georgiadou M., The Law of Real Estate, εκδ. Nom. Library, 2011, 272.
12) Kanellopoulos Κ., Development Economics: Analysis & Policy, εκδ. Karaberopoulos, 1977.
13) Karakostas I., Threatened constitutional violation of the environmental acquis - Article 24 of the Constitution, non-revisable provision, PerDik 4/2000, 464.
14) Lazaratos P., Administrative Procedural Law, εκδ. Nom. Library, 2018, pp. 7 ff.
15) Makris I., Forest Law, ed. Sakkoulas, 2010.
16) Papakonstantinou Α., The Environmental Constitution: Contemporary Aspects, PerDik 3/2011, 436.
17) Pavlopoulos P., Public Law in the Constellation of the Economic Crisis, εκδ. Livani, 397.
18) Rozos N., Issues of competence of state functions and jurisdiction of courts, Hon. volume about Konstantinos Menoudakos, εκδ. Sakkoula, 2016, 430-439.
19) R. von Schomberg, “Controversies and Political Decision Making,” in: Science, Politics and Morality, Cluwer Academic Publishers, 1993, 7-26.
20) Tsaltas G., Johannesburg 2002: The environment after the United Nations Conference on Sustainable Development, εκδ. I. Sideris, Athens, 2003, 38.
21) Vavouskos K., Agricultural Law, 5th Ed., 1986, §43, 51.
22) Vidalis T., “The individual right to the environment according to the 2001 Constitution,” in: Article 24 of the Constitution after its revision, eds. Ant N. Sakkoulas Publications, Athens-Komotini, 2002, 57ff.