Κείμενο
Το άρθρο (που γράφηκε τον Δεκέμβριο 2023) αποτελεί προδημοσίευση συνεισφοράς του γράφοντος στην έκδοση του Ινστιτούτου Μελετών για την Πολιτική και την Δημοκρατία: σε επιμέλεια Χριστόφορου Φωκαΐδη και Κωνσταντίνου Αδαμίδη (επιμ.) Η Κύπρος στην Εποχή των Πολυκρίσεων: Οι Μεγάλες Προκλήσεις σε 24 Ερωταπαντήσεις (Hippasus, 2024).
Τον Δεκέμβριο του 2023 συμπληρώθηκαν 60 χρόνια από τη θεμελιακή συνταγματική κρίση που ξεπεράστηκε με την υιοθέτηση του λεγομένου δικαίου της ανάγκης, διασφαλίζοντας την συνεχιζόμενη ύπαρξη της Κυπριακής Δημοκρατίας και την, εν γένει, αποτελεσματική λειτουργία του κυπριακού συστήματος διακυβέρνησης. Η υιοθέτηση του δικαίου της ανάγκης, ωστόσο, έχει εκ των πραγμάτων λειτουργήσει πολλές φορές ανασχετικά ως προς την προώθηση αναγκαίων μεταρρυθμίσεων που θα βελτίωναν το σύστημα. Εδώ και ορισμένα χρόνια, πάντως, μετά από μακρόχρονη αδράνεια, διανύουμε μια περίοδο κινητικότητας με σημαντικές μεταρρυθμίσεις να συζητούνται και ορισμένες να γίνονται πράξη. Το επόμενο διάστημα, είναι βέβαιο, θα συνεχιστούν με ένταση δύο συζητήσεις που συνδέονται μεταξύ τους. Η πρώτη αφορά στον τρόπο άσκησης των εξουσιών του Προέδρου της Δημοκρατίας. Η δεύτερη, στον τρόπο διορισμού και στις εξουσίες ανεξαρτήτων αξιωματούχων. Αφενός μεν λόγω της αποικιακής κληρονομιάς αλλά και της προσωπικής κληρονομιάς του πρώτου προέδρου, Αρχιεπισκόπου Μακαρίου Γ’, αφετέρου δε λόγω της γιγάντωσης του σύγχρονου εκτελεστικού κράτους, ο εκάστοτε πρόεδρος συνιστά σήμερα - στην ουσία - έναν επί θητεία μονάρχη: εν μέρει η εξουσία ασκείται στο όνομά του από τη γραφειοκρατία, εν μέρει ο πρόεδρος λειτουργεί ως πρόεδρος-συντονιστής του δυναμικού συνασπισμού στον οποίο στηρίζεται για την επίτευξη αποτελεσμάτων (και επανεκλογή).
Μέσα στο ίδιο ιστορικό και πολιτικό συγκείμενο, θα πρέπει να ιδωθεί και ο ρόλος των ανεξάρτητων αξιωματούχων της Δημοκρατίας, είτε αυτοί κατέχουν αξιώματα που ανάγονται στην αποικιακή περίοδο, είτε αποτελούν δημιούργημα του «εξευρωπαϊσμού» της Δημοκρατίας. Δεν υπάρχουν πάντως εύκολες λύσεις. Σ΄ ένα προεδρικό σύστημα είναι αναγκαία τα θεσμικά αντίβαρα, ακόμη και σε βάρος της ταχύτητας στη λήψη αποφάσεων. Την ίδια στιγμή, βεβαίως, ελλοχεύουν οι κίνδυνοι της αναποτελεσματικότητας ή ακόμα της λογοδοσίας και της αδιαφάνειας, όταν μη εκλεγμένοι αξιωματούχοι που καλούνται να ασκήσουν έλεγχο, λειτουργούν οι ίδιοι χωρίς έλεγχο. Εδώ, λοιπόν, είναι κρίσιμης σημασίας η διαδικασία επιλογής ανεξάρτητων αξιωματούχων.Μια άλλη σημαντική πρόκληση είναι και η ενίσχυση της ουσιαστικής διαφάνειας στο νομοπαρασκευαστικό έργο αλλά και στην απονομή δικαιοσύνης, καθώς θα μειώσει τις έριδες ως προς το ποιο χέρι πρέπει να κρατήσει το μαχαίρι που θα κόβει την πίτα. Σε ότι αφορά στο πρώτο, θα πρέπει να σημειωθεί ότι το προεδρικό και πολυκομματικό σύστημα στην Κύπρο, επέτρεψε τη σχετική ανεξαρτησία των κοινοβουλευτικών επιτροπών, που αποτελούν δικλείδα διασφάλισης, ως ένα βαθμό, διαφάνειας του νομοπαρασκευαστικού έργου αλλά και της εκτελεστικής λειτουργίας. Φαίνεται, ωστόσο, να επηρεάζονται από τη — διεθνώς παρατηρούμενη — μετάλλαξη των θεσμών από φορείς πολιτικής (policy) σε πλατφόρμες πολιτικών (politics).
Σε ό,τι αφορά στο δεύτερο, η - πανευρωπαϊκώς πρωτοποριακή - δημοσίευση του μεγάλου όγκου δικαστικών αποφάσεων στην πλατφόρμα ανοικτής πρόσβασης CyLaw (με διασφάλιση προσωπικών δεδομένων) έχει συμβάλει τα μέγιστα στην αίσθηση διαφάνειας κατά την απονομή δικαιοσύνης. Στο επίπεδο της ποινικής δικαιοσύνης, ωστόσο, παραμένει ως σημαντική πρόκληση η ανάγκη αιτιολόγησης των αποφάσεων του Γενικού Εισαγγελέα, όπως λόγου χάρη για την άσκηση ή μη ποινικής δίωξης ή την διακοπή αυτής. Μια τέτοια ρύθμιση, με σεβασμό πάντα των προσωπικών δεδομένων και των θεμελιωδών δικαιωμάτων των υπό έρευνα/καταγγελία πολιτών, θα αποτελούσε την καλύτερη δικλείδα για την αποφυγή κιτρινισμών και την εν γένει ενίσχυση της εμπιστοσύνης στο σύστημα. Θα πρέπει ωστόσο να επαγρυπνούμε απέναντι στον - υπαρκτό, παρά τις καλές προθέσεις - κίνδυνο πολλαπλασιασμού των διαδικασιών και μακρόχρονης εμπλοκής πολιτών στα «γρανάζια» ενός ανακριτικού και δικαστηριακού συστήματος.
Το 2024 ήταν πρώτη χρονιά πλήρους λειτουργίας της δικαστηριακής μεταρρύθμισης, που τέθηκε σε ισχύ το θέρος του 2023. Η πιο εμφανής για τους τρίτους αλλαγή είναι ο διαχωρισμός του Ανωτάτου Δικαστηρίου σε Συνταγματικό Δικαστήριο και Ανώτατο Δικαστήριο – επαναφέροντας έτσι, εκ πρώτης όψεως, το σύστημα του Συντάγματος του 1960, αλλά και θέτοντας τα θεμέλια για τη δημιουργία δύο παράλληλων συστημάτων δικαιοδοσίας, στα πρότυπα των παραδόσεων των ηπειρωτικών χωρών. Αυτό το φαινόμενο θα πάρει χρόνο. Ενδιαφέρον παρουσιάζει ο βαθμός στον οποίο θα ανατραπεί η πάγια τακτική, ή παράδοση, που προβλέπει την ανάδειξη Δικαστών του ανωτάτου δικαστηρίου από την ίδια ομάδα υποψηφίων. Η πιο ουσιαστική αλλαγή για το ίδιο το σύστημα απονομής δικαιοσύνης φαίνεται να είναιη δημιουργία ενός δευτεροβάθμιου δικαστηρίου, του Εφετείου, προς υποκατάσταση του ελέγχου των πρωτόδικων αποφάσεων από το Ανώτατο Δικαστήριο, το οποίο καθίσταται πλέον τρίτος βαθμός δικαιοδοσίας εμφανώς στο πρότυπο της νομικής παράδοσης του Κοινοδικαίου με τα intermediate appellate courts και όχι των ηπειρωτικών παραδόσεων όπου τα εφετεία ασκούν έλεγχο ουσίας Το Εφετείο έχει ήδη αρχίσει να παραγάγει ενδιαφέρουσα νομολογία. Προφανώς και δεν μπορεί, ούτε πρέπει, να υποκαταστήσει την κρίση των πολύ πιο έμπειρων δικαστών των ανωτάτων δικαστηρίων από τους οποίους και αναμένουμε να καθοδηγήσουν τους νεότερους δικαστές, και εν καιρώ διαδόχους τους, αξιοποιώντας και την σταδιακή ελάφρυνση του δικού τους φόρτου εργασίας.
Η μεταρρύθμιση προέβλεψε και την λειτουργία νέων πρωτοβάθμιων πολιτικών δικαστηρίων, που για πρώτη φορά, αφαιρούν σημαντική ύλη από τα Επαρχιακά Δικαστήρια,κατ’ απόκλιση από την ίδια παράδοση, παρά τα λεγόμενα. Οι επιφυλάξεις για την σκοπιμότητα ίδρυσης του Εμπορικού ιδίως Δικαστηρίου με την υφιστάμενη δικαιοδοσία φαίνεται να έχουν λόγο ύπαρξης, αν ληφθεί υπόψη η καθυστέρηση στον διορισμό δικαστών μέχρι σήμερα.
Η ομαλή λειτουργία του νέου συστήματος αποτελεί την βασική πρόκληση στο αμέσως επόμενο διάστημα. Το βέβαιο είναι ότι θα χρειαστεί προσοχή και συνεχής παρακολούθηση έτσι ώστε να αποφευχθούν τα όποια προβλήματα. Μεταρρυθμίσεις αυτής της εμβέλειας εμπερικλείουν πάντοτε κινδύνους, ειδικά όταν επιχειρείται η υιοθέτηση διαφορετικών νομικών παραδειγμάτων (paradigms) σε ένα σύστημα.
Ενδεικτικά σημειώνεται πως περί το τέλος του 2023 τέθηκε επίσης σε ισχύ ένα νέο σύστημα κανόνων πολιτικής δικονομίας, που αποτελεί ουσιαστικά εμφύτευση του εκσυγχρονισμένου νέου αγγλικού δικονομικού δικαίου. Η αλλαγή φαίνεται εντυπωσιακή, αν σκεφθεί κανείς πως το προηγούμενο σύστημα Κανονισμών, που ανάγεται στην αποικιακή περίοδο, εφαρμοζόταν στη βάση ανεπίσημης μετάφρασης με μόνο μια ουσιαστική προσπάθεια μεταρρύθμισης δύο σημαντικών Διαταγών (Δ. 25 και Δ. 30). Αξιοσημείωτο ότι οι εν λόγω μεταρρυθμίσεις δεν φαίνεται να αξιολογήθηκαν κατά την θέσπιση του νέου πλαισίου
Το νέο αγγλικό σύστημα στηρίζεται, ωστόσο, στη δυνατότητα ενάσκησης διακριτικής ευχέρειας από δικαστές με μεγάλη προηγούμενη δικαστηριακή εμπειρία ή και εξειδικευμένη γνώση σε τομείς κρίσιμους για την ευδοκίμηση της αγγλικής δικαιοδοσίαςΜολονότι η ταχύτητα αποτελεί ζητούμενο και για τους Άγγλους δικαστές, η έμφαση δίνεται στην αποδοτικότητα (efficiency) και αποτελεσματικότητα (effectiveness) του συστήματος αλλά και στη δημιουργία ασφάλειας δικαίου και την ικανοποίηση από την ποιότητα στην απονομή και στον δικαστηριακό συλλογισμό. Στις χώρες της ηπειρωτικής παράδοσης, όπου οι πλείστοι νεοδιοριζόμενοι δικαστές είναι σχετικά άπειροι, υφίστανται άλλες - δαπανηρές - διαδικαστικές δικλείδες για να λειτουργήσει το σύστημα (πολυμελείς πρωτόδικες συνθέσεις, ιδιαιτέρως απαιτητικό εκπαιδευτικό υπόβαθρο, ιεραρχικός έλεγχος και τυποποίηση).
Στην Κύπρο, το ίδιο σύστημα θα λειτουργήσει από πρωτόδικους δικαστές με λίγα χρόνια πραγματικής εμπειρίας, υπό ιεραρχικό έλεγχο σπάνιο σε δικαιοδοσίες του Κοινοδικαίου και υπό μεγάλη πίεση για την ταχεία διεκπεραίωση όγκου υποθέσεων. Η δε διάσπαση της εμπορικής δικαιοδοσίας θα δημιουργήσει θεσμικά στεγανά, αποτρέποντας το πνεύμα νομικής ευρηματικότητας που χρειαζόμαστε.
Αυτό δεν σημαίνει, κατ’ ανάγκην, ότι τα προβλήματα θα προκύψουν άμεσα. Το πιθανότερο είναι πως οι δικηγόροι θα βρουν τον δρόμο τους και θα δημιουργήσουν ένα δικό τους modus operandi. Πολλές διαφορές θα λυθούν εξωδικαστικά λόγω των αντικινήτρων που δημιουργεί το σύστημα ενώ τα πλείστα προβλήματα που θα δημιουργηθούν πρωτοδίκως θα πάρουν χρόνια για να φτάσουν στο ανώτατο επίπεδο. Στον βαθμό μάλιστα που ο στόχος της ηγεσίας της κυπριακής δικαιοσύνης είναι η βελτίωση των δεικτών ως προς διεκπεραίωση και όχι η ουσία, λογικά θα μπορέσουν να ισχυριστούν πως τα πράγματα βαίνουν προς το καλύτερο τα αμέσως επόμενα χρόνια. Είναι, ωστόσο, πιθανό ο λογαριασμός να μας προκύψει αργότερα.
Σε κάθε περίπτωση, μεγάλη πρόκληση για το σύστημα παραμένει η βελτίωση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας.
Όσον αφορά, πρώτον, την πολιτική δικαιοσύνη, το μείζον ζητούμενο εξακολουθεί να είναι η αποτελεσματική επιβολή (enforcement) αστικών αξιώσεων που έχουν κριθεί δικαστικώς. Η δυνατότητα αξιολόγησης της προοπτικής επιτυχίας τέτοιων αξιώσεων από τα ίδια τα μέρη χωρίς καν προσφυγή στην δικαιοσύνη είναι σημαντική για την οικονομία αλλά και για την προσέλκυση πραγματικών επενδύσεων. Ακόμη πιο σημαντική, όμως, είναι η εμπέδωση της αίσθησης στον συναλλασσόμενο πως μπορεί να βρει έννομη δικαίωση στο δικαστήριο, συμπεριλαμβανομένης της διασφάλισης της αξίωσής του, με την εκτέλεση της δικαστικής απόφασης με την οποία θα δικαιωθεί. Τα σχετικά εργαλεία μπορούν να βρεθούν με τον εκσυγχρονισμό ακόμη και υφιστάμενων θεσμών.
Πιο σύνθετη αλλά εξίσου σημαντική πρόκληση είναι η συμμόρφωση της διοίκησης με τις αποφάσεις της διοικητικής δικαιοσύνης, ζήτημα που δεν λύθηκε με την ίδρυση Διοικητικού Δικαστηρίου. Εδώ ερχόμαστε στην άσκηση της κανονιστικής λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης (και εν γένει της εκτελεστικής εξουσίας) αλλά και στην ίδια την ιδέα της χρηστής διοίκησης και την επιδίωξη αποτελεσματικής διακυβέρνησης. Ορισμένες από τις προτεινόμενες λύσεις - όπως η ποινικοποίηση ή οιονεί ποινικοποίηση της μη συμμόρφωσης κινδυνεύουν να καταστήσουν τα πράγματα χειρότερα, οδηγώντας σε παραλυτική ευθυνοφοβία. Καλούμαστε, συνεπώς, να εξετάσουμε τον ουσιαστικό ρόλο της διοικητικής δικαιοσύνης και να αναθεωρήσουμε τον τρόπο δικονομικής μεταχείρισης των διοικητικών διαφορών, αναγνωρίζοντας επίσης τον παιδαγωγικό ρόλο που θα έπρεπε να επιτελεί η διοικητική δικαιοσύνη ώστε να ελαχιστοποιούνται οι προβληματικές διοικητικές πράξεις. Να εμπεδώσουμε καλές πρακτικές για τη βελτιστοποίηση της συμμόρφωσης αλλά και την συνειδητοποίηση, από δικαστήρια και διοικητικά όργανα, ότι στις εν λόγω διαδικασίες διακυβεύονται τα συμφέροντα όχι μόνο των προσφευγόντων αλλά και των ενδιαφερομένων μερών, τα οποία και πολλές φορές καλούνται να υποστούν τις συνέπειες της αμέλειας ή αδιαφορίας των διοικητικών οργάνων κατά την έκδοση ευμενών για εκείνα διοικητικών πράξεων. Αυτή είναι και μια διαφορά με τις πολιτικές αντιδικίες, η οποία και δεν φαίνεται να έχει καταστεί καθολικώς αντιληπτή, ούτε από την διοίκηση, ούτε από τους νομικούς.
Καταλήγοντας, είναι προφανές, πως μείζονα πρόκληση αποτελεί η αλλαγή της νοοτροπίας δικηγόρων, δικαστών, επιχειρήσεων και πολιτείας. Γνώμονας όλων, και κυρίως εκείνων που τελικά έχουν την ευθύνη των αποφάσεων, είναι η ανάγκη προσαρμογών που υπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, κατά τρόπο συντεταγμένο και έχοντας μια ολιστική κατανόηση των αναγκών τόσο των επιμέρους θεσμών, όσο και της θέσης τους στο όλο σύστημα διακυβέρνησης.
Ο ευρύτερος διάλογος που επιτρέπει, όχι μόνο στους ειδικούς, αλλά και ευρύτερα στους πολίτες να καθίστανται κοινωνοί των προβληματισμών αυτών αποτελεί στοιχείο εμβάθυνσης της δημοκρατίας και διευκολύνει τις όποιες μεταρρυθμιστικές προσπάθειες.
Bibliography
Emilianides, A. The transcendence of the Cypriot constitution (Sakkoulas: 2006), in Greek
Hatzimihail, N. «On Law, Legal Elites and the Legal Profession in a (Biggish) Small State: Cyprus» in P. Butler & C. Morrris, Small States in a Legal World (Springer, 2017), 213-244
Hatzimihail, N. «Independent Officers of the Republic of Cyprus: Legal Status, Powers, Appointment» Cyprus Law Review 2 (2022): 328-332, in Greek
Hatzimihail, N. «The Attorney General and Government Lawyers in Cyprus» Cyprus Law Review 3 (2023) 16-25, in Greek
Hatzimihail, N., «Thoughts on the Establishment and Operation of the New Trial Courts of Civil Jurisdiction (Commercial Court and Admiralty Court)» _Cyprus Law Review_ 3 (2023): 345-357, in Greek
Kombos, C. The doctrine of necessity in constitutional law. (Sakkoulas: 2015)
Kombos, C. Cypriot Constitutional Law: Theory, Organization and Practice (Nomiki Vivliothiki: 2021), in Greek
Paraskeva, C. Compliance of the Administration with judgments annuling administrative acts in Cyprus (under Article 146 of the Constitution) (Nomiki Viviliothiki: 2021), in Greek
Polyviou, P. The Survival of the Republic of Cyprus: A Study of Law and Politcs (Nomiki Vivliothiki: 2024)