Ευχαριστώ την Μαρία Γκικοπούλου, τον Δρ Αλέξανδρο Αναγνωστόπουλο και την υπ. Διδάκτορα Νομικής Παρασκευή Ρακοπούλου, που με προθυμία συζήτησαν μαζί μου πτυχές του κειμένου. Αν η Ευρώπη έπρεπε να ανοικοδομηθεί,θα ξεκινούσα με τον πολιτισμό.Ζαν Μονέ1. Εισαγωγικά Το κείμενο που ακολουθεί εξετάζει τις δυνατότητες μίας αποτελεσματικότερης νομικής προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς που διασώζει σήμερα η λεγόμενη “Κοιλάδα του Βοιωτικού Κηφισού” (εφεξής: “ΚΒΚ” ή “Κοιλάδα”, όπως περιγράφεται πιο κάτω), στο πλαίσιο των περιβαλλοντικών αρχών της αειφορίας ή βιώσιμης ανάπτυξης.
Η ΚΒΚ αποτελούσε ανέκαθεν μία διακριτή περιβαλλοντική ενότητα, με γεωφυσικά και πολιτισμικά χαρακτηριστικά μεταξύ τους αλληλένδετα και αλληλεξαρτώμενα. Η επιμήκης και ευρεία έκτασή της συνιστά ένα ιδιαίτερα ενδιαφέρον και επιστημονικά πρόσφορο πεδίο μελέτης της προληπτικής / κατασταλτικής προστασίας που προσφέρει το ά. 24 Συντ.,
από κοινού με τη λοιπή ελληνική και ευρωπαϊκή περιβαλλοντική νομοθε
σία.
Η υπό μελέτη περιοχή δεν χαρακτηρίζεται μόνον από τις αγροτικές, κατά κύριο λόγο, λειτουργικές χρήσεις και δραστηριότητες που εκτυλίσσονται σε αυτήν, αλλά και από μία επιβλητική πολιτιστική διάσταση διαχρονικού χαρακτήρα, η οποία μεταβολίζει την Κοιλάδα από “τόπο” σε “τοπίο”, επιδρώντας εναργώς στην κοινωνική και πολιτισμική αντίληψη που έχουν τα μέλη των ανθρώπινων κοινοτήτων της.
Ο ευρύτατος κατάλογος των αρχαιολογικών μνημείων της ΚΒΚ,
που εμπλουτίζεται ολοένα και περισσότερο, προϊόντος του χρόνου, με εκπληκτικά ευρήματα νεότερων ανασκαφών, αναδεικνύει ένα διαγενεακό πολιτιστικό παλίμψηστο, μία επάλληλη απόθεση πολιτισμικών στοιχείων,
που καλύπτει την πυκνή ανθρωπογενή δραστηριότητα εννέα τουλάχιστον χιλιετιών, αντιπροσωπεύοντας όλες τις χρονολογικές φάσεις, από την προϊστορική νεολιθική εποχή (7.000 π.Χ. – 3.200 π.Χ.) μέχρι τους νεότερους χρόνους (1.830 και μετά).
Ειδικότερα, οι αρχαιότητες της ΚΒΚ προέρχονται, πλην της νεολιθικής, περαιτέρω από τις εποχές μυκηναϊκή (περίπου 2.000-1.100 π.Χ.), γεωμετρική (1100-800 π.Χ.), αρχαϊκή (περίπου 800 π.Χ.-περίπου 479 π.Χ.), κλασική (περίπου 479 π.Χ.-323 π.Χ.) και ελληνιστική (323-146 π.Χ.). Σπουδαίας ωστόσο αξίας είναι και τα σωζόμενα μνημεία από τις ρωμαϊκή (146 π.Χ.-330 μ.Χ.), βυζαντινή (330-1453), μεταβυζαντινή ή οθωμανική (1453-1821) αλλά και νεότερη περιόδους (1821 και μετά).
Η Κοιλάδα, ωστόσο, δεν προσφέρεται μόνον ως πεδίο ενδελεχούς μελέτης του θεσμικού πλαισίου προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς (Ν. 1650/1986, 3028/2002 και 4858/2021),
καθώς εγείρει πρόσθετα ζητήματα ως προς τη δυνητική εφαρμογή και της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για το Τοπίο (European Landscape Convention / Convention européenne du paysage). Τη Σύμβαση αυτή συνυπέγραψε και η Ελλάδα στη Φλωρεντία πριν από 26 περίπου χρόνια (20.10.2000), μαζί με τα υπόλοιπα μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης (Member States of the Council of Europe), ενώ ήδη μεσολαβούν 16 περίπου έτη από την κύρωσή της με το Ν. 3827/2010.
Η παρούσα μελέτη δεν εκπονήθηκε, βεβαίως, εμφορούμενη από κάποια επετειακή διάθεση λόγω των ανωτέρω χρονολογικών συγκυριών, αλλά με την πρόθεση να διατυπώσει σειρά σκέψεων που ανέκυψαν λόγω της έκδοσης από την Ολομέλεια, κυρίως, του Συμβουλίου της Επικρατείας σειράς εκτενών αποφάσεων - όπως ιδίως ήταν οι ΣτΕ 1973/2017, 1305/2019 (ολ.), 1761/2019 (ολ.) και 176-179/2021 (ολ.) - επί αιτήσεων ακυρώσεως εκ μέρους φυσικών και νομικών προσώπων ή φορέων. Το Ανώτατο Ακυρωτικό αφιέρωσε το μεγαλύτερο μέρος των δικανικών του συλλογισμών στον έλεγχο επιχειρημάτων των αιτούντων για την προστασία τοπίων από την απειλητική ανάπτυξη οικονομικών κυρίως δραστηριοτήτων. Τα εγερθέντα ζητήματα κρίθηκαν σχεδόν στο σύνολό τους υπό το φως των Ν. 3028/2002, 4858/2021 αλλά και Διεθνών Συμβάσεων, όπως ήταν και της Φλωρεντίας (2000).
Ανεξάρτητα από τη σύγκριση της περιβαλλοντικής φυσικής ομορφιάς ή/και του αρχαιολογικού πλούτου μεταξύ διάφορων τοπίων της ελληνικής επικράτειας (όπως είναι το “Δελφικό” ή “Αττικό Τοπίο” ή όποιο άλλο, στον άτυπο κατάλογο των οποίων θεωρώ ότι πρέπει να ενταχθεί και αυτό της “Κοιλάδας του Βοιωτικού Κηφισού”), γεγονός είναι ότι η Σύμβαση της Φλωρεντίας προβλέπει η ίδια exressis verbis την εφαρμογή της, όχι μόνον ως προς όσα τοπία θεωρούνται «εξαιρετικά», αλλά και ως προς εκείνα που είναι απλώς «ιδιαίτερα», ακόμη και «υποβαθμισμένα», αφού ως ρητός σκοπός της κατονομάζεται η προστασία τους έναντι της προϊούσας παρακμής τους.
Είναι γεγονός ότι η παλαιότερη φυσική ομορφιά της ΚΒΚ έχει σήμερα πληγεί σημαντικά, όχι μόνον λόγω της γεωργικής υπεράντλησης των υδάτων του κύριου ποταμού και των παραποτάμων του - ύδατα που πρόσθεταν αυξητικά στην ομορφιά του τοπίου - αλλά και εξαιτίας της ραγδαίας απομείωσής τους, οφειλόμενης στο γενικό φαινόμενο της κλιματικής αλλαγής.
Η τελευταία, ωστόσο, ουδόλως επέδρασε αρνητικά στην ανεκτίμητη πολιτιστική κληρονομιά της Κοιλάδας, η οποία συνε
χίζει να «γεννάει» γενναιόδωρα νέους εκθαμβωτικούς θησαυρούς - με πιο πρόσφατο εμφατικό παράδειγμα τον ασύλητο μυκηναϊκό τάφο που έφερε στο φως η αρχαιολογική σκαπάνη στον οικισμό Προσήλιο (βλ. πιο κάτω). Για το λόγο αυτό, μέρος της μελέτης θα παρουσιάζει, εντελώς ενδεικτικά, ορισμένα από τα μνημεία που είτε κοσμούν πολυάριθμα σημεία της Κοιλάδας, είτε πλουτίζουν το Αρχαιολογικό Μουσείο Χαιρώνειας και το Εθνικό Αρχαιολογικό Μουσείο – πέραν βεβαίως των βυζαντινών και μεταβυζαντινών μνημείων της.
Εν όψει των ανωτέρω, εγείρονται τα ακόλουθα ενδιαφέροντα ερωτήματα: Είναι επαρκές το ισχύον θεσμικό πλαίσιο για την ικανοποιητική προστασία των αρχαιολογικού ενδιαφέροντος μνημείων, με αφετηρία τα σωζόμενα τέτοια στην ΚΒΚ; Υπό ποιους όρους η Κοιλάδα μπορεί να θεωρηθεί ως προστατευόμενο “τοπίο” κατά την ισχύουσα ελληνική νομοθεσία, ιδίως όμως την Ευρωπαϊκή Σύμβαση του Τοπίου (Φλωρεντία), όπως το κανονιστικό της περιεχόμενο έτυχε διαπλαστικής επεξεργασίας από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας; Δεδομένου ότι η οικονομική ανάπτυξη, με σεβασμό στην περιβαλλοντική φυσική και πολιτιστική κατάσταση της Κοιλάδας, θα συνδράμει τα μέγιστα στην αναζωογόνησή της, ποια μέτρα οικονομικής ανάπτυξης θα πρέπει να θεωρούνται ως τα πλέον κατάλληλα και ενδεδειγμένα, εναρμονισμένα με την περιβαλλοντική συνθήκη της Κοιλάδας, όπως επιβάλλει το Σύνταγμα;
2. Μία ενδεικτική παρουσίαση των μνημείων της Κοιλάδας2.1. Από τη νεολιθική εποχή στη ρωμαϊκή περίοδο
Με τον Ορχομενό και τη Χαιρώνεια ως κύριους πόλους οικονομικής και πολιτικής δραστηριότητας, αλλά και στρατιωτικής ισχύος, αναπτύχθηκε διαχρονικά από τη νεολιθική περίοδο και μετά ένας αστερισμός οικισμών εκατέρωθεν της κοίτης του Βοιωτικού Κηφισού,
με αξιοπρόσεκτη ιστορική δυναμική. Το γεγονός συναρτάται σε καθοριστικό βαθμό με τη γεωστρατηγική σημασία της περιοχής, ως κύριας φυσικής πύλης διόδου από τη βόρεια στη νότια Ελλάδα (και αντίθετα), που διευκόλυνε την πρόσβαση στους βασικούς οδικούς άξονες με κατεύθυνση προς τους Δελφούς, τη Θήβα, την Αττική, τα Μέγαρα και τον Κορινθιακό κόλπο.
Το ίδιο ωστόσο πέρασμα κατέστησε επανειλημμένα την Κοιλάδα θέατρο ιστορικών μαχών, μνημεία και τεκμήρια των οποίων σώζονται μέχρι σήμερα, ενώ πιθανολογείται ότι σημαντικό μέρος τους είτε έχει συληθεί, είτε αναμένει ακόμη την αρχαιολογική σκαπάνη.
Παράλληλα, η αέναη ζείδωρη ροή του Κηφισού διαμόρφωσε την εύφορη κοιλάδα ανάμεσα στα όρη Παρνασσό, Θούριο και Ακόντιο, ευνοώντας την ανάπτυξη της οικονομίας των τοπικών πόλεων και οικισμών. Σε τούτο συνέβαλαν καθοριστικά και επί χιλιετίες τα φυσικά ευεργετήματα της μεγάλης λίμνης της Κωπαΐδας, στις βορειοδυτικές όχθες της οποίας βρίσκονταν οι εκβολές του Κηφισού. Μνημεία διαχρονικού χαρακτήρα (αρχαία, βυζαντινά, μεταβυζαντινά και νεότερα) κείνται σε σημεία όλου σχεδόν του μήκους των παρόχθιων περιοχών του Κηφισού, ενώ πολυάριθμα κινητά ευρήματα (όπως κεραμικά σκεύη, νεκρικά ειδώλια ή νομίσματα), που έφεραν στο φως οι ανασκαφές, φυλάσσονται κυρίως στο Αρχαιολογικό Μουσείο της Χαιρώνειας ή στο Εθνικό Αρχαιολογικό Μουσείο.
Αρχίζοντας από τις βορεινότερες πόλεις Χαιρώνεια και Δαύλεια, οι μαρτυρίες εμφανίζουν τις περιοχές τους να κατοικούνται από την (προϊστορική) νεολιθική τουλάχιστον περίοδο, καθώς πολυάριθμα τοπικά κεραμικά αγγεία ή άλλα κινητά πράγματα, συνδέονται με όλες τις φάσεις της νεολιθικής εποχής – αρχαιότερη, μέση (7.000-5.300 π.Χ.) και νεότερη (5300-3800 π.Χ.).
Κατά την κλασική περίοδο (5ος-4ος αι.) κατασκευάζεται το κοίλο θέατρο της Χαιρώνειας, που λειτούργησε στην ελληνιστική (3ος-2ος αι. π.Χ.) και ελληνορωμαϊκή εποχή (τέλη 2ου αι. π.Χ.-αρχές 1ου αι. μ.Χ.). Κατά την τελευταία περίοδο τριπλασιάστηκε η χωρητικότητά του, ενώ προστέθηκαν προσκήνιο και σκηνή (scaena), σύμφωνα με τα ρωμαϊκά πρότυπα.
Ένας από τους μεγαλύτερους, αλλά και ασύλητους, μυκηναϊκούς λαξευτούς τάφους που έχουν βρεθεί μέχρι σήμερα στην Ελλάδα, χρονολογούμενος από τον 14ο π.Χ. αιώνα, ήρθε στο φως μόλις λίγα χρόνια πριν στο Προσήλιο, έναν μικρό οικισμό στους πρόποδες του χαμηλού βουνού Ακόντιο. Θεωρείται ότι πρόκειται για τον ένατο σε μέγεθος θαλαμοειδή τάφο από τους περίπου 4.000 που έχουν ανασκαφεί τα τελευταία 150 χρόνια.
Η στρατηγική θέση της Χαιρώνειας αποτέλεσε πεδίο και της γνωστής μάχης του έτους 338 π.Χ., μεταξύ των στρατευμάτων του Φιλίππου Β΄ της Μακεδονίας και ενός συνασπισμού ισχυρών πόλεων-κρατών της νότιας Ελλάδας (Αθήνας, Θήβας κ.ά.). Γνωρίζουμε ότι η νίκη του πρώτου οδήγησε στην επικράτησή του σε όλη την Ελλάδα, όπως και ότι στο σημείο όπου ενταφιάσθηκαν Θηβαίοι μέλη του Ιερού Λόχου, στήθηκε προς τιμή τους ο θαυμαστός Λέων της Χαιρώνειας, ένα μαρμάρινο γλυπτό ύψους 5,50 μέτρων. Ανασκαφές εκεί έφεραν στο φως σκελετούς 254 ανδρών και μέρος του οπλισμού τους. Σε απόσταση λίγων χιλιομέτρων από τον Λέοντα, ανακαλύφθηκε (1902-1903) τεχνητός τύμβος με όπλα και αγγεία, που θεωρείται ότι αποτέλεσε το χώρο ταφής των πεσόντων Μακεδόνων (“Πολυάνδρειο Μακεδόνων”). Ανάλογων όμως ιστορικών συνεπειών ήταν και οι μάχες, πάλι στη Χαιρώνεια, των ετών 245 π.Χ., μεταξύ των στρατευμάτων της Αιτωλικής Συμπολιτείας και της Αχαϊκής Συμπολιτείας, με τη συμμετοχή του “Κοινού Βοιωτών”, καθώς και του έτους 86 π.Χ., όταν η επικράτηση του Ρωμαίου στρατηγού Λεύκιου Κορνήλιου Σύλλα έναντι του βασιλιά του Πόντου Μιθριδάτη εδραίωσε τη ρωμαϊκή κυριαρχία στην Ελλάδα.
Οικιστική έξαρση σημειώνεται στη Χαιρώνεια κατά την ελληνορωμαϊκή περίοδο (1ος αι. π.Χ. - 4ος αι. μ.Χ.), όταν γεννήθηκε και έζησε εκεί ο Πλούταρχος (περ. 45-120 μ.Χ.), Ο επιφανής ιστορικός, με πλουσιότατο συγγραφικό έργο, διετέλεσε άρχοντας της πόλης και ιερέας στους Δελφούς. Από την ευρύτερη περιοχή, της ίδιας πάντοτε εποχής, έχουν έρθει στο φως αγροικίες, πολυτελείς κατοικίες και επαύλεις με ιδιωτικά λουτρά, καθώς και οργανωμένο σύστημα υδροδότησης.
Στον παραποτάμιο οικισμό Ρωμέϊκο (ή Ρωμαίικο), ανακαλύπτεται περί το 1880 η λεγόμενη “Στήλη του Αλ(ε)ξήνορα” (5ος αι.), όπως είναι γνωστή από το όνομα του Νάξιου γλύπτη της.
Λίγο αργότερα, ο Daniel Clarke, ένας Άγγλος περιηγητής του 19ου αιώνα, επισκεπτόμενος το ίδιο μέρος, είδε την επιτύμβια αυτή στήλη να φυλάσσεται στον προαύλιο χώρο της εκκλησίας, παρατηρώντας ότι ήταν «το πιο αξιοσημείωτο ανάγλυφο σε όλη την Ελλάδα».
Η πόλη του Ορχομενού, που κατά την αρχαιότητα κείτονταν στις βορειοδυτικές όχθες της Κωπαΐδας, σεμνύνεται σήμερα για τον λεγόμενο “Θησαυρό του Μινύα”: πρόκειται για ένα σπουδαίο βασιλικό θολωτό τάφο, μυκηναϊκού τύπου, ο οποίος χρονολογείται περίπου από το έτος 1250 π.Χ. και είναι συγκρίσιμος σε μέγεθος με τον τάφο του Ατρέα στις Μυκήνες. Ο Ορχομενός, που εμφανίζει και αυτός δραστηριότητα από τη νεολιθική εποχή, αποτελεί κατά τη μυκηναϊκή περίοδο κορυφαίο κέντρο οικονομικής και πολιτικής ζωής, αλλά και γεωστρατηγικής επιρροής. Νέα ακμή γνώρισε επί Μ. Αλεξάνδρου, ο οποίος ανήγειρε και πύργο στην κορυφή του όρους Ακόντιο. Ερείπιά του, καθώς και τμήματα της μακεδονικής οχύρωσης της πόλης, σώζονται και σήμερα. Τέλος, κατά την ελληνιστική περίοδο, κατασκευάζεται το θέατρο της πόλης, που λειτούργησε μέχρι και την υστερορωμαϊκή περίοδο.
2.2. Βυζαντινή (330-1435) και μεταβυζαντινή περίοδος (1435-1830)
Η κεντρική θέση της Βοιωτίας στην ανατολική Στερεά Ελλάδα την κατέστησε κομβικό τμήμα του βυζαντινού θέματος Ελλάδος, από την ίδρυσή του (τέλη 7ου αι.) μέχρι την διάλυση του θεματικού θεσμού (12ος αι.). Η βοιωτική Ορθόδοξη Εκκλησία, αν και εμφανίζει δυναμική εξέλιξη σε όλη τη βυζαντινή περίοδο, όπως μαρτυρά η ίδρυση πολυάριθμων ναών εξαιρετικής αρχιτεκτονικής, περιέπεσε ωστόσο σε παρακμή μετά τη λατινική κατάκτηση της Βοιωτίας (1204) και την υπαγωγή της στη δικαιοδοσία Καθολικού Αρχιεπισκόπου.
Από το πλήθος μνημείων των δύο αυτών περιόδων, αναφέρεται πρώτα απ’ όλα η εμβληματική Παναγία Σκριπού στον Ορχομενό, ναός μεγάλης αρχιτεκτονικής και ιστορικής αξίας. Ανεγέρθηκε τα έτη 873/4, με πρωτοβουλία του “πανευφήμου βασιλικού πρωτοσπαθαρίου και επί των οικειακών Λέοντος”, ανώτερου αξιωματούχου και μέλους της αυτοκρατορικής αυλής της Κωνσταντινούπολης. Η Σκριπού, που κείται πολύ κοντά στα δύο άλλα σημαντικά μνημεία της πόλης, τον Θησαυρό του Μινύα και το αρχαίο θέατρο,
ανήκει στον τύπο του σταυροειδούς εγγεγραμμένου τρουλλαίου ναού και κοσμείται από τέσσερις κτητορικές επιγραφές. Στην ίδια πόλη σώζεται και ο μονόκλιτος μετά τρούλλου ναός του αγίου Σώζοντος (11-12ος αι.), ένα πραγματικό κομψοτέχνημα, με αμβλυγώνιες τρίπλευρες κόγχες και πρωτότυπο τρούλλο.
Η μονή Ιερουσαλήμ κείται στις νότιες πλαγιές του Παρνασσού, κοντά στη Δαύλεια, και ιδρύθηκε τον 10ο-11ο αιώνα. Ο καθολικός της ναός, που σύμφωνα με επιγραφή ανεγέρθηκε το 1088, περιέχει Κρητικής τεχνοτροπίας φορητές εικόνες του 17ου αι., έργα του Νικολάου Καλλέργη. Σε κοντινή σπηλιά υπάρχει ο ναός του ασκητηρίου της Φανερωμένης, με τοιχογραφίες επίσης της Κρητικής Σχολής (μέσα 17ου αι.). Στην ίδια περιοχή, κοντά στο Παρόρι, βρίσκεται ο ναός του Αγίου Νικολάου του Νέου, χρονολογούμενος την ίδια περίπου εποχή. Τέλος, πλησίον της Χαιρώνειας λειτουργεί η μονή Λυκούρεση (15ος αι.).
Κατά την περίοδο των ετών 1204-1311 η Βοιωτία αποτέλεσε τμήμα του Βουργουνδικού Δουκάτου των Αθηνών, ενός λατινικού κρατιδίου από τα πολλά που προέκυψαν μετά την κατάληψη της Κωνσταντινούπολης από τους Σταυροφόρους της 4ης σταυροφορίας (1203-1204). Τον 13ο πιθανότατα αι. ανεγέρθηκε και ο ημιερειπωμένος σήμερα πύργος-φρυκτωρία, που υψώνεται στην κορυφή του βουνού Θούριο, κοντά στο χωριό Ρωμαίικο. Στους πρόποδες του Θουρίου έλαβε χώρα το έτος 1311 η περίφημη μάχη του Κηφισού, στην οποία η Καταλανική Εταιρεία, νικώντας το στρατό του Δούκα των Αθηνών, κυριάρχησε στη Βοιωτία για τα επόμενα 80 χρόνια. Οχυρωματικοί πύργοι φεουδαρχών της μεσαιωνικής εποχής σώζονται στη Χαιρώνεια και τη Δαύλεια.
Τέλος, ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στις τοιχογραφίες του ναού του Αγίου Δημητρίου, κυρίως όμως σε εκείνες του παρεκκλησίου του Αγίου Ανδρέα, που βρίσκεται μεταξύ Ρωμαίικου και Ορχομενού και ανεγέρθηκε νωρίτερα από το έτος 1755,
όπως προκύπτει από μεγαλογράμματη κτητορική επιγραφή. Το παρεκκλήσι είναι εσωτερικά κατάγραφο από εξαιρετικής τέχνης τοιχογραφίες, αδιάγνωστου μέχρι σήμερα αγιογράφου, με σαφείς ωστόσο καλλιτεχνικές επιρροές επιγόνων των επιφανών Θηβαίων αγιογράφων Γεωργίου και Φράγκου Κονταρή (16ος αι.), οι οποίοι κινήθηκαν στο τεχνοτροπικό κλίμα της Κρητικής Σχολής. Εικόνες και διακοσμήσεις εκπροσώπων του ίδιου καλλιτεχνικού ρεύματος βρίσκονται στον Άγιο Σώζοντα Ορχομενού αλλά και σε πλησιόχωρους βοιωτικούς ναούς (Άγιο Γεώργιο Ακραιφνίου - Άγιο Νικόλαο και Άγιο Αθανάσιο Κόκκινου - Αγία Μαρίνα Πλατανακίων).
3. Το θεσμικό πλαίσιο για την προστασία των μνημείων: προβλήματα εφαρμογής στην Κοιλάδα του Βοιωτικού Κηφισού3.1. Θεμελιώδεις συνταγματικές προβλέψεις
Συνταγματικό θεμέλιο της προστασίας του περιβάλλοντος, τόσο στη φυσική, όσο και στην πολιτιστική (ή “ανθρωπογενή”) του εκδοχή, αποτελούν οι προαναφερθείσες διατάξεις του ά. 24, δυνάμει των οποίων το περιβάλλον ανάγεται συνολικά σε αυτοτελώς προστατευόμενο έννομο αγαθό. Θεωρία και νομολογία συγκλίνουν στην εύλογη θέση, ότι από το Σύνταγμα αλλά και το συναφές νομοθετικό πλαίσιο παράγεται υποχρέωση των κρατικών οργάνων σε λήψη προληπτικών ή κατασταλτικών μέτρων, με χαρακτήρα νομοθετικό, διοικητικό αλλά και δικαστικό, εφόσον αυτά κρίνονται απαραίτητα για την αποτελεσματική διαφύλαξη των περιβαλλοντικών αγαθών. Υποχρέωση που νοείται και ως παρέμβαση, κατά το αναγκαίο μέτρο, σε όποια οικονομική ή άλλη δραστηριότητα υφίσταται ως απειλητική βλάβη για το φυσικό ή/και πολιτιστικό περιβάλλον.
Όπως έχει επανειλημμένως κριθεί νομολογιακά, κατά τη λήψη των ανωτέρω προστατευτικών μέτρων τα αρμόδια όργανα οφείλουν να συνεκτιμούν (“σταθμίζουν”) συναφείς παράγοντες, συνδεόμενους με το «γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον». Κατά τη σχετική ωστόσο στάθμιση, η συνταγματικότητα και γενικότερα η νομιμότητα των λαμβανόμενων μέτρων πρέπει να συνάδουν με την παράλληλη θεσμική υποχρέωση της Πολιτείας προς διασφάλιση και των συνταγματικών αρχών της αειφορίας και της βιώσιμης ανάπτυξης.
Συνηθέστερη τέτοια περίπτωση στάθμισης επί συγκρούσεως έννομων αγαθών, αποτελεί νομίζουμε η υλοποίηση σχεδίων χωροταξικού σχεδιασμού, με συνταγματικά ερείσματα τα ά. 79 § 8 και 106 § 1.
Με το χωροταξικό σχεδιασμό υλοποιούνται, ως γνωστόν, κρατικά προγράμματα οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης σε συγκεκριμένες περιοχές, υπό την προϋπόθεση της διασφάλισης του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος. Στο πλαίσιο των εν λόγω προγραμμάτων, ακριβώς επειδή οι όροι διαβίωσης των κατοίκων και η οικονομική ανάπτυξη της περιοχής τους πρέπει να εναρμονίζονται με τις αρχές της αειφορίας και της βιώσιμης ανάπτυξης, το κράτος μεριμνά παράλληλα για τη διατήρηση του χαρακτήρα των ευαίσθητων οικοσυστημάτων, μέσα στο οικείο πολιτιστικό και φυσικό περιβάλλον. Συνταγματική, συνεπώς, υποχρέωση των κρατικών αρχών, είναι η προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών να εντάσσεται στα εκπονούμενα αναπτυξιακά χωροταξικά σχέδια, προσαρμόζοντας κατάλληλα τις παραγωγικές δραστηριότητες, ειδικά μάλιστα αναφορικά με περιβαλλοντικά ευάλωτες περιοχές.
3.2. Ελληνικό και διεθνές νομοθετικό πλαίσιο
Το συναφές νομοθετικό πλαίσιο συγκροτείται, όπως ακροθιγώς σημειώθηκε, κυρίως από το πλέγμα των διατάξεων των Ν. 1650/1986, 3028/2002 και 4858/2021, καθώς και από διεθνή κανονιστικά κείμενα, εφόσον ισχύουν ως εσωτερικό μας δίκαιο μετά από κύρωσή τους με νόμο της Βουλής (28 § 1 Συντ.).
Κατά τους ορισμούς του Ν. 1650/1986, ως περιβάλλον εκλαμβάνεται το σύνολο των φυσικών και ανθρωπογενών παραγόντων και στοιχείων που βρίσκονται σε αλληλεπίδραση, επηρεάζοντας την οικολογική ισορροπία, την ποιότητα ζωής καθώς και την ιστορική και πολιτιστική παράδοση (ά. 1 § 2).
Με το νομοθέτημα θεσπίζονται θεμελιώδεις κανόνες, κριτήρια και μηχανισμοί προστατευτικοί του περιβάλλοντος, δεδομένου ότι η υψηλή του ποιότητα διασφαλίζει και ευνοεί την πολύπτυχη ανάπτυξη της ανθρώπινης προσωπικότητας, στο πλαίσιο της όλης πολιτιστικής και αναπτυξιακής διαδικασίας. Η § 2 του ίδιου άρθρου εντάσσει στους βασικούς στόχους του Ν.
1650/1986 τη λήψη μέτρων ορθολογικής διαχείρισης του περιβάλλοντος, για τη μη υποβάθμισή του και την ισόρροπη ανάπτυξη, όχι μόνον του εθνικού χώρου συνολικά, αλλά και «των επί μέρους γεωγραφικών και οικιστικών ενοτήτων του».
Είναι αξιοσημείωτο ότι ο Ν. 3028/2002 (ά. 1-2), όπως κωδικοποιήθηκε με το Ν. 4858/2021, στην ευρεία έννοια της πολιτιστικής κληρονομιάς και των αγαθών που τη συγκροτούν, δεν υπάγει απλώς τα μεμονωμένα αρχαία ή νεότερα μνημεία,
ως μαρτυρίες της ανθρώπινης δραστηριότητας από τους αρχαιότατους χρόνους μέχρι σήμερα, αλλ’ επιπλέον και: (α) τους αρχαιολογικούς χώρους, δηλαδή αυτούς με μνημεία ή μνημειακά οικιστικά ή ταφικά σύνολα, χρονολογούμενα έως και το 1830, (β) τους ιστορικούς τόπους, δηλαδή εκτάσεις στην ξηρά, στη θάλασσα, σε λίμνες ή σε ποταμούς, εφόσον αποτέλεσαν ή υπάρχουν ενδείξεις ότι αποτέλεσαν χώρο εξαίρετων ιστορικών ή μυθικών γεγονότων.
Επιπλέον, το ά. 3 Ν. 4858/2021 ορίζει ότι η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς συνίσταται κυρίως στον εντοπισμό, την καταγραφή και τη διατήρηση των μνημείων, αρχαιολογικών χώρων ή ιστορικών τόπων, στην αποτροπή της παράνομης ανασκαφής ή κλοπής,
με σκοπό τη συμβολή της μελέτης τους στην παιδεία και την αισθητική αγωγή των πολιτών, ενώ το ά. 10 απαγορεύει κάθε μορφή ενέργειας σε μνημείο, εφόσον επιφέρει, άμεσα ή έμμεσα, βλάβη ή αλλοίωση της μορφής του. Οποιαδήποτε συναφής ενέργεια προαπαιτεί έγκριση του Υπουργείου Πολιτισμού, που παρέχεται αν δεν υφίστανται απαγορευτικοί λόγοι.
Ακόμη, κατά το ά. 12 (“Οριοθέτηση αρχαιολογικών χώρων”) Ν. 3028/2002, οι χώροι αυτοί κηρύσσονται και οριοθετούνται μετά από έρευνα πεδίου και απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, που συνοδεύεται από τοπογραφικό διάγραμμα και δημοσιεύεται σε ΦΕΚ. Συναφώς, τα ά. 13 επ. του ίδιου νόμου προβλέπουν την υπό προϋποθέσεις απαγόρευση άσκησης γεωργίας, κτηνοτροφίας, θήρας ή άλλων δραστηριοτήτων στους χερσαίους αρχαιολογικούς χώρους, αλλά και τον καθορισμό εντός αυτών “Ζωνών Προστασίας”, ως περιοχών με ειδικά καθεστώτα προστασίας, ήτοι με διαφοροποιημένα επίπεδα όρων δόμησης, χρήσεων γης, επιτρεπτές ή μη δραστηριότητες.
Από πλευράς διεθνούς δικαίου, η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς αποτελεί αντικείμενο ρύθμισης μακράς σειράς κανονιστικών κειμένων, όπως ενδεικτικά είναι η Σύμβαση του Παρισιού (1970, κυρώθηκε με το Ν. 1103/1980), η Σύμβαση για την προστασία της παγκόσμιας πολιτιστικής και φυσικής κληρονομιάς (Σύμβαση UNESCO 1972, Ν. 1126/1981), η Σύμβαση της Γρανάδας (1985, Ν. 2039/1992), της Ευρωπαϊκής Σύμβασης της Βαλέτας για την προστασία της αρχαιολογικής κληρονομίας (1992, Ν. 3378/2005), της Ευρωπαϊκής Σύμβασης του Τοπίου (Φλωρεντία 2000, Ν 3827/2010), στη μελέτη της οποίας θα σταθούμε αναλυτικότερα πιο κάτω.
Τέλος, μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης υπέγραψαν το έτος 2005 στο Faro της Πορτογαλίας τη Σύμβαση-Πλαίσιο για την αξία της πολιτισμικής κληρονομιάς στην κοινωνία (Framework Convention on the Value of Cultural Heritage), το ά. 8 της οποίας προβλέπει την υποχρέωση των κρατών να προωθήσουν την πολιτική τοπίων.
4. Η Διεθνής Σύμβαση για το Ευρωπαϊκό Τοπίο (Φλωρεντία 2000)4.1. Μία παρουσίαση των προβλέψεων
Σύμφωνα με τη νοηματοδότηση βασικών όρων της Σύμβασης,
ως «τοπίο» (landscape) θεωρείται μία περιοχή με ιδιαίτερο χαρακτήρα, που συνιστά αποτέλεσμα δράσης και αλληλεπίδρασης μεταξύ φυσικών και / ή ανθρωπογενών παραγόντων.
Οριοθετώντας με το ά. 3 τους στόχους της, η Σύμβαση εντάσσει σε αυτούς την προώθηση, το σχεδιασμό και τη διαχείριση των τοπίων, στο πλαίσιο μίας πανευρωπαϊκής συνεργασίας. Το περιβάλλον πρέπει να προσεγγίζεται με μία ολιστική αντίληψη, που να περιλαμβάνει και αναδεικνύει όλα τα επιμέρους φυσικά και/ή μνημειακά στοιχεία του. Η σύμβαση μεταθέτει το κέντρο βάρους στην αλληλεπίδραση του ανθρώ
που με το τοπίο, και στην ιδιότητα του τελευταίου ως φορέα ιστορίας και πολιτισμού.
Στο πλαίσιο των φιλόδοξων στόχων και προοπτικών που διακηρύσσει το Προοίμιο της Σύμβασης, τα συμβαλλόμενα κράτη δεσμεύονται στην επιδίωξη της βιώσιμης ανάπτυξης των οικείων τοπίων, μέσα από μία αρμονική σχέση μεταξύ περιβάλλοντος (φυσικού και/ή πολιτιστικού), κοινωνικών αναγκών αλλά και οικονομικής δραστηριότητας. H Σύμβαση υπογραμμίζει ότι «το τοπίο συμβάλλει στη διαμόρφωση της τοπικής κουλτούρας, αποτελεί ένα βασικό συστατικό στοιχείο της ευρωπαϊκής φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς, ενώ συνεισφέρει στην ανθρώπινη ευημερία, παγιώνοντας την ευρωπαϊκή ταυτότητα». Η πολύπλευρη αλληλεπίδραση του ανθρώπου με την εμπειρία του τοπίου, διαμορφώνει συχνά, όπως επισημαίνει η Σύμβαση, την πολιτιστική ταυτότητα και πνευματική νοοτροπία του πρώτου – φαινόμενο που απαντά με ευδιάκριτο τρόπο και στην περίπτωση των κατοίκων, ή όσων μεγάλωσαν, στην Κοιλάδα του Βοιωτικού Κηφισού, και μάλιστα όχι μόνον με θετικό αλλά και αρνητικό τρόπο.
Η Σύμβαση της Φλωρεντίας, που τελεί σε κανονιστική ώσμωση με τα προαναφερθέντα παρεμφερή διεθνή κείμενα, αντιμετωπίζει το τοπίο ως καθοριστικό παράγοντα για την ποιότητα της ζωής των ανθρώπων οπουδήποτε - σε αστικές περιοχές ή στην ύπαιθρο, σε υποβαθμισμένες περιοχές, όπως και σε περιοχές υψηλής ποιότητας, σε περιοχές αναγνωρισμένες ως εξαιρετικού φυσικού κάλλους, ακόμη και σε περιοχές χωρίς ιδιαιτερότητες - λαμβάνοντας υπόψη τον μετασχηματισμό των τοπίων από τις εξελίξεις στη γεωργία, τη βιομηχανική και εξορυκτική παραγωγή, τον περιφερειακό σχεδιασμό και τον τουρισμό. Για τους ανωτέρω λόγους, η Σύμβαση της Φλωρεντίας υπογραμμίζει την επιθυμία του κοινού να απολαμβάνει υψηλής ποιότητας τοπία, διαδραματίζοντας ενεργό ρόλο στην ανάπτυξή τους.
Με την επικύρωση της Σύμβασης (Ν. 3827/2010), η Ελλάδα αναγνωρίζει ρητά το τοπίο ως σημείο-κλειδί για την ατομική και κοινωνική ευημερία, συνδέοντας την προστασία, τη διαχείριση και το σχεδιασμό του με το δημόσιο συμφέρον, που συνεπάγεται δικαιώματα και ευθύνες για όλους. Η χώρα μας, συνεπώς, αποδέχεται ότι το τοπίο αποτελεί και πόρο ευνοϊκό για την οικονομική δραστηριότητα, ειδικά μάλιστα για τη δημιουργία θέσεων εργασίας. Ως προς το ζήτημα της χωρικότητας, τα ά. 2 και 15 της Σύμβασης προβλέπουν την εφαρμογή της σε αγροτικές, αστικές και περιαστικές περιοχές, και μάλιστα όχι μόνον σε τοπία που θα μπορούσαν να θεωρηθούν εξαιρετικά, αλλά και σε εκείνα που δεν παρουσιάζουν ιδιαιτερότητα ή είναι υποβαθμισμένα.
Κάθε κράτος προσδιορίζει τις περιοχές εφαρμογής της Σύμβασης, απευθύνοντας δήλωση προς τον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου της Ευρώπης.
Προς εφαρμογή των ανωτέρω, το ά. 1 της Σύμβασης αποσαφηνίζει το περιεχόμενο μίας ακόμη σειράς ορισμών, όπως: πολιτική τοπίων (γενικές αρχές, στρατηγικές και οδηγίες των αρμόδιων αρχών, που επιτρέπουν τη λήψη μέτρων προστασίας, διαχείρισης και σχεδιασμού των τοπίων), στόχους ποιότητας τοπίων (προσδοκίες του κοινού για ένα συγκεκριμένο τοπίο), προστασία τοπίων (δράσεις διατήρησης των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών ενός τοπίου, που δικαιολογούνται από την οικεία φυσική διαμόρφωση και/ή από την ανθρωπογενή δραστηριότητα), διαχείριση τοπίων (δράση για τη βιώσιμη ανάπτυξη του τοπίου), και, τέλος, σχεδιασμό τοπίων (δράση, με μακροπρόθεσμη προοπτική, για την αποκατάσταση ή και δημιουργία τοπίων).
Κατά την εφαρμογή της, τα αρμόδια κρατικά όργανα θα εναρμονίζουν τη Σύμβαση με το εσωτερικό δίκαιο και την οικεία πολιτική, βάσει των κατευθυντήριων γραμμών της Φλωρεντίας, μέσα από τη συμμετοχή των τοπικών και περιφερειακών αρχών. Στο πλαίσιο αυτό, η “πολιτική τοπίου” εντάσσεται στον περιφερειακό και αστικό σχεδιασμό, με κριτήρια περιβαλλοντικά, αγροτικά, κοινωνικά και οικονομικά, ενώ τα κράτη αναλαμβάνουν την υποστήριξη των σχετικών δράσεων μέσα από διεθνή προγράμματα (ά. 7).
Τέλος, η Σύμβαση της Φλωρεντίας μεριμνά και για την επιβράβευση αξιόλογων δράσεων ανάδειξης τοπίων, θεσπίζοντας με το ά. 11 «Βραβείο Τοπίου του Συμβουλίου της Ευρώπης». Πρόκειται για σημαντική διάκριση, που απονέμεται σε τοπικές ή περιφερειακές αρχές, που μέσα από την εφαρμογή της Σύμβασης καθιέρωσαν αποτελεσματικά και μακροπρόθεσμα μέτρα προστασίας και ανάδειξης τοπίων τους, χρησιμεύοντας έτσι ως παράδειγμα για άλλες τοπικές αρχές στην Ευρώπη.
4.2. Νομολογιακή ερμηνεία και εφαρμογή της Σύμβασης
Από τις δώδεκα, περίπου, δημοσιευμένες στο νομικό τύπο αποφάσεις - όλες του Ανώτατου Διοικητικού Ακυρωτικού, και με σκεπτικό που μνημονεύει εκτενέστερα ή πιο συνοπτικά την Σύμβαση της Φλωρεντίας, θα σταθούμε στις κατά τη γνώμη μας σημαντικότερες.
Η χρονική και περιπτωσιολογική τους εξέταση φαίνεται κατ’ αρχάς ως η αρμόζουσα, αφενός μεν διότι επιτρέπει την παρακολούθηση της νομολογιακής εξέλιξης, αφετέρου δε διότι αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στα τοπικά χαρακτηριστικά κάθε επίδικης περιοχής, όπως είναι εύλογο, αλλά και χρήσιμο.
Κατά τη μελέτη των αποφάσεων θα εστιάσουμε στα κρισιμότερα δικανικά πορίσματα, όπως εξάγονται από το σύνολό τους. Το άμεσα πιο προφανές από αυτά είναι ότι, καθώς προκύπτει από τα έτη δημοσιεύσεως, η Σύμβαση της Φλωρεντίας απασχολεί, προϊόντος του χρόνου, ολοένα και πιο συχνά αλλά και πιο τεκμηριωμένα τη δικαστική κρίση, αφού διαρκώς και περισσότεροι προσφεύγοντες συνειδητοποιούν τη θεσμική βαρύτητα και δικαιοπολιτική της επιρροή.
4.2.1. ΟλΣτΕ 1305/2019
Η εκτενής αυτή απόφαση ασχολήθηκε με αίτημα ακύρωσης π. δ/τος για τον καθορισμό χρήσεων / όρων / περιορισμών δόμησης του «Μητροπολιτικού Πόλου Ελληνικού - Αγίου Κοσμά Περιφέρειας Αττικής» (εκτάσεως 6.000 περίπου στρεμμάτων). Η κανονιστική πράξη εμπεριείχε και όρους για την προστασία του περιβάλλοντος και της πολιτιστικής κληρονομιάς της περιοχής, επικυρώνοντας ταυτόχρονα τις οριογραμμές των τοπικών ρεμάτων. Κατά τις αιτιάσεις των προσφευγόντων, η εφαρμογή του επίδικου διατάγματος θα επιδείνωνε το φυσικό περιβάλλον της περιοχής, ιδιαίτερα μάλιστα το «αττικό τοπίο, με τα εξαιρετικής σημασίας πολιτιστικά στοιχεία που περιέχονται σ’ αυτό».
Με τη μείζονα πρόταση του δικανικού συλλογισμού αναγνωρίστηκε κατ’ αρχάς (σκ. 25) ότι η Σύμβαση της Φλωρεντίας υπήγαγε το “τοπίο” σε ειδικό καθεστώς, το οποίο, «χωρίς να προβλέπει ειδικά μέτρα για την άμεση προστασία του, εδραιώνει την αντίληψη ότι αυτό έχει βαρυσήμαντη πολιτιστική διάσταση και αποτελεί μέρος της ταυτότητας των ανθρώπων, επιβάλλοντας την ένταξη της προστασίας του τοπίου στις επιμέρους κρατικές πολιτικές (ά. 5)». Mε τη Σύμβαση – συνεχίζει η απόφαση – προβλέφθηκε η εισαγωγή στην εσωτερική έννομη τάξη των συμβαλλόμενων κρατών ειδικότερων μέτρων προστασίας και διαχείρισης των τοπίων (ά. 6 παρ. Ε΄). Στην περίπτωση της χώρας μας, εξειδίκευσή τους αποτελεί το ά. 6 § 4 Ν. 3937/2011,
που αντικαθιστώντας το ά. 21 Ν. 1650/1986, ενέταξε πλέον στην περιβαλλοντική νομοθεσία, αντί της αρχαιολογικής, εξουσιοδοτική διάταξη για την έκδοση απόφασης του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής (αντί του Υπουργού Πολιτισμού), με αντικείμενο τη λήψη γενικών και ειδικών μέτρων προστασίας του τοπίου (ά. 5-6 Σύμβασης).
Αναφορικά τώρα με την Αττική, και σύμφωνα με την ελάσσονα σκέψη της ΟλΣτΕ 1305/2019, ο Ν. 4277/2014 (ΡΣΑA: “Ρυθμιστικό Σχέδιο Αθήνας-Αττικής”) περιέχει, μεν, σημαντικές αναφορές στο τοπίο, που όμως απαιτούν εξειδίκευση. Ενδεικτικά, το ά. 15 § 3 προβλέπει τη συμπλήρωση προγράμματος προστασίας και ανάδειξης των ιστορικών τοπίων (περ. γ΄) και την ένταξη των προστατευόμενων μνημείων και αρχαιολογικών περιοχών εντός ευρύτερων ενοτήτων-τοπίων» (περ. δ΄). Ακόμη, το ά. 22 § 1, τιτλοφορούμενο “Αττικό Τοπίο”, μεριμνά για την προώθηση ενός «Στρατηγικού Προγράμματος Προστασίας και Διαχείρισης», που θα ενσωματώνει πολιτικές για το τοπίο, σύμφωνα με τη Σύμβαση της Φλωρεντίας. Στο πλαίσιο αυτό, θα αναγνωριστούν «τοπία προτεραιότητας» βάσει ειδικών μελετών, οι οποίες θα επέχουν θέση διαχειριστικών σχεδίων και που θα αξιοποιηθούν κατά την περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων.
Σύμφωνα με το Δικαστήριο, η αρχαιολογική αρχή δεν έχει αρμοδιότητα έγκρισης χωρικού σχεδίου προστασίας του τοπίου, διότι η προβλεπόμενη από τα ά. 10, 12, 14 και 16 Ν. 3028/2002 αρμοδιότητα του Υπουργού Πολιτισμού, που ασκείται μετά από γνωμοδότηση του οικείου συμβουλίου, αποσκοπεί στην προστασία αρχαίων μνημείων, αρχαιολογικών χώρων και ιστορικών τόπων, χωρίς όμως να επεκτείνεται και στην προστασία του τοπίου. Μοναδική εξαίρεση, οι τόποι «ιδιαίτερου φυσικού κάλλους», εφόσον όμως έχουν ήδη χαρακτηρισθεί ως τέτοιοι με διοικητική πράξη, σύμφωνα με παλαιότερες διατάξεις. Ωστόσο, τέτοια αρμοδιότητα - καταλήγει η ΟλΣτΕ 1305/2019 - δεν θεμελιώνουν οι διατάξεις της Σύμβασης της Φλωρεντίας.
Επιστεγάζοντας το σύνολο των κρίσεών του – απορριπτικών των προβληθέντων λόγων ακύρωσης - το Δικαστήριο κατέληξε ότι η επιδείνωση του περιβάλλοντος είναι κατ’ εξαίρεση «συνταγματικώς ανεκτή» ως προς το καθεστώς χρήσεων γης στην επίδικη υπόθεση, διότι συντρέχουν «ειδικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος», όπως αυτοί τεκμηριώνονται από χωροταξική και πολεοδομική επιστημονική μελέτη.
4.2.2. ΟλΣτΕ 1761/2019
Περιεχόμενο εν πολλοίς ταυτόσημο με την ανωτέρω ΟλΣτΕ 1305/2019 είχε και η εξεταζόμενη απόφαση, που έκρινε επί ανάλογης με την πιο πάνω διοικητικής πράξης, σχετικά με την περιοχή του Ελληνικού (2018). Σημειωτέον ότι, πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης, είχε εκπονηθεί «Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων» (ΣΜΠΕ), περιλαμβάνοντας και φωτογραφική τεκμηρίωση της βλάστησης και των μνημείων της περιοχής.
Η ΣΜΠΕ προέκρινε την οικιστική ανάπτυξη μέρους της περιοχής, αντί της «μηδενικής λύσης», όπως τη χαρακτήριζε. Φαινόμενα της τελευταίας ήταν η «διατήρηση της υφιστάμενης κατάστασης αποσπασματικών χρήσεων και λειτουργιών “ατάκτως ερριμμένων”», που παρουσίαζε «χαρακτηριστικά ανεπάρκειας διαχείρισης του υψηλού δυναμικού μιας προνομιούχου… περιοχής», με «θεσμικό πλαίσιο ελλιπές ή ανύπαρκτο και ιδιοκτήτη αδιάφορο», ήτοι «μία κατάσταση εγκατάλειψης, αυθαιρεσίας και υποτονικότητας».
Ακολούθως, εξεταζόταν
η συσχέτιση λύσεων με έμφαση στο πολιτιστικό και οικιστικό περιβάλλον, την ποιότητα ζωής και την άμεση ή έμμεση δημιουργία θέσεων εργασίας.
Το Δικαστήριο επανέλαβε και στην παρούσα απόφαση την κρίση ότι τα ζητήματα που αφορούν το τοπίο, ως πολύτιμο στοιχείο της φύσης και της αρχιτεκτονικής, δεν διέπονται από την αρχαιολογική νομοθεσία (Ν. 3028/2002), αλλά από νεότερα νομοθετήματα, όπως είναι η Ευρωπαϊκή Σύμβαση του Τοπίου, η «βαρυσήμαντη πολιτιστική διάσταση» της οποίας επιβάλλει την ένταξη της προστασίας του τοπίου στις κρατικές πολιτικές. Πλέον, το ά. 6 § 4 Ν. 33937/2011 ενέταξε στην περιβαλλοντική νομοθεσία, αντί της αρχαιολογικής, εξουσιοδοτική διάταξη για την έκδοση απόφασης του ΥΠΕΚΑ, αντί του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία θα εξειδικεύονται τα γενικά και ειδικά μέτρα προστασίας του τοπίου, όπως προβλέπονται στα ά. 5 και 6 της Σύμβασης της Φλωρεντίας.
Ως εκ τούτου, η έγκριση χωρικού σχεδίου προστασίας του τοπίου, δεν ανήκει στην αρμοδιότητα της αρχαιολογικής αρχής, καθώς η προβλεπόμενη από τις διατάξεις των ά. 10, 12, 14 και 16 Ν. 3028/2002 αρμοδιότητα του Υπουργού Πολιτισμού, ασκούμενη μετά από γνωμοδότηση του οικείου συμβουλίου, αποσκοπεί στην προστασία αρχαίων μνημείων, αρχαιολογικών χώρων και ιστορικών τόπων, χωρίς να επεκτείνεται και στην προστασία του τοπίου. Εξαιρούνται οι τόποι “ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους”, κατά την παλαιότερη και τυπικώς ισχύουσα ακόμη νομοθεσία (Ν. 1469/1950), που αφορά όμως περιοχές οι οποίες έχουν ήδη χαρακτηρισθεί ως τόποι αυτής της κατηγορίας, με έκδοση διοικητικής πράξης και βάσει ειδικής διαδικασίας.
Στην επίδικη υπόθεση, έγγραφο της Γενικής Διεύθυνσης Αρχαιοτήτων και Πολιτιστικής Κληρονομιάς του Υπουργείου Πολιτισμού προς το Συμβούλιο της Επικρατείας, αναφέρεται σε δύο αρχαιολογικούς χώρους καθώς και σε νεότερα μνημεία που ευρίσκονται εντός της περιοχής – και δη χαρακτηρισμένα ως τέτοια από ειδικές αποφάσεις του Υπουργού Πολιτισμού. Σύμφωνα με το Δικαστήριο, συντρέχει αρμοδιότητα του Υπουργού Πολιτισμού, του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου και του Κεντρικού Συμβουλίου Νεωτέρων Μνημείων να αποφανθούν επί των συγκεκριμένων θεμάτων του Σχεδίου Ολοκληρωμένης Ανάπτυξης (ΣΟΑ), όχι όμως και επί ζητημάτων τοπίου, ως προς το οποίο η αρμοδιότητα ανήκει στο Υπουργείο Περιβάλλοντος (σκ. 25-26, πβ. ανωτέρω ΟλΣτΕ 1305/2019).
Αξίζει όμως να σημειωθεί η ισχυρή μειοψηφία εννέα Συμβούλων, οι οποίοι, αποκλίνοντας από την ανωτέρω στενή γραμματική ερμηνεία της πλειοψηφίας, υποστήριξαν ορθά (σκ. 28) ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση υφίσταται αρμοδιότητα και του Υπουργείου Πολιτισμού ή της Αρχαιολογικής Υπηρεσίας να εγκρίνουν το Σχέδιο. Και τούτο διότι έξι ιδιαίτερα υψηλά κτίρια, που θα ανεγείρονταν στο πλαίσιο υλοποίησης του ΣΟΑ, θα επηρέαζαν από αισθητικής πλευράς, όχι μόνον τις εντός του Μητροπολιτικού Πόλου αρχαιότητες, αλλά και τον Ιερό Βράχο της Ακρόπολης, ο οποίος είναι εγγεγραμμένος στον Κατάλογο Μνημείων της Παγκόσμιας Κληρονομιάς της UNESCO. Λόγω λοιπόν της αξίας και της ευρύτερης σημασίας του συγκεκριμένου μνημείου, η επίδικη περιοχή πρέπει να θεωρηθεί ως “περιβάλλων χώρος” της Ακρόπολης και μέρος του όλου «ιστορικού αττικού τοπίου». Τούτο, σε παραβολή με το μέγεθος, την ένταση και τις επιπτώσεις των επιχειρούμενων με το προσβαλλόμενο διάταγμα ρυθμίσεων, θεμελιώνει εγκριτική αρμοδιότητα του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου και της Υπουργού Πολιτισμού, με σκοπό την προστασία και διαφύλαξη του περιβάλλοντος μνημειακού συνόλου της Ακρόπολης των Αθηνών, υπό την παραπάνω έννοια.
Κατά την τελική κρίση του Δικαστηρίου, που απέρριψε την αίτηση ακύρωσης, η επιδείνωση του καθεστώτος χρήσεων γης είναι μόνον κατ’ εξαίρεση συνταγματικά ανεκτή, εφόσον συντρέχουν ειδικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος, που να τεκμηριώνονται από ειδική επιστημονική μελέτη, βάσει των πορισμάτων της χωροταξίας και της πολεοδομίας,
πάντοτε όμως μέσα στα πλαίσια που χαράσσει ο χωροταξικός ή πολεοδομικός σχεδιασμός.
4.2.3. ΟλΣτΕ 176 - 179/2021
Η αίτηση ακυρώσεως στην υπόθεση αυτή στράφηκε κατά απόφασης του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, με την ονομασία «Έγκριση Αναθεώρησης του Περιφερειακού Χωροταξικού Πλαισίου (ΠΧΠ) της Περιφέρειας Στερεάς Ελλάδας και Περιβαλλοντική Έγκριση αυτού» (2018). H εναντίωση αφορούσε τις στρατηγικές κατευθύνσεις του ΠΧΠ ως προς τη χωροθέτηση δραστηριοτήτων εξόρυξης και την οριοθέτηση αιολικών πάρκων εντός του αρχαιολογικού χώρου των Δελφών ή του ευρύτερου Δελφικού Τοπίου του Νομού Φωκίδας.
Το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι οι διατάξεις των ά. 24 § 1 και 2, 79 § 8 και 106 § 1 Συντ., αναθέτουν τον χωροταξικό σχεδιασμό στην αρμοδιότητα του Kράτους, που υποχρεούται να διασφαλίζει την προστασία του περιβάλλοντος, ικανοποιώντας, κατά το δυνατόν, τους βέλτιστους όρους διαβίωσης του πληθυσμού και της οικονομικής ανάπτυξης, σύμφωνα με την αρχή της αειφορίας. Προτεραιότητα, σύμφωνα με το ΣτΕ, πρέπει να αποδίδεται στις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, τα δε Περιφερειακά Πλαίσια (ΠΠ) οφείλουν να περιλαμβάνουν κατευθύνσεις για την ισόρροπη και αειφόρο διάρθρωση του οικιστικού δικτύου, την προστασία και ανάδειξη της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς και του σχετικού τοπίου. Κατά τις ΣτΕ 176-179/2021, το επίμαχο ΠΠ έλαβε υπόψη του την ύπαρξη αναγνωρισμένων περιοχών του δικτύου Natura 2000, αλλά και προστατευόμενων αρχαιολογικών χώρων, παρατηρώντας ότι, παρ’ όλα αυτά, «είναι δυνατή η άσκηση εξόρυξης και η λειτουργία εγκαταστάσεων που τη συνοδεύουν, σύμφωνα με τους όρους και τις προϋποθέσεις οι οποίες τίθενται από τα νομικά καθεστώτα προστασίας τους».
Κατά το Δικαστήριο, εφαρμόζοντας η προσβαλλόμενη πράξη το Ν. 3827/2010, που επικύρωσε τη Σύμβαση της Φλωρεντίας, περιέλαβε μελέτη αναγνώρισης και αξιολόγησης του τοπίου της Περιφέρειας Στερεάς Ελλάδας. Συναφώς, το ΠΠ περιείχε ειδικό κεφάλαιο με τίτλο «Προσδιορισμός και Ειδική Διαχείριση Τοπίων», προτείνοντας “Ζώνες Τοπίου” και δίνοντας γενικές κατευθύνσεις προστασίας/διαχείρισής τους.
Σύμφωνα όμως με τους αιτούντες, υπήρχε βάσιμος κίνδυνος παραβίασης της συνταγματικής αρχής της αειφορίας από τη δραστηριότητα εξόρυξης βωξίτη σε περιοχές του διεθνούς αξίας Δελφικού Τοπίου, το οποίο θα πληττόταν ανεπανόρθωτα, μολονότι αποτελεί πολιτιστικό κεφάλαιο προστατευόμενο από τη Σύμβαση της Φλωρεντίας, αλλά και περιβαλλοντικό κεφάλαιο, αναπτυσσόμενο σε συνεκτική σχέση με τα γύρω οικοσυστήματα (Δελφικός παραδοσιακός ελαιώνας, περιοχές Natura, βιότοποι Corine Παρνασσού και Γκιώνας). Στο πλαίσιο αυτό, προβλήθηκε ότι παραβιάζονταν οι υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις της Διεθνούς Σύμβασης προστασίας της Παγκόσμιας Πολιτιστικής και Φυσικής Κληρονομίας (UNESCO), της Ευρωπαϊκής Σύμβασης προστασίας της Αρχαιολογικής Κληρονομίας και της Ευρωπαϊκής Σύμβασης του Τοπίου, όπως είχαν κυρωθεί νομοθετικά.
Το ΣτΕ ωστόσο απέρριψε τις αιτιάσεις, υιοθετώντας ως βασικό σκεπτικό ότι οι εγχώριες ή διεθνείς διατάξεις προστασίας της αρχαιολογικής κληρονομιάς δεν εισάγουν την πλήρη απαγόρευση άσκησης μεταλλευτικών εργασιών εντός ή πλησίον αρχαιολογικού χώρου ή μνημείων, αλλ’ εξαρτούν την ανάπτυξη τέτοιων δραστηριοτήτων από την έγκριση του αρμόδιου κρατικού οργάνου.
Άλλωστε, σύμφωνα με το Δικαστήριο, λόγος ανησυχίας δεν συνέτρεχε, αφού η εξόρυξη θα ήταν υπόγεια και όχι επιφανειακή.
Σύμφωνα με το Ανώτατο Διοικητικό Ακυρωτικό, επειδή κατά τη Σύμβαση της Φλωρεντίας το τοπίο ενέχει εξαιρετική πολιτιστική διάσταση, ως μέρος της ταυτότητας των ανθρώπων (πβ. ΟλΣτΕ 1305/2019, 1761/2019), το επίδικο ΠΧΠ συνοδεύεται από “Μελέτη Τοπίου”, που διέκρινε την όλη περιοχή σε είκοσι οκτώ “τοπία ιδιαίτερου φυσικού κάλλους” ή “ζώνες τοπίου” (μεταξύ αυτών: όρη, αισθητικά δάση, σπήλαια, ρέματα, φαράγγια καθώς και “ειδικά τοπία”, στα οποία εντάχθηκε και το “Δελφικό Τοπίο”). Η ίδια μελέτη, όπως υπογραμμίζει το Δικαστήριο, συντάχθηκε βάσει των κατευθύνσεων του Ν. 3827/2010, προτείνοντας ως “Ζώνη Τοπίου Διεθνούς Αξίας” την «Πεδιάδα Άμφισσας - Δελφών - Κόλπος Ιτέας», η οποία θα υπόκειται σε μία δέσμη αυστηρών προβλέψεων, προκειμένου να διαφυλαχθεί η αξία του Δελφικού Τοπίου, αλλά και να διευκολύνεται ο διεθνής πολιτιστικός τουρισμός.
Το επίδικο ΠΧΠ, πρόσθεσε το Δικαστήριο, προβλέπει ως κεντρικό στρατηγικό στόχο την προώθηση ειδικού προγράμματος για τον Ελαιώνα Άμφισσας – Δελφών - Αράχωβας, που θα συνδέει τη γεωργική δραστηριότητα με την προστασία του τοπίου, τη βιοποικιλότητα και την τουριστική επισκεψιμότητα (“Πρόγραμμα Ενίσχυσης για Διατήρηση Τοπίων”). Εν όψει λοιπόν των ανωτέρω δεδομένων του ΠΧΠ, «πληρούνται κατ’ αρχήν» - σύμφωνα με τις ΟλΣτΕ 176-179/2021 – οι απαιτήσεις της νομοθετικά κυρωμένης Σύμβασης της Φλωρεντίας.
5. Καταληκτικά Πορίσματα - Προτάσεις5.1. Γενικές παρατηρήσεις
Η Κοιλάδα του Βοιωτικού Κηφισού αναγνωριζόταν ανέκαθεν ως ένας ιδιαίτερος γεωφυσικός χώρος, με μοναδικά περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά και πλούσιο ιστορικό και πολιτιστικό απόθεμα, που διαρκώς αυξάνεται, όσο το επιτρέπουν οι ρυθμοί των αρχαιολογικών ανασκαφών. Ως τοπίο, κατά την έννοια της Ευρωπαϊκής Σύμβασης της Φλωρεντίας (2000), η Κοιλάδα έχει σημαντικά υποβαθμιστεί, κυρίως διότι το σημαντικότερο φυσικό τοπόσημό της, ο Κηφισός ποταμός, υφίσταται τις δραματικές συνέπειες της κλιματικής αλλαγής.
Κοινή λοιπόν είναι η διαπίστωση για την ανάγκη άμεσης ανάληψης πρωτοβουλιών διάσωσης του φυσικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος της Κοιλάδας, με ορθοτόμες πρωτοβουλίες, ορθολογικές μεθόδους και τολμηρές πρακτικές παρεμβάσεις. Πρόβλημα ελλείψεως θεσμικού πλαισίου ουδόλως υφίσταται, καθώς, όπως διαπιστώθηκε, ένα πλουσιότατο πλέγμα διατάξεων του ελληνικού και διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου, περιέχει σήμερα ολοκληρωμένες προβλέψεις για κάθε σχετική ενέργεια. Απαιτείται, άρα, ο σχεδιασμός και η υλοποίηση μίας ολιστικού και δυναμικού χαρακτήρα στρατηγικής αναθεώρησης των υφιστάμενων χρήσεων της γης, του τοπίου και των πολιτιστικών στοιχείων συνολικά της περιοχής, με προσεκτική ανάγνωση και πλήρη σεβασμό προς τη φυσιογνωμία του τόπου, κυρίως όμως του τοπίου της Κοιλάδας.
Η συμβολή των ανθρώπινων κοινοτήτων, που αποτελούν τις πλέον δυναμικές συνιστώσες των τοπίων, κρίνεται εκ των πραγμάτων σαν καταλυτικού χαρακτήρα στην επιτυχία μίας τέτοιας προσπάθειας: ο άνθρωπος δεν είναι απλώς μέρος του τοπίου, αλλά και ένας ισχυρότατος παράγοντας των όποιων, θετικών ή αρνητικών, μεταβολών του.
Για το λόγο αυτό, πρέπει η στάση του και οι αποφάσεις του να υπαγορεύονται και από μία περιβαλλοντική ηθική, ως κινητήρια δύναμη στην προστασία και αναβάθμιση του τοπίου, σε οποιαδήποτε εκδοχή του τελευταίου.
Η σημερινή εικόνα αισθητικού μαρασμού που εμφανίζει το τοπίο της Κοιλάδας του Βοιωτικού Κηφισού, ατυχώς απηχείται, όπως είναι εύλογο, και στα απαράμιλλης τέχνης υπερχιλιόχρονα μνημεία που την κοσμούν, και που επιμένουν να ίστανται όρθια όχι μόνον απέναντι στη αναπόφευκτη φθορά του χρόνου, αλλά και στη γύρω περιβαλλοντική παρακμή.
Οποιαδήποτε προσπάθεια ανατροπής της δυσάρεστης αυτής εικόνας και απτής καθημερινής πραγματικότητας της Κοιλάδας, δεν μπορεί ασφαλώς να αγνοήσει τη συμβολή του οικονομικού παράγοντα και την αναζωογόνηση που θα επιφέρει η εισροή κεφαλαίων, είτε από εμπνευσμένες επενδυτικές πρωτοβουλίες ιδιωτών, είτε μέσα από χρηματοδοτικά ελληνικά ή ευρωπαϊκά προγράμματα. Η νομολογία, άλλωστε, του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει ευνοήσει, όπως αναλυτικά διαπιστώσαμε την προστασία και αναζωογόνηση του τοπίου, με
την παράλληλη, αλλά περιβαλλοντικά σχεδιασμένη και κατάλληλη, ανάπτυξη οικονομικής δραστηριότητας, εφόσον δεν το υποβαθμίζει. Σε συνέχεια λοιπόν των ανωτέρω, ας μάς επιτραπεί η παράθεση ορισμένων παραγωγικών, ενδεχομένως, σκέψεων.
5.2. Ανάπτυξη θεματικού τουρισμού (Ν. 4582/2018)
Ως γνωστόν, με το Ν. 4582/2018, «Θεματικός τουρισμός-Ειδικές μορφές τουρισμού-Ρυθμίσεις για τον εκσυγχρονισμό του θεσμικού πλαισίου στον τομέα του τουρισμού και της τουριστικής εκπαίδευσης-Στήριξη τουριστικής επιχειρηματικότητας»,
εισήχθησαν ρηξικέλευθες ρυθμίσεις για την ανάπτυξη του “τουρισμού υπαίθρου” (ά. 4), “αθλητικού τουρισμού” και “τουρισμού υπαίθριων δραστηριοτήτων αθλητικής αναψυχής” (ά. 6 επ.),
“πολιτιστικού τουρισμού” (ά. 13), “τουρισμού γαστρονομίας” (ά. 14), “θρησκευτικού και προσκυνηματικού τουρισμού” (ά. 15), “συνεδριακού τουρισμού” (ά. 16 επ.), εκπαιδευτικού τουρισμού (ά. 19).
Ως στοχοθεσία του νομοθετήματος – που μπορεί άριστα να υπηρετήσει την ανάγκη οικονομικής ανάταξης της Κοιλάδας, με απόλυτο σεβασμό στο τοπίο της - ορίσθηκε η ανάπτυξη, οργάνωση και εποπτεία δραστηριοτήτων αναψυχής και επιχειρηματικότητας ως προς το θεματικό τουρισμό. Όπως επισημαίνεται, οι ειδικές (θεματικές) μορφές τουρισμού, επιτυγχάνουν την ικανοποίηση των επισκεπτών-τουριστών μέσω των αυθεντικών βιωματικών εμπειριών τους, την αύξηση της ελκυστικότητας και ανταγωνιστικότητας του τουριστικού προϊόντος, την επιμήκυνση της τουριστικής περιόδου, τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης και τη στήριξη των περιφερειακών και τοπικών οικονομιών και κοινωνιών, με στόχο την αειφόρο τουριστική ανάπτυξη (ά. 1).
Εποπτική εικόνα των ανωτέρω δυνατοτήτων, μας παρέχει ο (αναγνωρισμένης και από τη διεθνή τουριστική βιβλιογραφία) «Πίνακας Δραστηριοτήτων Θεματικού Τουρισμού», που παρατίθεται στο τέλος της μελέτης, με απόδοση στην ελληνική.
5.3. Ευρωπαϊκή Σύμβαση για το Τοπίο (Φλωρεντία 20000). Δυνατότητα καθοριστικής αυτής συμβολής στην προστασία και ολόπλευρη ανάταξη της Κοιλάδας του Βοιωτικού Κηφισού
Από όσα αναλυτικά προηγήθηκαν ως προς τη θεσμική σημασία, το περιεχόμενο και τις δυνατότητες που παρέχει σήμερα η Σύμβαση της Φλωρεντίας – μέσα, μάλιστα, από τη διαρκώς προϊούσα και ογκούμενη νομολογιακή της επεξεργασία και εφαρμογή - μόλις χρειάζεται να σημειωθεί εδώ πόσο καθοριστική μπορεί να αποδειχθεί η συμβολή της στην επιτυχία ενός ισορροπημένου ολιστικού στρατηγικού σχεδιασμού θετικών παρεμβάσεων στην Κοιλάδα, εκ μέρους των τοπικών και περιφερειακών αρχών.
Διαπιστώθηκε ήδη ότι η Σύμβαση δεν θεσπίστηκε για να επιβραβεύσει όσα τοπία προβάλλουν αυτάρεσκα ως “ειδυλλιακά”, αλλά κυρίως προκειμένου να σταθεί αρωγός προσπαθειών ανάκαμψης από το μαρασμό τοπίων με εξέχοντα πολιτιστικό και φυσικό χαρακτήρα, όπως είναι και αυτό της ΚΒΚ. Εξού και η θέσπιση Βραβείου για την ευόδωση τέτοιων ενεργειών, ως υποκίνηση ανάληψης τολμηρών πρωτοβουλιών αναμόρφωσης τοπίων που έχουν για διάφορους λόγους ατονίσει ή και παρακμάσει (βλ. πιο πάνω).
Αν η ευρωπαϊκή περιβαλλοντική πολιτική της μεταπολεμικής περιόδου στάθηκε με αδιάπτωτη έμφαση στην αειφόρο και βιώσιμη ανάπτυξη της οικονομικής δραστηριότητας, θέτοντας ως σκοπό την προστασία κάθε πτυχής του περιβάλλοντος, με απτό αποτέλεσμα τις σχετικές διεθνείς συμβάσεις ή τα επιμέρους συνταγματικά κείμενα, σήμερα η ίδια πολιτική εστιάζει πλέον στην αποτροπή των περιβαλλοντικών επιβαρύνσεων από την κλιμακούμενη κλιματική αλλαγή.
Νομίζουμε ότι είναι εκ των πραγμάτων αδύνατη και ουτοπικά επικίνδυνη οποιαδήποτε μεμονωμένη θεώρηση των γεωφυσικών, ιστορικών, αρχαιολογικών ή άλλων περιβαλλοντικών στοιχείων, που ενσωματώνει ένα ορισμένο τοπίο, εφόσον εκδηλώνεται σαν πρόθεση υπαγωγής τους σε αποσπασματική πολιτική προστασίας και διαχείρισης. Η ολιστική τους αντιμετώπιση, για την οποία έγινε λόγος, είναι όχι απλώς πραγματιστικά αναπόφευκτη αλλά και συνταγματικά επιβεβλημένη.
Εν όψει των ανωτέρω παρατηρήσεων, και επανερχόμενοι στην ανάγκη in situ εφαρμογής της Σύμβασης της Φλωρεντίας στο τοπίο της Κοιλάδας του Βοιωτικού Κηφισού, θα εμφανιζόταν ως ανακολουθία - αν όχι ως υποκρισία – αν μία τέτοια προσπάθεια δεν άρχιζε με ορισμένες άμεσες ενέργειες, η αναγκαιότητα επιτέλεσης των οποίων είναι σήμερα σε όλους προφανής. Τέτοια λοιπόν ενδεικτικά μέτρα είναι, κατά τη γνώμη μας:
(α) Η χωρική διεύρυνση των προστατευόμενων αρχαιολογικών χώρων ή ιστορικών τόπων, ή και η ενοποίησή τους, όπου αυτό είναι δυνατό, όπως συνέβη στη λίαν αξιέπαινη ενοποίηση των αρχαιολογικών χώρων Ορχομενού, με πρωτοβουλία του φορέα “Διάζωμα”.
Η νομοθεσία είναι άλλωστε, από κοινού με τη νομολογία, σαφής: η ανασκαφική εύρεση μνημείων δεν αποκλείει την ύπαρξη ανάλογων αφανών μνημειακών στοιχείων στον ευρύτερο χώρο. Χρειάζεται συνεπώς μεγάλη προσοχή, κυρίως ως προς όσα δεν ήρθαν ακόμη στο φως.
(β) Η αποτελεσματικότερη συντήρηση και προστασία όλων των μνημείων. Είναι χαρακτηριστική η περίπτωση του Παρεκκλησίου του Αγίου Ανδρέα, το εσωτερικό του οποίου είναι κατάγραφο από εκπληκτικής τεχνοτροπίας τοιχογραφίες των μέσων του 18ου αι., με δύο παλαιότερα στρώματα κάτω από το σημερινό (άρα ο ναός είναι πολύ παλαιότερος του 18ου αι.)! Οι υπάρχουσες αγιογραφίες φανερώνουν καλλιτεχνικές επιρροές επιγόνων των επιφανών Θηβαίων αγιογράφων Γεωργίου και Φράγκου Κονταρή, που κινήθηκαν στο τεχνοτροπικό κλίμα της περίφημης Κρητικής Σχολής (16ος αι.). Παρ’ όλα αυτά, είναι σχεδόν αδύνατο να τις θαυμάσει κανείς λόγω της μη συντήρησης και σχεδόν πλήρους εγκατάλειψης του ναού, το οικοδόμημα του οποίου εμφανίζει, μάλιστα, ρωγμές και στατικά προβλήματα…
(γ) Η ευτυχής ανεύρεση του σπουδαίου και ασύλητου (!) μυκηναϊκού τάφου στο Προσήλιο, καθιστά επιβεβλημένη την αρτιότερη επάνδρωση της αρχαιολογικής υπηρεσίας, με πρόνοια αποτελεσματικότερης φύλαξης για την πρόληψη τέλεσης ποινικών αδικημάτων, όπως η αρχαιοκαπηλία.
(δ) Σύμφωνα με το ά. 3 § 1 Ν. 4858/2021, η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς της Χώρας συνίσταται κυρίως: «α) … ε) στη διευκόλυνση της πρόσβασης και της επικοινωνίας του κοινού με αυτήν». Το περιεχόμενο της ρύθμισης προβλέπεται και από το Σύνταγμα, ως δικαίωμα και στοιχείο της ανθρώπινης προσωπικότητας. Ωστόσο, δεν είναι διόλου βέβαιο ότι εφαρμόζονται οι ανωτέρω διατάξεις, όταν λ.χ. η πρόσβαση στον Πύργο Φρυκτωρία, που βρίσκεται κοντά στο συνοικισμό Ρωμαίικο, πάνω στο χαμηλό βουνό Θούριο και πολύ κοντά στη Λιβαδειά, είναι εξαιρετικά δύσκολη, αφού δεν υπάρχει καν ένα απλό μονοπάτι. Ανάλογες δυσκολίες φαίνεται να εμφανίζει και η πρόσβαση στο ανεκτίμητης αξίας “Πολυάνδρειο Μακεδόνων” (Τύμβος των Μακεδόνων), εγγύτατα στη Χαιρώνεια. Και αυτά μπορούν να θεωρηθούν απλώς ορισμένα παραδείγματα…
5.4. Η έλλειψη αρμοδιότητας του Υπουργείου Πολιτισμού σε ζητήματα τοπίου: κριτική προσέγγιση
Οι αποφάσεις που εξετάσαμε συγκλίνουν στην κρίση περί ελλείψεως αρμοδιότητας του Υπουργείου Πολιτισμού ως προς την έγκριση χωρικών σχεδίων επί ζητημάτων τοπίου, καθώς το ά. 6 § 4 Ν. 3937/2011, που αντικατέστησε το παλαιότερο ά. 21 Ν. 1650/1986, ενέταξε ρητά πλέον τη σχετική αρμοδιότητα στον κύκλο του Υπουργείου Περιβάλλοντος.
Δεν πρέπει, ωστόσο, να περάσει απαρατήρητη η ισχυρή μειοψηφούσα γνώμη της ΟλΣτΕ 1761/2019, που διέγνωσε με οξυδέρκεια αλλά και ευαισθησία, με αφορμή τον “Ιερό Βράχο της Ακροπόλεως” και το λεγόμενο “Αττικό Τοπίο”, ότι είναι δυνατό ένα σύγχρονο κτίριο, η ανέγερση του οποίου ανήκει κατ’ αρχάς σαφώς στο πιο πάνω Υπουργείο, να επιφέρει εμμέσως πλην σαφώς μία τόσο αρνητική αισθητική επιρροή στο ευρύτερο πολιτιστικό περιβάλλον, ώστε η θεσπισμένη σήμερα έλλειψη αρμοδιότητας του Υπουργείου Πολιτισμού να μοιάζει εκτός πραγματικότητας.
Για το λόγο αυτό, νομίζω ότι, de lege ferenda, θα πρέπει η ισχύουσα ρύθμιση του ά. 6 § 4 Ν. 3937/2011 να τροποποιηθεί, ορίζοντας ότι η αρμοδιότητα του Υπουργείου Περιβάλλοντος ασκείται μετά από γνώμη και του Υπουργείου Πολιτισμού. Σε περίπτωση δε που η γνώμη του τελευταίου έχει αρνητικό χαρακτήρα, η αντίθετη του Υπουργείου Περιβάλλοντος οφείλει να εμπεριέχει ειδική και τεκμηριωμένη αιτιολογία.
5.5. Παρατηρήσεις σε ζητήματα της περιβαλλοντικής δίκης
5.5.1. Έννομο συμφέρον
Κατέστη ήδη σαφές, ότι το περιβάλλον συνιστά στις μέρες μας ένα συνταγματικά προστατευόμενο έννομο αγαθό εξαιρετικής σημασίας, η διασφάλιση του οποίου συνδέεται με το δημόσιο συμφέρον - μάλιστα με τον σκληρό του πυρήνα. Εύστοχα υπογραμμίζεται ότι, ακριβώς επειδή τα περιβαλλοντικά αγαθά αποτελούν δημόσιους πόρους, η παράλειψη της κρατικής αρχής να εκπληρώσει την υποχρέωση προστασίας τους ενεργοποιεί το δικαίωμα ενός ευρύτατου κύκλου φυσικών και νομικών προσώπων να επιδιώξουν τη δικαστική προστασία των αγαθών αυτών.
Οι δικαιούμενοι, εφόσον θεωρούν ότι πράξεις ή παραλείψεις διοικητικών αρχών παραβιάζουν υποχρεώσεις τους, όπως οι ανωτέρω, μπορούν να προσφύγουν ενώπιον κυρίως των διοικητικών δικαστηρίων, ασκώντας αίτηση ακυρώσεως των κρατικών βλαπτικών πράξεων ή παραλείψεων.
Θεμελιώδης προϋπόθεση για την ευδοκίμηση του ένδικου βοηθήματος, είναι η συνδρομή εννόμου συμφέροντος, που συνιστά προϋπόθεση του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως (ά. 47 π.δ. 18/1989).
Έννομο συμφέρον μπορούν να επικαλεστούν τόσο φυσικά, όσο και νομικά πρόσωπα, εφόσον αποδεικνύουν ότι θίγονται από τις περιβαλλοντικού χαρακτήρα πράξεις ή παραλείψεις της αρμόδιας διοικητικής αρχής. Ας σημειωθεί ότι, σύμφωνα με την ακυρωτική νομολογία, ειδικά ως προς τα νομικά πρόσωπα συντρέχει έννομο συμφέρον σε περιβαλλοντικά θέματα εφόσον περιλαμβάνουν στο οικείο καταστατικό τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος, και δη ανεξάρτητα από τη σχέση τοπικής εγγύτητας της έδρας του νομικού προσώπου με το θιγόμενο αγαθό.
5.5.2. Παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας
Ως γνωστόν, τα όργανα της διοίκησης οφείλουν να προβαίνουν αρμοδίως σε οποιαδήποτε ενέργεια προβλέπεται από το οικείο νομοθετικό και ευρύτερο θεσμικό πλαίσιο,
με σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος, κατά το γράμμα αλλά και πνεύμα του Συντάγματος. Τυχόν μη ανταπόκρισή τους, θεμελιώνει το δικαίωμα προσφυγής στη δικαιοσύνη με άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, για παράλειψη νόμιμης οφειλόμενης ενέργειας, ήτοι μη λήψεως των νόμιμων προληπτικών ή κατασταλτικών μέτρων περιβαλλοντικής προστασίας.
Προϋπόθεση, να έχει κατατεθεί αίτηση λήψεως μέτρων και να έχει παρέλθει τρίμηνο από την άπρακτη υποβολή της, γεγονός που συνιστά σιωπηρή αρνητική εκτελεστή διοικητική πράξη.
Όπως άλλωστε εύστοχα παρατηρείται, συντρέχει παράλληλα η δυνατότητα προσφυγής φυσικών ή νομικών προσώπων ενώπιον και της πολιτικής Δικαιοσύνης, προς άρση της προσβολής της προσωπικότητάς τους την οποία υφίστανται όταν ουσιωδώς δυσχεραίνεται ή παρακωλύεται το συνταγματικό τους δικαίωμα στην απόλαυση των πολιτιστικών αγαθών.
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ:
Πίνακας Δραστηριοτήτων Θεματικού Τουρισμού
Είδη Πολιτιστικού Τουρισμού
| Τουριστικά Προϊόντα - Δραστηριότητες |
| Τουρισμός πολιτιστικής κληρονομιάς | • Φυσική και Πολιτιστική Κληρονομιά (συνδεδεμένη σε μεγάλο βαθμό με τον τουρισμό που βασίζεται στη Φύση ή τον Οικοτουρισμό)• Αρχιτεκτονική Κληρονομιά – Μνημεία - Μνημεία Παγκόσμιας Κληρονομιάς - Εθνικά και Ιστορικά Μνημεία - Διατηρητέα Κτίρια• Άυλη Κληρονομιά - Λογοτεχνία - Τέχνες - Λαογραφία• Τοπία Πολιτιστικής Κληρονομιάς - Μουσεία και Συλλογές - Βιβλιοθήκες - Θέατρα - Χώροι Εκδηλώσεων - Μνήμες Ιστορικών Προσώπων |
| Πολιτιστικές θεματικές διαδρομές | Ευρύ Φάσμα Θεμάτων και Τύπων: Πνευματικά – Καλλιτεχνικά – Γαστρονομικά – Αρχιτεκτονικά – Γλωσσικά – Λαϊκά - Μειονοτικά - Βιομηχανικά |
| Παραδόσεις, εθνοτικός τουρισμός | • Παραδόσεις Τοπικών Πολιτισμών• Εθνική ποικιλομορφία |
| Τουρισμός εκδηλώσεων και φεστιβάλ | Πολιτιστικά Φεστιβάλ και Εκδηλώσεις - Φεστιβάλ και Εκδηλώσεις Μουσικής (Κλασική, Ελαφριά ή Ποπ Μουσική) - Φεστιβάλ και Εκδηλώσεις Καλών Τεχνών |
| Θρησκευτικός Τουρισμός - Προσκυνηματικές Διαδρομές | • Επίσκεψη σε θρησκευτικούς χώρους και τοποθεσίες• Επίσκεψη σε θρησκευτικούς χώρους και τοποθεσίες χωρίς θρησκευτικό κίνητρο (λόγω της αρχιτεκτονικής και πολιτιστικής σημασίας του αξιοθέατου)• Διαδρομή προσκυνήματος |
| Δημιουργικός πολιτισμός - Δημιουργικός τουρισμός | • Παραδοσιακές, Πολιτιστικές και Καλλιτεχνικές Δραστηριότητες - Παραστατικές Τέχνες - Εικαστικές Τέχνες - Πολιτιστική Κληρονομιά και Λογοτεχνία• Έντυπα έργα - Πολυμέσα - Τύπος - Κινηματογράφος - Οπτικοακουστικές και Φωνογραφικές παραγωγές - Χειροτεχνία |
References Avdikos Gr., «The cultural environment in the Constitution, legislation and case law and a proposal to expand the protection of monuments», PerDik 22 (2018) 23-29.
Bitsani E, Cultural management and regional development - Design of cultural policy and cultural product, Athens 2004.
Bredimas A., «International and regional arrangements for the protection of cultural monuments and sites from economic activities», PerDik 22 (2018) 1-8.
Christofilopoulos D., Cultural Law - Protection of Cultural Goods, Athens 2005.
Clarke D., Travels in various countries of Europe, Asia and Africa. Part the second: Greece, Egypt and the Holy Land, έκδ. T. Cadell and W. Davies, Λονδίνο 1816.
Csapó J., «The Role and importance of cultural tourism in modern tourism industry», Hungary 2011.
Dodwell Εd., Tour through Greece during the years 1801, 1805 and 1806, vol. I, London 1819.
Galanis P., Cultural Law. Cultural Heritage-Cultural Evironment-Landscape, Athens 2023.
Gogos K., Environmental licensing of projects in areas of the Natura 2000 network, Series: Law and Society in the 21st century, Athens-Thessalonica 2009.
Flower P., Cultural landscapes of Britain, International Journal of Heritages Studies, vol. 6, 3/2000.
Hellenic Society of Environmental Law, The Judge, the Law and the Environment, Honorary Volume for the Honorary President of the Council of State Konstantinos Menoudakos, Athens-Thessaloniki 2016
Herzfeld Μ., Cultural Continuity and the Materialization of the Past, Benaki Museum, Athens 2025.
Karymbali-Tsiptsiou G., Monuments and their occupation (according to Law 3028/2002 “on the protection of antiquities and cultural heritage in general”), Athens-Thessaloniki 2004.
Konsola D., Cultural development and policy, Athens 2006.
Leake W.-M., Travels in northern Greece, vol. II, London, J. Rodwell, New Bond Street 1835.
Manou D., «Protection and restoration of biodiversity. Challenges and financing in the context of the European Green Deal», PerDik 24 (2020) 568-573.
Maria E.-A., The legal protection of the Landscape, Athens-Komotini 2009.
Mylonopoulos D. / Moira P., «Thematic tourism. Legal and conceptual approach», PerDik 24 (2020) 26-42.
Moraitis K., The Landscape, cultural definition of place. Notes on the modern landscape treatment of place, Athens 2012.
Moraitis K., The art of Landscape. A cultural overview of modern landscape views and formations. The mergence of the modern view and architecture of landscape and its significance for modern western and world civilization, Athens 2005.
Papadopoulou K., «Sports as cultural heritage», PerDik 29 (2025) 139-142.
Papakonstantinou A., “Sustainability and sustainable development as constitutional principles: interpretative, regulatory and jurisprudential aspects of the environmental Constitution”, PerDik 21 (2017) 536-548.
Papapetropoulos D., Protection of archaeological and modern cultural heritage, Athens-Thessaloniki 2017.
Paraskevas H. / Stamatiou E., «Cultural tourism and regional development: The case of Amphipolis», PerDik 23 (2019) 93-114.
Puikli K., «European Green Deal: A first reading and a first assessment», PerDik 24 (2020) 81-87.
Sarantakou E., «The legal framework for the protection of tangible heritage as a key factor in shaping cultural-tourism products – The case of Aegina», PerDik 21 (2017) 496-507.
Serraos K., «Landscapes of Andros. Some notes on their evolution over time», in: Andros Island. Tradition, culture, environment, development, society, Athens 2014.
Serraos K./ Vassilaras A. / Linaki E. (eds.), Environment, Landscape and Design. Keratea. The unique city of the Mediterranean and Attica, Athens-Thessaloniki 2021.
Siouti Gl., Handbook of Environmental Law, 4th ed., Athens-Thessaloniki 2022.
Spiliotopoulos Ep. / Kondylis V., Handbook of Administrative Law, vol. I, 16th edition, Athens 2022.
Stamatiou K., «The law of water resources management in the EU and in Greece», PerDik 28 (2024) 514-527.
Stratilatis K., «The specific weighing of constitutional values in the judicial interpretation of the Constitution», ToSyntagma 27 (2001) 495-540.
Theophilidis V., «The protection of cultural heritage in European Union environmental law», PerDik 28 (2024) 73-85.
Tzatzaki M. / Athinaiou E., «Third generation rights and natural disasters. The protection of the right to water and the right to development», PerDik 28 (2024) 35-47.
Trova El. (ed.), Cultural Heritage and Law, Athens-Thessaloniki 2004.
Trova El., The Cultural Heritage of Europe, Athens-Thessaloniki 2018.
Vassiliadis D. / Divani Chr. / Kanellopoulou Th. / Kouskouna M. / Papapetropoulos An., Environmental law, through the jurisprudence of the Council of State, Athens 2021.
Vassilopoulou I. / Tsakalogianni If., «National Climate Law: a first mapping and evaluation», PerDik 26 (2022) 513-524.
Venizelos Ev., «The climate crisis as a challenge for the general theory of the Constitution and fundamental rights», PerDik 26 (2022) 2-4.