ΓνωμΕΑΑΔΗΣΥ Α8/2021 Διατύπωση γνώμης της Αρχής, σύμφωνα με το άρθρο 2, παρ. 2, περ. γ’, υποπερ. αα' του ν. 4013/2011, όπως ισχύει, επί σχεδίου νόμου χωρίς τίτλο, που διαβιβάσθηκε στην Αρχή στις 14-07-2021 από τη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων, με αντικείμενο: α) την κατάργηση της Αρχής (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) και του ιδρυτικού της νόμου 4013/2011, β) τη μετονομασία της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (Α.Ε.Π.Π.), σε «Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. με ένα «Α») και γ) τη ρητή μεταφορά των αρμοδιοτήτων της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011 στην Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. με ένα «Α»).»

ΓΝΩΜΗ Α8/2021
ΑΔΑ: 9ΣΣΙΟΞΤΒ-ΛΚΗ
ΑΝΑΡΤΗΤΕΑ ΣΤΟ ΔΙΑΔΙΚΤΥΟ
EΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ
ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ
(του άρθρου 2, παρ. 2, περ. γ’, υποπερ. αα’ του ν. 4013/2011)
Η ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ
Στην Αθήνα σήμερα, την 26η Αυγούστου του έτους δύο χιλιάδες είκοσι ένα (2021), ημέρα Πέμπτη και ώρα 09:30, και επί της οδού Κεφαλληνίας 45 και Κομνά Τράκα, όπου και τα γραφεία της, συνήλθε η ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ (εφεξής και «Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.» ή «Αρχή») σε Συνεδρίαση σε σχηματισμό Ολομέλειας, μετά από σχετική πρόσκληση του Προέδρου της, η οποία γνωστοποιήθηκε νομίμως σε όλα τα Μέλη της Αρχής.
Από τα προσκληθέντα Μέλη της Αρχής παρέστησαν κατά τη συνεδρίαση άπαντα τα τακτικά, ήτοι:
Πρόεδρος: Γεώργιος Καταπόδης
Αντιπρόεδρος: Αδάμ Καραγλάνης
Μέλη: Δημήτριος Σταθακόπουλος (μέσω τηλεδιάσκεψης)
Μαρία Στυλιανίδου (μέσω τηλεδιάσκεψης)
Ερωφίλη Χριστοβασίλη (μέσω τηλεδιάσκεψης)
Κωνσταντίνος Βαρδακαστάνης (μέσω τηλεδιάσκεψης)
Βασιλική Σκαρτσούνη
Επίσης, παρέστησαν και τα ακόλουθα αναπληρωματικά μέλη (χωρίς δικαίωμα ψήφου): Αναπληρωτής Πρόεδρος: Μιχαήλ Εκατομμάτης (μέσω τηλεδιάσκεψης)
Αναπληρωματικό Μέλος: Ιωάννα Καραντάνη (μέσω τηλεδιάσκεψης)
Γραμματέας: Αθανάσιος Λαμπράκης, ΠΕ Διοικητικού- Οικονομικού
Θέμα: «Διατύπωση γνώμης της Αρχής, σύμφωνα με το άρθρο 2, παρ. 2, περ. γ’, υποπερ. αα' του ν. 4013/2011, όπως ισχύει, επί σχεδίου νόμου χωρίς τίτλο, που διαβιβάσθηκε στην Αρχή στις 14- 07-2021 από τη Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων, με αντικείμενο: α) την κατάργηση της Αρχής (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) και του ιδρυτικού της νόμου 4013/2011, β) τη μετονομασία της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (Α.Ε.Π.Π.), σε «Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. με ένα «Α») και γ) τη ρητή μεταφορά των αρμοδιοτήτων της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011 στην Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. με ένα «Α»).»
Εισηγητές: Γεώργιος Τράντας, Νομικός Σύμβουλος της Αρχής [Μέρος IV, Ενότητα Β. IV], Μίνα Καλογρίδου, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ, Νομικός, Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Μελετών και Γνωμοδοτήσεων, Γεώργιος Κυρίτσης, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ, Νομικός, Προϊστάμενος του Τμήματος Μελετών [Μέρη Ι, ΙΙ, ΙΙΙ, IV ( Ενότητες Α, Β.ΙΙ.Α & ΙΙ.Β.i), V και VI.ii], Μαρία-Χριστίνα Καξιρή, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ, Νομικός, Προϊσταμένη του Τμήματος Γνωμοδοτήσεων [Μέρος ΙV, Ενότητα Β.Ι,], καθώς και Αικατερίνη Κυριαζή, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ Διπλωματούχων Μηχανικών, Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Συντονισμού, Μαριλένα Σιδέρη, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ, Νομικός, Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Ελέγχου, Μαρία Πουλάκη, Προϊσταμένη του Τμήματος Παρακολούθησης και Ελέγχου, Μαρία Παναγοηλιοπούλου, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ, Νομικός, Προϊσταμένη του Τμήματος Ελέγχου Αιτημάτων Διαπραγμάτευσης, Λαμπρινή Σπανού, Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων και Ηλεκτρονικής Υποστήριξης, Κωνσταντία Πατελοδήμου, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Πληροφορικής Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ, υπάλληλος του Τμήματος Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων και Στατιστικών Αναλύσεων, Αικατερίνη Σκουριά, Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Διοικητικής και Οικονομικής Υποστήριξης και Αλέξιος Τάττης, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ, Νομικός, Προϊστάμενος του Τμήματος Προμηθειών, κατά το λόγο αρμοδιότητας των Διευθύνσεών τους.
Κατά τη διάρκεια της Συνεδρίασης παρέστησαν οι εισηγήτριες/εισηγητές, κ.κ. Γ. Κυρίτσης, Μ. Καλογρίδου, Μ. Σιδέρη, Μ. Παναγοηλιοπούλου, Λ. Σπανού, Α. Σκουριά, Γ. Τράντας (μέσω τηλεδιάσκεψης), Μ.Χ. Καξιρή (μέσω τηλεδιάσκεψης), Α. Κυριαζή (μέσω τηλεδιάσκεψης), καθώς επίσης και ο Γενικός Διευθυντής-ΓΔΟΥ της Αρχής, Χρήστος Κουκάκης, οι οποίοι αποδεσμεύτηκαν πριν την έναρξη της διαδικασίας της ψηφοφορίας των μελών της Αρχής και τη λήψη της απόφασης.
**********************
Με το από 14.07.2021 μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων (αρ. πρωτ. εισερχ. Αρχής 4101/15.07.2021) διαβιβάσθηκε στην Αρχή σχέδιο νόμου, χωρίς τίτλο, με αίτημα «τη συμφωνία επί της αρχής και την υποβολή παρατηρήσεων, προκειμένου να αναρτηθεί σε διαβούλευση τις επόμενες ημέρες».
Με τις προτεινόμενες διατάξεις του ως άνω σχεδίου νόμου προβλέπονται:
• η κατάργηση της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) και του ιδρυτικού της νόμου 4013/2011 (Α’ 204),
• η μετονομασία της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (Α.Ε.Π.Π.) σε «Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (εφεξής, και Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. με ένα «Α» ή «νέα» Αρχή), και
• η ρητή μεταφορά των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011 στην προκύπτουσα «νέα» Αρχή με την επωνυμία «Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων» (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.).
Σύμφωνα με τη συνοδεύουσα το σχέδιο νόμου ανάλυση συνεπειών ρύθμισης: «Αντικείμενο του προτεινόμενου νομοσχεδίου είναι η ενοποίηση των δύο ανεξάρτητων διοικητικών αρχών με αρμοδιότητες στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, δηλαδή της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΑΔΗΣΥ) και της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (ΑΕΠΠ). Με την αξιολογούμενη ρύθμιση επιδιώκεται η ενίσχυση της ανεξαρτησίας και ο εξορθολογισμός της λειτουργίας αυτών, καθώς και η αποτελεσματικότερη άσκηση του ελέγχου της ορθής εφαρμογής του εθνικού και ενωσιακού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων από τις αναθέτουσες αρχές, συμπεριλαμβανομένης της εξέτασης των προσφυγών που ασκούνται πριν από τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων.»
Περαιτέρω, στην ανάλυση συνεπειών ρύθμισης ορίζεται το πρόβλημα που θα επιλυθεί με το προτεινόμενο νομοσχέδιο, ως ακολούθως:
«Κατά την σύσταση της ΕΑΑΔΗΣΥ (2011), στόχος ήταν να δημιουργηθεί μία ενιαία ανεξάρτητη διοικητική αρχή για όλα τα θέματα των δημοσίων συμβάσεων, στην οποία επρόκειτο να ανατεθεί και η εξέταση των προδικαστικών προσφυγών. Η προτεινόμενη ενοποίηση συνιστά επάνοδο στον αρχικό και πιο ορθολογικό σχεδιασμό, από τον οποίο απέκλινε η σύσταση της ΑΕΠΠ ως διακριτής ανεξάρτητης αρχής.
Με τον ν. 4412/2016 θεσπίστηκε ένα ενιαίο πλαίσιο κανόνων ανάθεσης και εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων το οποίο πλέον εφαρμόζεται συνολικά και υποχρεωτικά στις αναθέτουσες αρχές. Μετά τη θέση σε ισχύ του ν. 4412/2016 και μετά τη θέση σε λειτουργία του πληροφοριακού συστήματος ΕΣΗΔΗΣ (www.promitheus.gov.gr) και την επιτυχή εφαρμογή και χρήση αυτών, αντίστοιχα, από τις αναθέτουσες αρχές και τους οικονομικούς φορείς κατά τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων, ο φόρτος εργασίας της ΑΕΠΠ διαρκώς αυξάνει ενώ αντιθέτως ο φόρτος εργασίας της ΕΑΑΔΗΣΥ έχει περιοριστεί αισθητά. Η ΕΑΑΔΗΣΥ διαθέτει επιστημονικό προσωπικό με υψηλή κατάρτιση το οποίο σήμερα δεν αξιοποιείται παραγωγικά. Η ενοποίηση σταδιακά θα επιτρέψει τη δυναμική κατανομή και απασχόληση του επιστημονικού προσωπικού των υφιστάμενων δύο αρχών στα επιμέρους αντικείμενα των δημοσίων συμβάσεων για τα οποία θα παρίσταται εκάστοτε αυξημένη ανάγκη.
Ταυτόχρονα, η ενίσχυση της λειτουργικής ανεξαρτησίας της ενιαίας Αρχής, σε συνδυασμό με τη συστηματικότερη διασύνδεση με την τρέχουσα νομολογία των αρμόδιων δικαστηρίων, θα συμβάλει στην αναβάθμιση του τρόπου εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών (ενδεικτ. βελτίωση της αιτιολόγησης των πράξεων της αρχής, εξάλειψη θεσμικών ελλειμμάτων που συνδέονται με την υπερσυγκέντρωση αρμοδιοτήτων στο πρόσωπο του Προέδρου, ενίσχυση της διαφάνειας στη λειτουργία των κλιμακίων κ.ά.)».
Επίσης, επισημαίνονται οι στόχοι της αξιολογούμενης ρύθμισης σύμφωνα με την χρονική ιεράρχησή τους:
« i) βραχυπρόθεσμοι:
Εξορθολογισμός της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης.
Ενίσχυση της διαφάνειας και της αποτελεσματικότητας του ελέγχου νομιμότητας των δημοσίων συμβάσεων.
Βελτίωση της ποιότητας των διοικητικών πράξεων εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών
ii) μακροπρόθεσμοι:
Μείωση του αριθμού των δικαστικώς προσβαλλόμενων πράξεων για λόγους ουσιαστικούς (όχι πρωτίστως οικονομικούς). Συναφώς, μείωση του δικαστικού φόρτου χωρίς εκπτώσεις από την υποχρέωση παροχής αποτελεσματικής προστασίας κατά το στάδιο που προηγείται της σύναψης των δημοσίων συμβάσεων».
Ι. Συναφείς διατάξεις
1. Το σύνολο των διατάξεων του ν. 4412/2016 (Α’ 147) «Δημόσιες συμβάσεις έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ)»
2. Το σύνολο των διατάξεων του ν. 4413/2016 (Α’ 148) «Ανάθεση και εκτέλεση συμβάσεων παραχώρησης Εναρμόνιση με την Οδηγία 2014/23/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Φεβρουαρίου 2014 σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (ΕΕ L 94/1/28.3.2014) και άλλες διατάξεις.»
3. Το σύνολο των διατάξεων των άρθρων 1-11 του ν. 4013/2011 (Α’ 204) «Σύσταση ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων και Κεντρικού Ηλεκτρονικού Μητρώου Δημοσίων Συμβάσεων - Αντικατάσταση του έκτου κεφαλαίου του ν. 3588/2007 (πτωχευτικός κώδικας) - Προπτωχευτική διαδικασία εξυγίανσης και άλλες διατάξεις.»
4. ΜΕΡΟΣ ΟΓΔΟΟ «ΚΑΝΟΝΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΝΝΟΜΗ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΚΑΤΑ ΤΗ ΣΥΝΑΨΗ ΚΑΙ ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ» του ν. 4281/2014 (Α’ 160) «Μέτρα στήριξης και ανάπτυξης της ελληνικής οικονομίας, οργανωτικά θέματα Υπουργείου Οικονομικών και άλλες διατάξεις.», άρθρα 179 επ., και ιδίως 181 «Αρμόδια όργανα».
5. Το άρθρο 53 του ν. 4605/2019 (Α’ 52), με το οποίο θεσπίσθηκε ο Οργανισμός και Κανονισμός Λειτουργίας της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
ΙΙ. Αρμοδιότητα Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011: «2. Η Αρχή έχει τις ακόλουθες αρμοδιότητες: «[…] γ) Γνωμοδοτεί για τη νομιμότητα κάθε διάταξης σχεδίου νόμου ή κανονιστικής πράξης που αφορά στις δημόσιες συμβάσεις και συμμετέχει στις οικείες νομοπαρασκευαστικές επιτροπές. Τα αρμόδια όργανα οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη τη γνώμη της Αρχής. Ειδικότερα:
αα) Η Αρχή γνωμοδοτεί επί των διατάξεων σχεδίων νόμων που αφορούν στις δημόσιες συμβάσεις πριν από την κατάθεση τους στη Βουλή. Αν ο αρμόδιος Υπουργός διαφωνεί με τη γνώμη της Αρχής, η Αρχή δύναται να συγκαλεί συσκέψεις, με τη συμμετοχή εκπροσώπων της και εκπροσώπων όλων των συναρμόδιων Υπουργείων με σκοπό την ανταλλαγή και σύγκλιση των απόψεων. Στις εν λόγω συσκέψεις η Αρχή και κάθε συναρμόδιος Υπουργός μπορούν να ζητούν τη συμμετοχή ανεξάρτητων τρίτων, ειδικών σε θέματα δημοσίων συμβάσεων. Οι συσκέψεις αυτές πραγματοποιούνται σε διάστημα δέκα (10) εργάσιμων ημερών από την περιέλευση της πρόσκλησης της Αρχής στους συμμετέχοντες. Η άπρακτη παρέλευση της προθεσμίας αυτής δεν κωλύει τη συνέχιση της διαδικασίας ψήφισης του σχεδίου νόμου. Αν δεν αρθεί η διαφωνία μεταξύ του αρμόδιου Υπουργού και της Αρχής, στη γνώμη της Αρχής προσαρτάται έκθεση του Υπουργού στην οποία περιλαμβάνεται και ειδική αιτιολόγηση κάθε απόκλισης από το περιεχόμενο της γνώμης. Τα εν λόγω έγγραφα συνοδεύουν τα σχέδια νόμων κατά την κατάθεση τους στη Βουλή και αναρτώνται με επιμέλεια της Αρχής στην ιστοσελίδα της. Σε περίπτωση απόκλισης του σχεδίου νόμου από τη γνώμη της Αρχής, η αρμόδια επιτροπή της Βουλής δύναται να καλεί, σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής, σε ακρόαση τον Πρόεδρο της Αρχής. […] Η γνωμοδοτική αρμοδιότητα της παρούσας περίπτωσης ασκείται μέσα σε προθεσμία τριάντα (30) ημερών από την περιέλευση των ανωτέρω σχεδίων διατάξεων στην Αρχή, με μέριμνα του οικείου οργάνου.»
Καθώς με τις προτεινόμενες νομοθετικές ρυθμίσεις, ως παρατίθενται και αναλύονται κατωτέρω, μεταξύ άλλων, τροποποιείται συνολικά το νομοθετικό πλαίσιο εποπτείας, παρακολούθησης και παροχής έννομης προστασίας των δημοσίων συμβάσεων, εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Αρχής για παροχή γνώμης, κατ’ άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011.
Ειδικότερα, με τη σκοπούμενη, με το υποβληθέν σχέδιο νόμου, κατάργηση της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.), τη μετονομασία της Α.Ε.Π.Π. σε Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.) και τη μεταφορά αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. στην προκύπτουσα νέα Αρχή (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.), διαφαίνεται μία συνολική παρέμβαση του νομοθέτη στο διαμορφωθέν, έως σήμερα, σύστημα εποπτείας, ελέγχου, παρακολούθησης, έννομης προστασίας και υποστήριξης του τομέα των δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα, με απότοκες συνέπειες και κινδύνους στη συνολική ομαλή λειτουργία του τομέα, την οποία διασφαλίζουν –μέχρι σήμερα– οι δύο υφιστάμενες Αρχές (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και Α.Ε.Π.Π.) με τη διακριτή άσκηση των αρμοδιοτήτων τους.
Σημειωτέον, ότι η μετονομασία της Α.Ε.Π.Π. σε Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.) δημιουργεί κίνδυνο σύγχυσης, τόσο στη Διοίκηση (αναθέτουσες αρχές και φορείς), όσο και στους οικονομικούς φορείς, ως προς την ταυτότητα της νέας - προκύπτουσας από την «ενοποίηση» - Αρχής και το εύρος και τη φύση των αρμοδιοτήτων της, πολλώ δε μάλλον που η Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) θα συνεχίζει να «υφίσταται» στο νομικό κόσμο για αρκετό καιρό μετά την κατάργησή της, μέσω του πλήθους των αποφάσεων, εγκυκλίων και οδηγιών που έχει εκδώσει κατά τη δεκαετή της λειτουργία.
Για τους λόγους αυτούς, με την παρούσα, διατυπώνονται επισημάνσεις - παρατηρήσεις επί του συνόλου των διατάξεων του σχεδίου νόμου, ακόμη και εάν με αυτές ρυθμίζονται ζητήματα διάρθρωσης και οργάνωσης της υπό ίδρυση νέας Αρχής και όχι αμιγώς ζητήματα δημοσίων συμβάσεων, καθώς, εμμέσως, αναμένεται να ασκήσουν επίδραση και στη συνολική εύρυθμη λειτουργία του τομέα των δημοσίων συμβάσεων, ιδίως δε, κατά το μεταβατικό χρονικό διάστημα ενοποίησης των δύο Αρχών και μέχρι την επαρκή στελέχωση της νέας Αρχής τόσο σε επίπεδο μελών, όσο και προσωπικού. Το σύνολο του υποβληθέντος σχεδίου νόμου επισυνάπτεται στο Παράρτημα Ι της παρούσας.
Σημειώνεται, τέλος, ότι, καθώς, όπως προκύπτει από το υποβληθέν αίτημα για την παροχή των απόψεων της Αρχής, το σχέδιο νόμου τελεί, ακόμα, σε φάση διαμόρφωσης, η Αρχή επιφυλάσσεται για την περαιτέρω τοποθέτησή της, επί του τελικού σχεδίου νόμου, όπως αυτό θα διαμορφωθεί μετά τη δημόσια διαβούλευση.
ΙΙΙ. Γενικά επί της προτεινόμενης κατάργησης της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Με τις προτεινόμενες διατάξεις του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, ως ήδη εισαγωγικά αναφέρθηκε, προβλέπονται:
α) η κατάργηση της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) και του ιδρυτικού της νόμου 4013/2011,
β) η μετονομασία της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (Α.Ε.Π.Π.), στο πλαίσιο «ίδρυσης» μία νέας Διοικητικής Αρχής με την επωνυμία «Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.), και
γ) η ρητή μεταφορά των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011 στην προκύπτουσα «νέα» Αρχή με την επωνυμία «Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων» (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.).
Υπό το πρίσμα αυτό επισημαίνεται, καταρχάς, ότι η υπό εξέταση πρόταση θα επιφέρει σημαντικό ρήγμα στο σύστημα των δημοσίων συμβάσεων και ιδίως στην εποπτεία, παρακολούθηση, υποστήριξη αυτού και στη συνεκτική του λειτουργία, καθώς είναι αμφίβολο, κατά πόσο θα δύνανται να εξακολουθήσουν να ασκούνται με τον ίδιο τρόπο, όπως μέχρι σήμερα, οι σχετικές αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. από τον διάδοχο φορέα. Και τούτο διότι, τόσο από το προκαταρκτικό σχέδιο ανάλυσης συνεπειών ρύθμισης, όσο και από επιμέρους διατάξεις του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, διαφαίνεται ότι η κύρια αρμοδιότητα της προκύπτουσας «νέας» Αρχής, θα αποτελεί η εξέταση των προδικαστικών προσφυγών, αρμοδιότητα για την οποία υπάρχουν εκτενείς αναφορές και αναλυτικές ρυθμίσεις στις προτεινόμενες διατάξεις, σε αντίθεση με τις αρμοδιότητες της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., η άσκηση των οποίων παραπέμπεται σε ένα μελλοντικό προεδρικό διάταγμα, με το οποίο, μάλιστα, θα δύνανται να τροποποιούνται ή και να καταργούνται οι υφιστάμενες αρμοδιότητες «για τη διευκόλυνση της εκπλήρωσης του σκοπού της Αρχής.»
Η ως άνω διαφαινόμενη επιλογή έρχεται σε πλήρη αντίθεση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, ο οποίος, σύμφωνα με την ανάλυση συνεπειών ρύθμισης, είναι «η ενίσχυση της ανεξαρτησίας και ο εξορθολογισμός της λειτουργίας αυτών (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και Α.Ε.Π.Π.), καθώς και η αποτελεσματικότερη άσκηση του ελέγχου της ορθής εφαρμογής του εθνικού και ενωσιακού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων από τις αναθέτουσες αρχές, συμπεριλαμβανομένης της εξέτασης των προσφυγών που ασκούνται πριν από τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων.»
Αν, πράγματι, αντικείμενο του υπό εξέταση σχεδίου νόμου ήταν «η ενοποίηση των δύο ανεξάρτητων διοικητικών αρχών» και σκοπός του ο αναφερόμενος στην ανάλυση συνεπειών - ρυθμίσεων, το σχέδιο νόμου θα προέβλεπε ακριβώς αυτό, δηλ. την ενοποίηση/συγχώνευση των δύο Αρχών σε ισότιμη βάση και την εξασφάλιση της λειτουργικής ανεξαρτησίας τους, ήτοι τη διακριτή άσκηση σαφώς καθορισμένων αρμοδιοτήτων, από διακριτά όργανα και με οργανωτικές μονάδες που θα υποστήριζαν, αποκλειστικά, τα αντίστοιχα όργανα, ενοποιώντας/ συγχωνεύοντας μόνο οργανικές μονάδες διοικητικής και οικονομικής υποστήριξης.
Με τις προτεινόμενες διατάξεις, αντιθέτως: (α) καταργείται η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., η Αρχή, δηλαδή, που έχει ως αρμοδιότητα τη συνολική παρακολούθηση και εποπτεία του τομέα των δημοσίων συμβάσεων (και για όλο τον κύκλο ζωής μιας δημόσιας σύμβασης), μέρος του οποίου αποτελεί και η παροχή έννομης προστασίας πριν από την ανάθεση της σύμβασης, (β) μετονομάζεται η Α.Ε.Π.Π. με το όνομα της Αρχής, με την κρίσιμη διαφορά ότι απαλείφεται το επίθετο «Ανεξάρτητη» (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.), με ό,τι αυτό συνεπάγεται, έστω και σε συμβολικό επίπεδο, και (γ) μεταφέρονται επιλεκτικά μόνο οι αρμοδιότητες της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011 (μη λαμβάνοντας υπ’ όψιν τις νομοθετικές εξελίξεις των τελευταίων δέκα ετών, που εμβάθυναν και διεύρυναν τις αρμοδιότητες της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων/ Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.).
Περαιτέρω, αφενός, δεν φαίνεται να διασφαλίζεται η λειτουργική αυτοτέλεια για τη διακριτή και, κυρίως, αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.), οι οποίες μεταφέρονται (εν μέρει, μόνο) στη «νέα» προκύπτουσα Αρχή, αφετέρου, η άσκηση των εν λόγω αρμοδιοτήτων εξαρτάται από την έκδοση προεδρικού διατάγματος, χωρίς, κατά συνέπεια, να είναι σαφώς και ρητά καταγεγραμμένες οι σχετικές αρμοδιότητες της «νέας» προκύπτουσας Αρχής στο υποβληθέν σχέδιο νόμου, όπως επιτάσσουν οι αρχές της καλής νομοθέτησης, γεγονός που δημιουργεί έντονη επισφάλεια και καταλείπει σαφείς ερμηνευτικές αμφιβολίες ως προς την ουσιαστική άσκηση των εν λόγω αρμοδιοτήτων από τη νέα Αρχή, αλλά και τον τελικώς επιδιωκόμενο σκοπό της ενοποίησης.
Η ως άνω επισφάλεια και αμφιβολία επιτείνεται από την αναφορά στην παρ. 1 του άρθρου 9 του σχεδίου νόμου, σύμφωνα με την οποία: «Όταν απαιτείται έκδοση πράξης της Αρχής για την άσκηση αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011, η Αρχή συνεδριάζει με επταμελή σύνθεση, στην οποία καθήκοντα Προέδρου ασκεί ο Πρόεδρος ή Αντιπρόεδρος της Αρχής, όπως ειδικότερα ορίζεται στο άρθρο 356 και στον Κανονισμό Λειτουργίας του άρθρου 355.»
Η εν λόγω αναφορά, και ιδίως η φράση «Όταν απαιτείται έκδοση πράξης της Αρχής για την άσκηση αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 […]», δημιουργεί την εύλογη πεποίθηση ότι η άσκηση των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011, θα λαμβάνει χώρα μόνο κατ’ εξαίρεση και παρεπόμενα, και όχι συστηματικά, ήτοι μόνο όταν απαιτείται, κατά τις συνθήκες, να εκδοθεί σχετική πράξη, οπότε και θα επιλαμβάνεται η «νέα» Αρχή με επταμελή σύνθεση και κατ’ εξαίρεση της κύριας και συστηματικά ασκούμενης αρμοδιότητας εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών. Επιπροσθέτως, και οι προβλεπόμενες μεταβατικές διατάξεις, αδυνατούν να διασφαλίσουν την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.), κατά το μεταβατικό διάστημα μέχρι τη συγκρότηση του Συμβουλίου της «νέας» Αρχής (βλ. και κατωτέρω).
Γενικώς, από το σχέδιο νόμου δεν επαληθεύονται κρίσιμοι στόχοι που αναφέρονται στην ανάλυση συνεπειών ρύθμισης. Επισημαίνεται δε ότι το σχήμα ενοποίησης που προτείνεται (με απορρόφηση ουσιαστικά της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. από την Α.Ε.Π.Π. και υπερίσχυση του διοικητικού και δομικού μοντέλου, καθώς και των αρμοδιοτήτων της τελευταίας), δεν είναι αυτό που αποτελούσε τον αρχικό σχεδιασμό κατά τη σύσταση της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. το 2011 (βλ. ν. 4013/2011 και 4281/2014), ως ανακριβώς αναφέρεται στην ως άνω ανάλυση συνεπειών ως προς το ζήτημα του επιλυόμενου προβλήματος. Συγκεκριμένα, ήταν η Ε.Α.Α.ΔΗ.Σ.Υ., με τη συγκεκριμένη δομή και τις συγκεκριμένες αρμοδιότητες, που σχεδιαζόταν να αποτελέσει την Ενιαία Αρχή στον χώρο των δημοσίων συμβάσεων, εξ ου και τέθηκε εξουσιοδοτική διάταξη (άρθρο 2 παρ. 3 ν. 4013/2011) που επέτρεπε την απονομή σε αυτήν νέων αρμοδιοτήτων, μεταξύ δε αυτών και της εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών. Επομένως, «επάνοδο στον αρχικό και πιο ορθολογικό σχεδιασμό, από τον οποίο απέκλινε η σύσταση της ΑΕΠΠ ως διακριτής ανεξάρτητης αρχής» θα αποτελούσε η ανωτέρω λύση, ή έστω μία ισότιμη ενοποίηση με αναγκαία λειτουργική διάκριση, και όχι η ακολουθούμενη στο σχέδιο νόμου. Εξάλλου, η όλη διατύπωση του σχετικού ως άνω πεδίου της ανάλυσης συνεπειών ρύθμισης, σε συνδυασμό και με αυτά που αναφέρονται ως «βραχυπρόθεσμοι και μακροπρόθεσμοι στόχοι» στο σχετικό πεδίο, φαίνεται να αναδεικνύουν τον προσανατολισμό της νέας Αρχής, κατά βάση και πρωτίστως, στο έργο της εξέτασης προδικαστικών προσφυγών και την απομάκρυνσή της από τους πολυμερείς, δυναμικούς και αναπτυξιακούς στόχους της νυν Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Από τον συνδυασμό όλων των ανωτέρω εκτιμάται ότι δεν προκύπτει η σαφής βούληση, στο υποβληθέν σχέδιο νόμου, για την αποτελεσματική και συστηματική άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., οι οποίες μεταφέρονται στην προκύπτουσα από την «ενοποίηση» Αρχή, ενώ, ταυτόχρονα, δεν φαίνεται να διασφαλίζεται και η επάρκεια προσωπικού, καθώς και η λειτουργική αυτοτέλεια της νέας Αρχής, κατά την άσκηση των εν λόγω αρμοδιοτήτων.
Για όλους τους ως άνω λόγους, όπως αυτοί εκτίθενται αναλυτικά, κατωτέρω, στις αντίστοιχες επιμέρους Ενότητες της παρούσας, εκφράζεται η αντίθεση, επί της αρχής, ως προς το υποβληθέν σχέδιο νόμου και την προτεινόμενη κατάργηση της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Επικουρικά, ωστόσο, και στον βαθμό που παραμείνει η ως άνω διαφαινόμενη βούληση του «νομοθέτη», διατυπώνονται, ακολούθως, επισημάνσεις και σχόλια επί των επιμέρους προτεινόμενων διατάξεων του σχεδίου νόμου προς τον σκοπό της βελτίωσης και ωρίμανσης των σχετικών ρυθμίσεων και της διασφάλισης, κατά το δυνατόν, της εύρυθμης λειτουργίας του τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
IV. Επί της σκοπιμότητας, της νομιμότητας και του περιεχομένου των προτεινόμενων ρυθμίσεων
Α. Εισαγωγή
Οι παρατηρήσεις- επισημάνσεις επί του κειμένου του σχεδίου νόμου, ως αυτό υποβλήθηκε, μαζί με την προκαταρκτική ανάλυση συνεπειών ρύθμισης, εστιάζουν στα ακόλουθα ζητήματα:
(α) συμφωνίας προς τους κανόνες δικαίου υπερνομοθετικής ισχύος (Οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης και «δικονομικές» Οδηγίες), όπως ερμηνεύονται με τις αποφάσεις των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης και των εθνικών δικαστηρίων,
(β) συνταγματικής νομιμότητας,
(γ) καλής νομοθέτησης,
(δ) συστηματικής ένταξης και συμβατότητας με το εύρος των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.,
(ε) ασυμβίβαστων ιδιοτήτων και καθηκόντων στο πλαίσιο της ενοποίησης των αρμοδιοτήτων και της λειτουργίας των δύο Αρχών,
(στ) αναγκαιότητας και διασφάλισης της αποτελεσματικής λειτουργίας του συστήματος των δημοσίων συμβάσεων,
(ζ) οργάνωσης, λειτουργίας, επάρκειας και υπηρεσιακής κατάστασης του προσωπικού των δύο (2) Αρχών.
Β. Ειδικότερα, επί των προτεινόμενων ρυθμίσεων
Ι. Ο ρόλος και η αποστολή της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. ως ανεξάρτητης αρχής με οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια.
Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του ιδρυτικού νόμου της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., η επιλογή της θεσμοθέτησης ενός κεντρικού φορέα υπό τη μορφή μιας ανεξάρτητης, νομοθετικά κατοχυρωμένης, αρχής στον τομέα των δημοσίων συβάσεων, ενδείκνυται ως το βέλτιστο εργαλείο ανάπτυξης και προαγωγής ενός εθνικού συστήματος παρακολούθησης και εποπτείας των δημοσίων συβάσεων. Το σύστημα αυτό ανταποκρίνεται στις διεθνείς δεσμεύσεις της χώρας στο πλαίσιο της συμμετοχής της στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου, εξυπηρετεί τις ανάγκες απλοποίησης και εξορθολογισμού του υπάρχοντος περίπλοκου εσωτερικού νομικού-νομοθετικού πλαισίου και ικανοποιεί το αίτημα καθιέρωσης ενός κεντρικού σημείου επικοινωνίας µε τα αρμόδια θεσμικά ευρωπαϊκά και διεθνή όργανα. Ο εθνικός νομοθέτης, με την υιοθέτηση του νόμου 4013/2011, έκρινε ότι χρειάζεται η ουσιαστική συνδρομή και συμβολή μίας πρωτεύουσας, κεντρικής, συνεκτικής και ανεξάρτητης Αρχής:
α) για την επίβλεψη, τη μέριμνα και τη διασφάλιση ότι τα αρμόδια δημόσια όργανα και οι αναθέτουσες αρχές και φορείς εφαρμόζουν µία ενιαία προσέγγιση κατά τη διαδικασία ανάθεσης και εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων, σύμφωνα µε τους κανόνες και τις αρχές της ευρωπαϊκής νομοθεσίας, καθώς και
β) για τον αποτελεσματικό έλεγχο και προστασία τόσο κατά το προσυμβατικό όσο και κατά το μετασυµβατικό στάδιο.
Για την αποτελεσματική άσκηση της αποστολής αυτής, προκρίθηκε η επιλογή η Αρχή αυτή να απολαμβάνει λειτουργικής ανεξαρτησίας, διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας και να μην υπόκειται σε κανέναν έλεγχο ή εποπτεία από κυβερνητικά όργανα ή άλλη ανεξάρτητη ή διοικητική αρχή, παρά μόνον στον έλεγχο της Βουλής των Ελλήνων, σύμφωνα µε το άρθρο 138Α του Κανονισμού της Βουλής.
Η Αρχή, πράγματι, στον μέχρι σήμερα χρόνο λειτουργίας της, μεταξύ άλλων, συνέβαλε αποφασιστικά και εξακολουθεί να συμβάλλει στην αποτελεσματική ενσωμάτωση στην εθνική νομοθεσία του δευτερογενούς ενωσιακού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων [όλως ενδεικτικά, αναφέρονται οι Οδηγίες 2014/24/ΕΕ, 2014/25/ΕΕ, 2014/23/ΕΕ, 2014/55/ΕΕ, 2019/1161/ΕΕ, ο Κανονισμός (ΕΕ) 2019/1780]. Επίσης, παρακολουθεί αδιαλείπτως τις εξελίξεις και τις διεργασίες σε ζητήματα που αφορούν στις δημόσιες συμβάσεις σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο, μεριμνά διαρκώς για την αντιμετώπιση του κατακερματισμού της εθνικής νομοθεσίας για τις δημόσιες συμβάσεις και την ισχύ ενός σαφούς πλαισίου κανόνων δικαίου και µέσω της ενοποίησης της διοικητικής πρακτικής των αναθετουσών αρχών-φορέων (πρβλ. Ετήσιες Εκθέσεις Πεπραγμένων, όπως δημοσιεύονται στην ιστοσελίδα της).
Σε ένα διαρκώς μεταβαλλόμενο οικονομικό περιβάλλον, όπου οι δημόσιες συμβάσεις χρησιμεύουν όλο και περισσότερο ως εργαλεία άσκησης δημοσίων πολιτικών, η ανάγκη αυτή για την αποτελεσματική εποπτεία, καθοδήγηση και βελτίωση του συστήματος των δημοσίων συμβάσεων και την υποστήριξη των αναθετουσών αρχών και της Διοίκησης, εν γένει, καθώς και των οικονομικών φορέων παραμένει διαρκής και επιτακτική.
Για την επίτευξη των ανωτέρω στόχων η Αρχή κατάφερε, σε σχετικά σύντομο χρονικό διάστημα, να στελεχωθεί με ανθρώπινο δυναμικό υψηλού επιστημονικού επιπέδου που με επάρκεια και προσήλωση υποστηρίζει σθεναρά τους στόχους αυτούς.
Είναι, μάλιστα, προφανές ότι η ποιότητα του προσδοκώμενου αποτελέσματος εξαρτάται άμεσα από την επιχειρησιακή ετοιμότητα, τον ορθολογικό σχεδιασμό των λειτουργιών και των διαδικασιών της εποπτεύουσας Αρχής, καθώς και από την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του προσωπικού της.
Πέραν του ως άνω, εξαιρετικά σημαντικού, υποστηρικτικού προς τη Διοίκηση και τις αναθέτουσες αρχές - φορείς και οικονομικούς φορείς, ρόλου της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., τονίζεται ότι το σύστημα παροχής έννομης προστασίας κατά το προσυμβατικό στάδιο, αποτελεί ένα πολύ σημαντικό στάδιο, ωστόσο παραμένει μέρος μόνο του συνολικού κύκλου ζωής της δημόσιας σύμβασης, ο οποίος περιλαμβάνει και τη στρατηγική, τον σχεδιασμό, την προετοιμασία, την ανάθεση και τη διαχείριση-εκτέλεση της δημόσιας σύμβασης, για τον λόγο δε αυτόν, η έννομη προστασία κατά το προσυμβατικό στάδιο δεν είναι σκόπιμο να αναδεικνύεται ως η κύρια και πρωταρχική αρμοδιότητα της υπό σύσταση Αρχής.
ΙΙ. Εύρος αρμοδιοτήτων Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και άσκηση αυτών
Ως προς τις αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και τη μεταφορά και άσκησή τους στη νέα Αρχή, επισημαίνονται τα ακόλουθα:
ΙΙ.Α Οι προτεινόμενες διατάξεις – Γενικότερες παρατηρήσεις
Στην παρ. 1 του άρθρου 2 του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, προβλέπεται η σύσταση της νέας Αρχής και οι αρμοδιότητές της, ως ακολούθως:
«Άρθρο 2
Σύσταση της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων – Αντικατάσταση άρθρου 347 του ν. 4412/2016
Αντικαθίσταται ο τίτλος και το περιεχόμενο του άρθρου 347 του ν. 4412/2016 (Α’ 147) ως εξής:
«Άρθρο 347
Σύσταση της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων
1. Συνιστάται Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ), με αντικείμενο:
α) την ανάπτυξη και προαγωγή της εθνικής στρατηγικής, πολιτικής και δράσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, τη διασφάλιση της διαφάνειας, αποτελεσματικότητας, συνοχής και εναρμόνισης των διαδικασιών ανάθεσης και εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων προς το εθνικό και ενωσιακό δίκαιο, τη διαρκή βελτίωση του νομικού πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων και την τήρησή του από τα δημόσια όργανα και τις αναθέτουσες αρχές, σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 (Α’ 204) και
β) την εξέταση των προσφυγών που ασκούνται κατά το στάδιο που προηγείται της σύναψης των συμβάσεων δημοσίων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο Τμήμα II του παρόντος Τίτλου.»
Περαιτέρω, στην παρ. 1 του άρθρου 9 του σχεδίου νόμου αναφέρεται:
«Όταν απαιτείται έκδοση πράξης της Αρχής για την άσκηση αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011, η Αρχή συνεδριάζει με επταμελή σύνθεση, στην οποία καθήκοντα Προέδρου ασκεί ο Πρόεδρος ή Αντιπρόεδρος της Αρχής, όπως ειδικότερα ορίζεται στο άρθρο 356 και στον Κανονισμό Λειτουργίας του άρθρου 355.»
Τέλος, στις παρ. 1 έως 3 του άρθρου 16 προβλέπονται τα ακόλουθα:
«Άρθρο 16
Κατάργηση διατάξεων του ν. 4013/2011 – Μεταφορά αρμοδιοτήτων από την Αρχή του ν. 4013/2011 στην Αρχή του ν.4412/2016
1. Από την έκδοση της πράξης του Υπουργικού Συμβουλίου με την οποία διορίζονται ο Πρόεδρος και οι Αντιπρόεδροι της Αρχής, σύμφωνα με την παρ. 4 του άρθρου 348 του ν. 4412/2016, παύει οριστικά η λειτουργία της «Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων» («ΕΑΑΔΗΣΥ» ή «Αρχή») του ν. 4013/2011 (Α’ 204).
2. Όλες οι αρμοδιότητες της καταργούμενης Αρχής του ν. 4013/2011, που αναφέρονται στις κείμενες διατάξεις, μεταφέρονται και ασκούνται στο εξής από την «Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων» ή «ΕΑΔΗΣΥ» ή «Αρχή» του άρθρου 374 του ν. 4412/2016 και τα όργανα αυτής, σύμφωνα με το παρόν. Όπου στην κείμενη νομοθεσία γίνεται αναφορά σε «Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων» ή σε «ΕΑΑΔΗΣΥ» ή σε «Αρχή» του ν. 4013/2011, νοείται η «Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων» ή «ΕΑΔΗΣΥ» ή «Αρχή» του άρθρου 374 του ν. 4412/2016. Όλες οι διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας που αφορούν στην καταργούμενη Αρχή του ν. 4013/2011 εφαρμόζονται στο εξής στην Αρχή του ν. 4412/2016.
3. Με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Δικαιοσύνης, μετά από γνώμη της Αρχής του άρθρου 374 του ν. 4412/2016, το άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 και τυχόν συναφείς διατάξεις μπορεί να τροποποιούνται για τη διευκόλυνση της εκπλήρωσης του σκοπού της Αρχής ή να καταργούνται κατά το μέρος που ρυθμίζουν ζητήματα που ρυθμίζονται ήδη από τον ν. 4412/2016.Στις διατάξεις του άρθρου.»
Από τη συνολική επισκόπηση και τη συνδυαστική ανάγνωση των ως άνω προτεινόμενων διατάξεων προκύπτουν τα ακόλουθα:
Στις ρητά μνημονευόμενες αρμοδιότητες της νέας Αρχής, όπως αυτές απαριθμούνται στην παρ. 1 του άρθρου 2 του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, περιλαμβάνεται, με απόλυτη σαφήνεια, η αρμοδιότητα εξέτασης προδικαστικών προσφυγών, ήτοι η αρμοδιότητα που ασκείται σήμερα από την Α.Ε.Π.Π.
Αντίθετα, ως προς τις αρμοδιότητες, οι οποίες ασκούνται μέχρι σήμερα από την Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., γίνεται μνεία μόνο στις αρμοδιότητες της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011, ως ακολούθως: «… ανάπτυξη και προαγωγή της εθνικής στρατηγικής, πολιτικής και δράσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, τη διασφάλιση της διαφάνειας, αποτελεσματικότητας, συνοχής και εναρμόνισης των διαδικασιών ανάθεσης και εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων προς το εθνικό και ενωσιακό δίκαιο, τη διαρκή βελτίωση του νομικού πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων και την τήρησή του από τα δημόσια όργανα και τις αναθέτουσες αρχές, σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 (Α’ 204)».
Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνεται, σε σχέση με τις υφιστάμενες αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., ότι δεν υπάρχει οποιαδήποτε αναφορά ή αντίστοιχη παραπομπή στην παρ. 1 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011, σύμφωνα με την οποία:
«1. Για την εφαρμογή του παρόντος νόμου ως δημόσιες συμβάσεις νοούνται οι δημόσιες συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια αγαθών και την παροχή υπηρεσιών, κατά την εκάστοτε έννοια αυτών στην ισχύουσα νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις, όπως σήμερα ορίζεται στο Ν. 4412/2016 (Α`147) και στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ ανεξαρτήτως όμως της εκτιμώμενης αξίας των συμβάσεων αυτών.
Στον παρόντα νόμο υπάγονται και οι συμφωνίες - πλαίσιο, τα δυναμικά συστήματα αγορών, καθώς και οι συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων και υπηρεσιών κατά την έννοια της εκάστοτε ισχύουσας νομοθεσίας και ιδίως σήμερα κατά την έννοια του Ν. 4413/2016 (Α` 148) και της Οδηγίας 2014/23/ΕΕ […]».
Η παράλειψη παραπομπής, στο υποβληθέν σχέδιο νόμου, στην ως άνω διάταξη, εφόσον είναι εκούσια και δεν οφείλεται σε παραδρομή, ουσιαστικά αποστερεί την αρμοδιότητα της νέας Αρχής να επιλαμβάνεται επί δημοσίων συμβάσεων παραχώρησης έργων και υπηρεσιών (ενώ δημιουργείται σύγχυση για την πραγματική βούληση του «νομοθέτη» ως προς τις συμφωνίεςπλαίσιο και τα δυναμικά συστήματα αγορών που αφορούν σε δημόσιες συμβάσεις), σε αντιδιαστολή με τις λοιπές αρμοδιότητες της παρ. 2 του ίδιου ως άνω άρθρου, οι οποίες και διαφαίνεται ότι, καταρχάς, θα ασκούνται από τη νέα Αρχή, με την επιφύλαξη τυχόν τροποποίησης ή κατάργησής τους με το προεδρικό διάταγμα που προβλέπεται στην παρ. 3 του άρθρου 16.
Η ως άνω προτεινόμενη ρύθμιση μειώνει σημαντικά το εύρος των αρμοδιοτήτων της νέας Αρχής, σε σχέση με τις αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., καθώς αποστερεί τη σχετική αρμοδιότητα από δημόσιες συμβάσεις, οι οποίες, μάλιστα, είναι, συνήθως, υψηλής ή πολύ υψηλής οικονομικής αξίας, ιδίως εάν πρόκειται για συμβάσεις παραχώρησης. Επιπλέον, φαίνεται να έρχεται σε αντίθεση ή, σε κάθε περίπτωση, να επιφέρει σύγχυση ως προς την εφαρμογή του ν. 4413/2016, που μετέφερε στην εθνική έννομη τάξη την Οδηγία 2014/23/ΕΕ για τις συμβάσεις παραχώρησης, στον οποίο μεταξύ άλλων προβλέπεται ο ορισμός της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ ως αρμόδιας εθνικής αρχής για τις διατάξεις περί «Διακυβέρνησης».
Προς επίρρωση δε των ανωτέρω επισημαίνεται, ότι και με την πρόσφατη ρύθμιση της περ. β της παρ. 2 του άρθρου 10 του ν. 4820/2021 (A΄ 130), προβλέπεται ότι στις γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου, περιλαμβάνεται, πλέον, και η γνωμοδότηση σε νομοσχέδια που ρυθμίζουν ζητήματα δημοσίων συμβάσεων τα οποία υποβάλλονται ενώπιον του από τον αρμόδιο Υπουργό, αρμοδιότητα η οποία φαίνεται ότι θα συντρέχει, εφεξής, παραλλήλως με τη γνωμοδοτική αρμοδιότητα της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. του άρθρου 2, παρ. 2, περ. γ’ υποπερ. αα' του ν. 4013/2011 (Πρβλ. αριθμ. 4227/19-07-21 Επιστολή του Προέδρου της Αρχής απευθυνόμενη στην αρμόδια Διαρκή Επιτροπή της Βουλής).
Περαιτέρω, δεν υπάρχει ρητή μνεία, στο υποβληθέν σχέδιο νόμου, ως προς τις αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ, οι οποίες προβλέπονται στον ν. 4412/2016 ή σε διατάξεις άλλων νόμων.
Μεταξύ των αρμοδιοτήτων, για τις οποίες δεν υπάρχει ρητή πρόβλεψη ή παραπομπή, με αποτέλεσμα να υπάρχει σοβαρή ερμηνευτική αμφιβολία και σύγχυση εάν θα ασκούνται, εν τοις πράγμασι, από τη νέα Αρχή, όλως ενδεικτικά, αναφέρονται οι ακόλουθες:
Η Αρχή (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.):
• προεδρεύει της Επιτροπής αξιολόγησης επανορθωτικών μέτρων (αρ. 73 παρ. 9 ν. 4412/2016),
• τηρεί και επικαιροποιεί, στην Εθνική Βάση Δεδομένων Δημόσιων Συμβάσεων, μητρώο των αποκλεισθέντων οικονομικών φορέων και μητρώα πληροφοριακού χαρακτήρα (αρ. 74 ν. 4412/2016),
• μεριμνά για τη διαρκή επικαιροποίηση των πληροφοριών ως προς τα πιστοποιητικά και τις λοιπές μορφές αποδεικτικών εγγράφων που εισάγονται στο σύστημα e-Certis της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (αρ. 81 ν. 4412/2016),
• ανακοινώνει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και στα λοιπά κράτη - μέλη τη διεύθυνση του οργανισμού πιστοποίησης ή του οργανισμού που είναι υπεύθυνος για τους επίσημους καταλόγους, στον οποίο αποστέλλονται οι αιτήσεις και θέτει στη διάθεση άλλων κρατών μελών κάθε πληροφορία σχετικά με τα έγγραφα που προσκομίζονται ως απόδειξη ότι οι οικονομικοί φορείς πληρούν τις απαιτήσεις εγγραφής στον επίσημο κατάλογο εγκεκριμένων οικονομικών φορέων ή ως απόδειξη ότι οι οικονομικοί φορείς από άλλο κράτος-μέλος διαθέτουν ισοδύναμη πιστοποίηση. (αρ. 84 παρ. 1 και 9 ν. 4412/2016),
• θέτει στη διάθεση άλλων κρατών μελών κάθε πληροφορία που η Ελλάδα έχει στη διάθεσή της, όπως νόμους, κανονισμούς, συλλογικές συμβάσεις καθολικής ισχύος ή εθνικά τεχνικά πρότυπα σχετικά με τα δικαιολογητικά και τα έγγραφα που προσκομίζονται για την εξήγηση των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών (αρ. 88 παρ. 5 ν. 4412/2016),
• μεριμνά για την αποστολή έκθεσης παρακολούθησης στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανά τριετία. Η έκθεση περιλαμβάνει, κατά περίπτωση, πληροφορίες σχετικά με τις συχνότερες αιτίες πλημμελούς εφαρμογής ή έλλειψης ασφάλειας δικαίου, περιλαμβανομένων ενδεχόμενων διαρθρωτικών ή επαναλαμβανόμενων προβλημάτων στην εφαρμογή των κανόνων, το επίπεδο της συμμετοχής ΜΜΕ στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, καθώς και την πρόληψη, τον εντοπισμό και τη δέουσα αναφορά περιπτώσεων απάτης, διαφθοράς, σύγκρουσης συμφερόντων και άλλων ανάλογων σοβαρών παρατυπιών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων (αρ. 340 παρ. 2 ν. 4412/2016, αρ. 56 παρ.. 4 ν. 4413/2016),
• μεριμνά για τη δωρεάν ενημέρωση και καθοδήγηση δια γενικών οδηγιών σχετικά με την ερμηνεία και την εφαρμογή της νομοθεσίας της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, προς υποβοήθηση των αναθετουσών αρχών/αναθετόντων φορέων και οικονομικών φορέων, ιδίως των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ) για την ορθή εφαρμογή των κανόνων της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων, και μέσω της ιστοσελίδας της, και σε συνεργασία με τις ΕΚΑΑ και την Εθνική Αρχή Συντονισμού (ΕΑΣ) του Υπουργείου Οικονομίας, Ανάπτυξης και Τουρισμού για την υποστήριξη των αναθετουσών αρχών/αναθετόντων φορέων στον σχεδιασμό και τη διεξαγωγή των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων και συγχρηματοδοτούμενων δημοσίων συμβάσεων, αντίστοιχα (αρ. 340 παρ. 3 ν. 4412/2016, αρ. 57 Ν. 4413/2016),
• ανακοινώνει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή το κείμενο των ουσιωδών διατάξεων εθνικού δικαίου, τις οποίες η Ελλάδα θεσπίζει στον τομέα που διέπεται από τις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ (Βιβλία Ι και II) (αρ. 340 παρ. 4 ν. 4412/2016),
• μεριμνά για την ανταλλαγή πληροφοριών με τις αρμόδιες αρχές όλων των κρατών μελών, τηρώντας τη νομοθεσία για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που προβλέπεται στην Οδηγία 95/46/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και στην Οδηγία 2002/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και των διατάξεων των ν. 2472/1997 (Α΄50) και ν. 3471/2006 (Α΄133) αντιστοίχως, όπως έχουν τροποποιηθεί και ισχύουν και του π.δ. 28/2015 Κωδικοποίηση (αρ. 343 παρ. 2 ν. 4412/2016),
• επικουρεί το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά την άσκηση της δικαιοδοσίας του επί διαφορών προσυμβατικού ελέγχου. Παρεμβαίνει, ως amicus curiae, στις σχετικές δίκες ή εκτελεί καθήκοντα συμβούλου σε τεχνικής ιδίως φύσεως ζητήματα όποτε της ζητηθεί από τον πρόεδρο του αρμόδιου σχηματισμού ή από το Δικαστήριο (αρ. 333 παρ. 2 ν. 4700/2020),
• προτείνει στον Υπουργό Ανάπτυξης και Επενδύσεων την Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις για χρονικό ορίζοντα πέντε (5) ετών (άρθρο 139 παρ. 78 ν. 4782/2021),
• συμμετέχει στην υλοποίηση του σχεδίου δράσης για την Εθνική Στρατηγική για τις Δημόσιες Συμβάσεις περιόδου 2021 – 2025 / έχει την ευθύνη υλοποίησης συγκεκριμένων δράσεων στο πλαίσιο της Εθνικής Στρατηγικής για τις Δημόσιες Συμβάσεις περιόδου 2021 – 2025 (Κοινή Υπουργική Απόφαση Αριθμ. 58305/2021-ΦΕΚ 2182/Β/25-5-2021),
• συμμετέχει στην υλοποίηση του εθνικού σχεδίου δράσης για τις πράσινες δημόσιες συμβάσεις (Κοινή Υπουργική Απόφαση Αριθμ. 14900/2021-ΦΕΚ 466/Β/8-2-2021),
• υποβάλλει έκθεση στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, έως την 18η Απριλίου 2026 και εν συνεχεία ανά τρία (3) έτη, έπειτα από εισήγηση των αρμόδιων Υπηρεσιών του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών, σχετικά με την εφαρμογή της Οδηγίας (ΕΕ) 2019/1161 (αρ. 71 Α του ν. 3982/2011).
Σημειώνεται, ωστόσο, ότι στο άρθρο 16 του σχεδίου νόμου προβλέπεται ότι «όλες οι αρμοδιότητες της καταργούμενης Αρχής του ν. 4013/2011, που αναφέρονται στις κείμενες διατάξεις, μεταφέρονται και ασκούνται στο εξής από την “Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων” ή “ΕΑΔΗΣΥ” ή “Αρχή” του άρθρου 374 του ν. 4412/2016 και τα όργανα αυτής, σύμφωνα με το παρόν.»
Η ως άνω αναφορά στο σύνολο των αρμοδιοτήτων που αναφέρονται στις κείμενες διατάξεις, ενώ, σύμφωνα με τη γραμματική της διατύπωση, φαίνεται να καταλαμβάνει όλες τις αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., είτε αυτές προβλέπονται στο ν. 4013/2011 είτε σε άλλα νομοθετήματα (ν. 4412/2016, ν. 4700/2020, ν. 4782/2021 κ.λπ.), είναι αντιφατική σε σχέση με τα ρητά αναφερόμενα στην προαναφερθείσα διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 2 του σχεδίου νόμου, η οποία και περιγράφει ρητά τις αρμοδιότητες της νέας Αρχής, παραπέμποντας αποκλειστικά στην παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011, όπως προαναφέρθηκε.
Από τις ανωτέρω εκτεθείσες διατάξεις του σχεδίου νόμου, καταλείπεται έντονη ερμηνευτική σύγχυση και αμφιβολία ως προς τις αρμοδιότητες της νέας Αρχής, σε σχέση με τις υφιστάμενες και ρητά προβλεπόμενες αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., η οποία θα δημιουργήσει σοβαρό ζήτημα κατά την ενάσκηση των σχετικών αρμοδιοτήτων της «νέας» Αρχής (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.).
Η ως άνω ερμηνευτική σύγχυση και η αοριστία, ως προς την άσκηση των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. από τη νέα Αρχή επιτείνεται, έτι περαιτέρω, από την πρόβλεψη στην παρ. 3 του άρθρου 16, σύμφωνα με την οποία, με προεδρικό διάταγμα, το οποίο εκδίδεται με πρόταση του υπουργού Δικαιοσύνης, οι αρμοδιότητες που προβλέπονται στο «άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 και τυχόν συναφείς διατάξεις μπορεί να τροποποιούνται για τη διευκόλυνση της εκπλήρωσης του σκοπού της Αρχής ή να καταργούνται κατά το μέρος που ρυθμίζουν ζητήματα που ρυθμίζονται ήδη από τον ν. 4412/2016.»
Με την ως άνω εξουσιοδοτική διάταξη καταλείπεται στον κανονιστικό νομοθέτη πλήρης ευχέρεια να μπορεί, με προεδρικό διάταγμα, να τροποποιεί ή να καταργεί υφιστάμενες αρμοδιότητες της «νέας» Αρχής που θα προκύψει από την ενοποίηση και που προβλέπονται, τόσο στις διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011, όσο και σε τυχόν άλλες συναφείς διατάξεις άλλων νομοθετημάτων, και τούτο με την αιτιολογία «…για τη διευκόλυνση της εκπλήρωσης του σκοπού της Αρχής». Βέβαια, δεν είναι εμφανές πώς τυχόν τροποποίηση-κατάργηση αρμοδιοτήτων διευκολύνει την εκπλήρωση του σκοπού της Αρχής, ιδίως ενόψει και των όσων αναφέρονται στην ως άνω ανάλυση συνεπειών ρύθμισης του σχεδίου νόμου, καθώς κάτι τέτοιο θα είχε ως αποτέλεσμα τη «συρρίκνωση» της νέας Αρχής. Εν γένει δε, δεν γίνεται κατανοητό γιατί θα πρέπει να προβλέπεται δυνατότητα κατάργησης αρμοδιοτήτων, και δη με προεδρικό διάταγμα, κατά νομοθετική εξουσιοδότηση, ει μη μόνον, εάν σκοπός του σχεδίου νόμου είναι πράγματι η εν τέλει κατάργηση της υφιστάμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. μετά των ασκούμενων υπ’ αυτής αρμοδιοτήτων. Πράγματι, για την κατάργηση αρμοδιότητας δεν χρειάζεται ειδική μνεία ή εκ των προτέρων εξαγγελία, εκτός αν αυτός είναι εξαρχής ο επιδιωκόμενος σκοπός.
Στο σημείο αυτό επισημαίνεται, εξ αντιδιαστολής, η προβλεπόμενη στην παρ. 3 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011 (που ίδρυσε την Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) παρόμοια εξουσιοδοτική, η οποία ωστόσο εκινείτο στην εντελώς αντίθετη κατεύθυνση, ήτοι αυτή της επαύξησης των αρμοδιοτήτων της Αρχής, σε μια σαφή ένδειξη της πρόθεσης του νομοθέτη να ενισχύσει σταδιακά την Αρχή. Ως προς την αναφορά στη συνοδεύουσα το σχέδιο νόμου ανάλυση συνεπειών ρύθμισης, ότι δηλαδή: «Η προτεινόμενη ενοποίηση συνιστά επάνοδο στον αρχικό και πιο ορθολογικό σχεδιασμό, από τον οποίο απέκλινε η σύσταση της ΑΕΠΠ ως διακριτής ανεξάρτητης αρχής», επισημαίνεται ότι ο αρχικός σχεδιασμός προέβλεπε ακριβώς το αντίθετο, ήτοι την υπαγωγή της εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών στην Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.) και, σε καμία περίπτωση, δεν προέβλεπε την απορρόφηση της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και μέρος των αρμοδιοτήτων της από την μετονομαζόμενη σε Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. («Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων»), Α.Ε.Π.Π. (αρ. 2 παρ. 3 ν. 4013/2011, στην αρχική του μορφή, προ της κατάργησής του με την περ. 21 της παρ. 1 του αρ. 377 του ν. 4412/2016 & αρ. 181 ν. 4281/2014), ως προβλέπεται με το εν προκειμένω σχέδιο νόμου.
Παρά το γεγονός ότι η ως άνω τροποποίηση ή κατάργηση αρμοδιοτήτων, κατά τη γραμματική διατύπωση της διάταξης, φαίνεται να καταλαμβάνει αρμοδιότητες, οι οποίες αφορούν σε ζητήματα που ρυθμίζονται ήδη από τις διατάξεις του ν. 4412/2016, ωστόσο, διαφαίνεται η βούληση του «νομοθέτη», να μπορεί, κατ’ ουσίαν, να τροποποιεί ή να περικόπτει και υφιστάμενες αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., «για τη διευκόλυνση της εκπλήρωσης του σκοπού της Αρχής».
Υπό το πρίσμα δε της συνολικής κατεύθυνσης του σχεδίου νόμου στην περιγραφή και ανάλυση της κύριας αρμοδιότητας της «νέας» Αρχής, ήτοι της εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών, η ως άνω πρόβλεψη εκτιμάται ότι δεν θα αποτελέσει για τον κανονιστικό νομοθέτη, εξουσιοδότηση μόνο για την τροποποίηση ή κατάργηση αρμοδιοτήτων που προβλέπονται ταυτόχρονα και στον ν. 4412/2016 και σε κάποιο άλλο νομοθέτημα, οπότε και θα επρόκειτο για απλή «νομοθετική τακτοποίηση», ώστε να μην προβλέπεται σε περισσότερα του ενός νομοθετήματα η άσκηση των ίδιων αρμοδιοτήτων. Αν, όμως, ήθελε ισχύει αυτό, δεν θα είχε, τότε, νόημα η αναφορά στη σκοπούμενη «διευκόλυνση της εκπλήρωσης του σκοπού της Αρχής», η οποία και μπορεί να νοηθεί μόνο υπό το πρίσμα της τροποποίησης ή κατάργησης υφιστάμενων αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., προς τη διευκόλυνση της εκπλήρωσης του βασικού σκοπού της νέας Αρχής, που αποτελεί η εξέταση των προδικαστικών προσφυγών.
Είναι προφανές ότι οι ως άνω εκτεθείσες διατάξεις δεν κινούνται στο πλαίσιο των αρχών που επιβάλλουν οι αρχές της καλής νομοθέτησης, όπως αυτές έχουν, άλλωστε, αποτυπωθεί στο άρθρο 58 του ν. 4622/2019 (Α’ 133) περί Επιτελικού Κράτους, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται η απλότητα και η σαφήνεια του περιεχομένου των ρυθμίσεων και η αποφυγή αντιφατικών ρυθμίσεων, καθώς οι ρυθμίσεις του υποβληθέντος σχεδίου νόμου είναι, προεχόντως, αόριστες, αντιφατικές και ελλιπείς, καταλείποντας σε σημαντικό βαθμό ερμηνευτική σύγχυση και επισφάλεια.
Τέλος, ως προς το εύρος και τη συστηματική ή μη άσκηση των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. από τη νέα Αρχή, ιδιαίτερα σημαντική είναι και η διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 9 του σχεδίου νόμου σύμφωνα με την οποία: «Όταν απαιτείται έκδοση πράξης της Αρχής για την άσκηση αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011, η Αρχή συνεδριάζει με επταμελή σύνθεση, στην οποία καθήκοντα Προέδρου ασκεί ο Πρόεδρος ή Αντιπρόεδρος της Αρχής, όπως ειδικότερα ορίζεται στο άρθρο 356 και στον Κανονισμό Λειτουργίας του άρθρου 355.»
Η εν λόγω διάταξη περιορίζει, καταρχάς, ομοίως ως η παρ. 1 του άρθρου 2 του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, τις αρμοδιότητες της νέας Αρχής μόνο σε εκείνες που προβλέπονται ρητά στο άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011, οπότε, εν προκειμένω, και γι’ αυτή τη διάταξη του άρθρου 9 παρ. 1 του υποβληθέντος σχεδίου ισχύει η προβληματική που αναπτύχθηκε ανωτέρω για τις διατάξεις της παρ. 1 του άρθρου 2 και τη σχέση της με τις διατάξεις της παρ. 3 του άρθρου 16.
Περαιτέρω, η φράση «Όταν απαιτείται έκδοση πράξης της Αρχής για την άσκηση αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011…», δημιουργεί, όπως ήδη προαναφέρθηκε, την εύλογη πεποίθηση ότι η άσκηση των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011, θα λαμβάνει χώρα μόνο κατ’ εξαίρεση και όχι συστηματικά, ήτοι μόνο «όταν απαιτείται», κατά τις συνθήκες, να εκδοθεί σχετική πράξη, οπότε και θα επιλαμβάνεται η Αρχή με επταμελή σύνθεση, και κατ’ εξαίρεση της κύριας και συστηματικά ασκούμενης αρμοδιότητας εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών.
Οι αρμοδιότητες, όμως, της Αρχής (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.), ως ορίζονται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 2 παρ. 2 του ιδρυτικού της ν. 4013/2011, είναι καίριας σημασίας για το εθνικό σύστημα των δημοσίων συμβάσεων, την εθνική οικονομία και τη συμμετοχή της χώρας στα ολοένα και πιο απαιτητικά fora της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, στα οποία διαμορφώνονται οι πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ώστε να ασκούνται «κατά περίπτωση» και να ανασταλούν, ουσιαστικά, μέχρι την έκδοση του προεδρικού διατάγματος. Πλήττεται, συνεπώς, ο ολιστικός και έντονα αναπτυξιακός χαρακτήρας της Αρχής.
ΙΙ.Β Οι αρμοδιότητες του άρθρου 2 παρ. 2 ν. 4013/2011 και η άσκησή τους από την Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Οι αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. όπως καθορίζονται στο άρθρο 2 παρ. 2 ν. 4013/2011, δύναται να διακριθούν σε γνωμοδοτικές προς τα αρμόδια Υπουργεία, συμβουλευτικές και υποστηρικτικές προς τις αναθέτουσες αρχές / αναθέτοντες φορείς και τους οικονομικούς φορείς, καθώς και σε ελεγκτικές και εποπτικές / συντονιστικές του τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
i. Γνωμοδοτικές / υποστηρικτικές αρμοδιότητες
Ως προς τις γνωμοδοτικές αρμοδιότητες της Αρχής και, εν γένει, τις αρμοδιότητες που υποστηρίζουν την αποτελεσματικότερη λειτουργία του συστήματος δημοσίων συμβάσεων, αυτές ασκούνται και παρέχονται:
- Τόσο προς τη Διοίκηση και, εν γένει, το επιτελικό κράτος, και ιδίως:
• με τη γνωμοδοτική της αρμοδιότητα επί σχεδίων νόμων, π.δ. και υπουργικών αποφάσεων που αφορούν σε δημόσιες συμβάσεις, εντός προθεσμίας τριάντα (30) ημερών. Η εν λόγω αρμοδιότητα υπηρετεί την κομβική θεσμική επιλογή της ενοποίησης και απλούστευσης του οικείου θεσμικού και κανονιστικού πλαισίου και της αποφυγής υιοθέτησης αποσπασματικών ρυθμίσεων. Ειδικότερα, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., με τη συνεχή παρακολούθηση του ενωσιακού και εθνικού νομοθετικού πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων, της νομολογίας του ΔΕΕ και των εθνικών δικαστηρίων, διαδραματίζει ουσιαστικό - υποστηρικτικό ρόλο στο πλαίσιο της νομοπαρασκευαστικής και κανονιστικής διαδικασίας, συμβάλλοντας στην ποιότητα και στην ωριμότητα των προς υιοθέτηση ρυθμίσεων, καθώς ασκεί τη γνωμοδοτική της αρμοδιότητα με κύριο γνώμονα τη δημιουργία και διατήρηση ενός διαφανούς, συνεκτικού και αποτελεσματικού συστήματος δημοσίων συμβάσεων, σύμφωνου με τις αρχές του πρωτογενούς και παράγωγου ενωσιακού δικαίου, έχοντας πλήρη συναίσθηση των συνεπειών της εφαρμογής των αρχών της καλής νομοθέτησης, όπως αποτυπώνονται στο ν. 4622/2019 για το «Επιτελικό Κράτος»,
• με την προετοιμασία των ζητημάτων εναρμόνισης του εθνικού δικαίου με το δίκαιο της Ένωσης και την εκπροσώπηση Ελλάδας στις συνεδριάσεις της Ομάδας Εργασίας Εμπειρογνωμόνων για τις Δημόσιες Συμβάσεις (Expert Group on Public Procurement/ EXPP), στο πλαίσιο της συνεργασίας της Αρχής με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (DG GROW) για ζητήματα δημοσίων συμβάσεων (διαμόρφωση και υιοθέτηση παράγωγου ενωσιακού δικαίου - οδηγιών, εκτελεστικών κανονισμών, συστάσεων, ανακοινώσεων Επιτροπής κ.α.),
• με την υποβολή προτάσεων προς τα αρμόδια και έχοντα τη νομοθετική πρωτοβουλία Υπουργεία, προς τον σκοπό βελτίωσης των ρυθμίσεων που αφορούν στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
- Όσο και προς τις αναθέτουσες αρχές / αναθέτοντες φορείς και τους οικονομικούς φορείς, με την έκδοση προτύπων τευχών και υποδειγμάτων διακηρύξεων, καθώς και άλλων εγγράφων σύμβασης για όλες τις κατηγορίες δημοσίων συμβάσεων (έργα, μελέτες, προμήθειες, υπηρεσίες), κατευθυντήριων και τεχνικών οδηγιών, συμβουλών και διευκρινιστικών εγγράφων σχετικά με κρίσιμα ζητήματα ερμηνείας του δικαίου δημοσίων συμβάσεων, τη συνεχή ενημέρωση για νομοθετικές μεταβολές και την υποστήριξη αναθετουσών αρχών στον σχεδιασμό και ωρίμανση δημοσίων συμβάσεων. Τα ανωτέρω συμβάλλουν καίρια στη δημιουργία και διατήρηση ενός συνεκτικού και αποτελεσματικού συστήματος δημοσίων συμβάσεων, σύμφωνου με τις αρχές του ενωσιακού δικαίου, που εξοικονομεί ανθρώπινους πόρους για τις αναθέτουσες αρχές, ενώ ταυτόχρονα γίνεται φιλικότερο προς τους οικονομικούς φορείς.
Στο πλαίσιο της ανωτέρω αρμοδιότητας, επισημαίνεται ότι έχουν εκδοθεί άνω των 200 Γνωμών επί σχεδίων νομοθετικών ρυθμίσεων και κανονιστικών πράξεων, ενώ η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. έχει συμμετάσχει στις νομοπαρασκευαστικές επιτροπές για τις κύριες μεταρρυθμίσεις του νομοθετικού πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων (ν. 4281/2014, 4412/2016, άρθρο 43 του 4605/2019 4781/2021). Περαιτέρω, στο πλαίσιο υποστήριξης των αναθετουσών αρχών / αναθετόντων φορέων έχει προβεί στην έκδοση και επικαιροποίηση, με ενσωμάτωση των εκάστοτε νομοθετικών μεταβολών, δεκατριών (13) υποδειγμάτων και προτύπων τευχών διακηρύξεων ηλεκτρονικών διαδικασιών (μέσω ΕΣΗΔΗΣ) για όλα τα είδη συμβάσεων (έργων, μελετών, μελετοκατασκευής, προμηθειών, υπηρεσιών, συμφωνίας-πλαίσιο, δυναμικό σύστημα αγορών, ειδικό υπόδειγμα μελέτης- κατασκευής και λειτουργίας Μονάδων Διαχείρισης Απορριμμάτων) με προτυποποιημένους όρους και οδηγίες, προκειμένου να διαμορφώνονται, κατά περίπτωση, από κάθε αναθέτουσα αρχή ή φορέα, με βάση τις ανάγκες τους και τις ειδικές συνθήκες εκάστης σύμβασης.
Περαιτέρω, διατίθενται, στην ιστοσελίδα της Αρχής, προς χρήση, από τις αναθέτουσες αρχές και φορείς, υποδείγματα συμβάσεων (συμφωνητικών) υπηρεσιών και προμηθειών, προτυποποιημένη δήλωση ακεραιότητας, καθώς και πίνακας αντιστοίχισης των προβλεπόμενων, στον ν. 4412/2016, λόγων αποκλεισμού και κριτηρίων επιλογής, με τα απαιτούμενα, ανά περίπτωση, δικαιολογητικά κατακύρωσης.
Τα ως άνω υποδείγματα και πρότυπα, χρησιμοποιούνται από τη συντριπτική πλειοψηφία των αναθετουσών αρχών και φορέων και από το σύνολο των Εθνικών Κεντρικών Αρχών Αγορών ΕΚΑΑ).
Επιπροσθέτως, έχουν εκδοθεί άνω των 30 κατευθυντήριων και τεχνικών οδηγιών, των 20 συμβουλών και πλήθος οριζόντιων διευκρινιστικών εγγράφων προς υποβοήθηση τόσο των αναθετουσών αρχών όσο και των οικονομικών φορέων, κατά τις διαδικασίες ανάθεσης και εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων.
Δοθέντων των προβλημάτων (υπο-)στελέχωσης και επαρκούς τεχνογνωσίας του δημοσίου τομέα, ιδίως, των Διευθύνσεων προμηθειών, καθώς και των Τεχνικών Υπηρεσιών των αναθετουσών αρχών και φορέων, τα ως άνω πρότυπα τεύχη, δεσμευτικού περιεχομένου, καθώς και τα υποδείγματα:
α) διασφαλίζουν τη νομιμότητα των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων, καθώς είναι προσαρμοσμένα στο ισχύον νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο,
β) συμβάλλουν στην ομοιογένεια και ομοιόμορφη εφαρμογή του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, ελαχιστοποιώντας, ταυτόχρονα, την πιθανότητα σφαλμάτων κατά τη σύνταξη των διακηρύξεων εκ μέρους των αναθετουσών αρχών και φορέων,
γ) συντελούν στη σημαντική εξοικονόμηση ανθρωποχρόνου του στελεχιακού δυναμικού, μειώνοντας, κατά πολύ, τον απαιτούμενο χρόνο σχεδιασμού, προετοιμασίας και ωρίμανσης των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων.
Όλο το ως άνω υποστηρικτικό υλικό είναι αναρτημένο στην ιστοσελίδα της Αρχής, η οποία, μαζί με την Εθνική Βάση Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων που τηρεί η Αρχή, ως αναλυτικά αναφέρεται στην επόμενη ενότητα, αποτελεί το βασικό σημείο ενημέρωσης και πληροφόρησης των αναθετουσών αρχών και φορέων και των οικονομικών φορέων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
Τέλος, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. έχει υποστηρίξει πολλές αναθέτουσες αρχές κατά τον σχεδιασμό και την ωρίμανση διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων.
Όλως ενδεικτικά αναφέρονται οι ακόλουθοι φορείς:
• ΕΚΑΠΥ ως προς διακηρύξεις συμφωνιών-πλαίσιο προμήθειας ιατροτεχνολογικού υλικού,
• Επιτελική Δομή Υπ. Οικονομικών για συμβάσεις που θα χρηματοδοτηθούν από το Ταμείο Ανάκαμψης,
• Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας ως προς χωροταξικές μελέτες που θα χρηματοδοτηθούν από το Ταμείο Ανάκαμψης,
• Λιμενικό Σώμα, Υπ. Μετανάστευσης και Γ.Γ. Πολιτικής Προστασίας για συμβάσεις στο πλαίσιο της προσφυγικής κρίσης,
• ΜΟΔ για συμβάσεις στο πλαίσιο της τεχνικής Βοήθειας του ΕΣΠΑ,
• ΕΥΘΥ, ΕΥΣΣΑΠ ως προς συμβάσεις των Προγραμμάτων ΕΣΠΑ και ΕΠΑ,
• Υπουργείο Εργασίας για συμβάσεις παροχής σχολικών γευμάτων.
Οι ανωτέρω αρμοδιότητες, με τον έντονα αναπτυξιακό χαρακτήρα που τις χαρακτηρίζει, είναι κρίσιμο να συνεχίσουν να ασκούνται αδιάλειπτα και σε πλαίσιο που θα διασφαλίζει την ακεραιότητα και αυτοτέλεια της λειτουργίας της νέας δομής. Υπό το πρίσμα αυτό, αποτελεί απαραίτητη συνθήκη για την ομαλή λειτουργία της προκύπτουσας, από το σχέδιο νόμου, νέας Αρχής, η διασφάλιση, με σαφείς διατάξεις, της λειτουργικής αυτοτέλειας, κατά την άσκηση των γνωμοδοτικών / υποστηρικτικών αρμοδιοτήτων της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., τόσο σε επίπεδο αποφασίζοντος οργάνου, όσο και σε επίπεδο διοικητικής - οργανωτικής δομής που θα υποστηρίζει την άσκηση αυτής της αρμοδιότητας, καθώς και η εξασφάλιση ικανού αριθμού επιστημονικού προσωπικού που θα στελεχώσει την αρμόδια διοικητική μονάδα (όπως, στην προκειμένη, τη Διεύθυνση Μελετών και Γνωμοδοτήσεων σύμφωνα με τον εν ισχύ Οργανισμό της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.). Είναι προφανή τα ζητήματα ακεραιότητας που μπορούν να προκύψουν, για παράδειγμα, από την αρμοδιότητα υποστήριξης αναθετουσών αρχών κατά την ωρίμανση διακηρύξεων δημοσίων συμβάσεων, από την έγκριση πρότυπων τευχών διακηρύξεων σε σχέση με την εξέταση και απόφανση επί προδικαστικών προσφυγών. Συνολικά, για το ζήτημα της ανάγκης διασφάλισης της λειτουργικής αυτοτέλειας κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Αρχής και την ανάγκη στελέχωσης της αρμόδιας Διεύθυνσης με ικανό αριθμό προσωπικού, βλ. κατωτέρω, υπό την Ενότητα VI.
ii. Η Εθνική Βάση Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων
Για τη λειτουργία του συστήματος των δημοσίων συμβάσεων και την εν γένει υποστήριξη της Διοίκησης, των αναθετουσών αρχών και αναθετόντων φορέων, αλλά και των οικονομικών φορέων, ιδιαιτέρως κρίσιμη είναι η αρμοδιότητα τήρησης της Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων.
Στην εν λόγω αρμοδιότητα περιλαμβάνεται, πέραν της εύρυθμης λειτουργίας και ανάπτυξης της Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων, η στατιστική επεξεργασία και ανάλυση των εισερχόμενων πληροφοριών επί των δημοσίων συμβάσεων και των δράσεων της Αρχής, καθώς και η τήρηση ή και παρακολούθηση σχετικών Μητρώων. Η Εθνική Βάση Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. στο εξής), η οποία προβλέπεται στο άρθρο 2 παρ. 2 περ. ι΄ του ν. 4013/2011, αποτελεί ενιαία συλλογή δεδομένων, με πηγές τόσο τα πληροφοριακά συστήματα που περιέχουν στοιχεία δημοσίων συμβάσεων, όσο και -κυρίως-επεξεργασμένα δεδομένα που παράγει η ίδια η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Η ανωτέρω αρμοδιότητα αναλύεται στις κάτωθι δράσεις που διαχειρίζεται η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. μέσω της αρμόδιας Διεύθυνσης Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων και Ηλεκτρονικής Υποστήριξης.
α) Η τήρηση, επικαιροποίηση και παρακολούθηση του Μητρώου Αποκλεισθέντων Οικονομικών Φορέων και του Μητρώου Αναθετουσών Αρχών και Αναθετόντων Φορέων.
Στην Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ., τηρείται μητρώο των αποκλεισθέντων οικονομικών φορέων, στο οποίο καταχωρίζονται όλες οι τελεσίδικες δικαστικές και διοικητικές αποφάσεις που επιβάλλουν την κύρωση του οριζόντιου αποκλεισμού, καθώς και τα στοιχεία και η περίοδος αποκλεισμού των οικονομικών φορέων, με την επιφύλαξη του ν. 4624/2019 (Α’ 137). Για την εφαρμογή και λειτουργία του εν λόγω μητρώου, απαιτείται η έκδοση προεδρικού διατάγματος, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 74 του ν. 4412/2016.
Οι αναθέτουσες αρχές και αναθέτοντες φορείς ανατρέχουν στο μητρώο αποκλεισθέντων φορέων, κατά την αξιολόγηση των προσφορών ή των αιτήσεων συμμετοχής, και μπορούν να αποκλείουν τους οικονομικούς φορείς που περιλαμβάνονται στο μητρώο από τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων που διενεργούν.
Περαιτέρω, σε συνέχεια της πρόσφατης τροποποίησης του ν. 4412/2016 με το ν. 4781/2021, προβλέπεται ότι, με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση των Υπουργών Ανάπτυξης και Επενδύσεων, Δικαιοσύνης και Υποδομών και Μεταφορών μπορεί να συστήνονται και μητρώα πληροφοριακού χαρακτήρα, τα οποία τηρούνται με την επιφύλαξη του ν. 4624/2019, στην Εθνική Βάση Δεδομένων Δημόσιων Συμβάσεων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., και να καθορίζονται ιδίως:
αα) οι πληροφορίες που καταχωρούνται στο μητρώο, όπως πλημμέλειες κατά την εκτέλεση προηγούμενης σύμβασης, πειθαρχικές ποινές, πρόστιμα και κυρώσεις για διάπραξη σοβαρού επαγγελματικού παραπτώματος, πρόστιμα και κυρώσεις για παραβάσεις του δικαίου του ανταγωνισμού, του δικαίου περιβάλλοντος, της εργατικής νομοθεσίας, του φορολογικού και κοινωνικοασφαλιστικού δικαίου, ββ) οι υποχρεώσεις των αρμόδιων υπηρεσιών και φορέων, αναθετουσών αρχών και αναθετόντων φορέων ως προς την αποστολή στοιχείων για την ενημέρωση των μητρώων, κατά τον λόγο της αρμοδιότητάς τους, και γγ) κάθε άλλο θέμα ή λεπτομέρεια σχετικά με τη διαδικασία σύστασης και λειτουργίας των εν λόγω μητρώων.
Η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ, διά της αρμόδιας Δ/νσης, έχει προχωρήσει στον τεχνικό σχεδιασμό των σχετικών μητρώων και προετοιμάζει την τήρησή τους, συλλέγοντας και αποδελτιώνοντας τα δεδομένα των τελευταίων ετών, ώστε να τα τροφοδοτήσει.
Στο πλαίσιο της Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. τηρείται επίσης Μητρώο Αναθετουσών Αρχών / Αναθετόντων Φορέων, το οποίο περιλαμβάνει (α) κεντρικές κυβερνητικές αρχές (ΚΚΑ), (β) αναθέτουσες αρχές/ αναθέτοντες φορείς και (γ) χωριστές επιχειρησιακές μονάδες ανεξαρτήτως υπεύθυνες για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων. Το ως άνω Μητρώο επικαιροποιείται διαρκώς βάσει των αλλαγών της διοικητικής δομής και των σχετικών αποφάσεων που λαμβάνονται από τους φορείς της δημόσιας διοίκησης. Η εγγραφή των Αναθετουσών Αρχών / Αναθετόντων Φορέων στο Μητρώο της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. αποτελεί προϋπόθεση για την εν συνεχεία εγγραφή τους στο σύστημα ηλεκτρονικής τιμολόγησης (eInvoicing) που αναπτύσσεται στη Γενική Γραμματεία Πληροφοριακών Συστημάτων Δημόσιας Διοίκησης του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης.
β) Η μέριμνα για την τήρηση της Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων, τη διαχείρισή της και τη διαλειτουργικότητα με υφιστάμενα ή και υπό ανάπτυξη πληροφοριακά συστήματα που σχετίζονται με τον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Ειδικότερα, η μέριμνα για την τήρηση της Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. περιλαμβάνει:
βα) τη συλλογή και δημοσίευση πληροφοριών σχετικά με το νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο των δημοσίων συμβάσεων και τη συναφή νομολογία των ενωσιακών και εθνικών δικαστηρίων. Η τήρηση καταλόγου πλήρους νομοθεσίας για τις Δημόσιες Συμβάσεις αποτελεί ξεχωριστή ενότητα της Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ., η οποία επικαιροποιείται σε τακτική βάση και παρέχει τη δυνατότητα στους χρήστες δωρεάν αναζήτησης με πολλαπλά φίλτρα και εξαγωγής σχετικών αναφορών νομοθεσίας.
ββ) την παρακολούθηση και αξιολόγηση της συλλογής, επεξεργασίας και δημοσίευσης στο Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων (ΚΗΜΔΗΣ) δεδομένων και στοιχείων από τις αναθέτουσες αρχές, τους αναθέτοντες φορείς και τους αρμόδιους δημόσιους φορείς, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 11 του ν. 4013/2011,
βγ) την τήρηση των κατωτέρω στοιχείων: i) προκηρύξεων των διαγωνισμών και προσκλήσεων εκδήλωσης ενδιαφέροντος, ii) του αντικειμένου των διαγωνισμών και της διαδικασίας που τους διέπει, iii) των προϋπολογισμών και της πηγής χρηματοδότησης, iv) των σχετικών χρονοδιαγραμμάτων και προθεσμιών, v) τυχόν συμπληρωματικών ή τροποποιητικών συμβάσεων, vi) σχετικής νομολογίας, vii) στατιστικών στοιχείων, καθώς επίσης και όσων ειδικότερων στοιχείων προβλέπονται από τις διατάξεις του ν. 4013/2011, καθώς και από τις διατάξεις των άρθρων 339 έως 344 του ν. 4412/2016 και 56 έως 57 του ν. 4413/2016.
Παράλληλα, έχει αναπτυχθεί και τηρείται στην Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. υποσύστημα παρακολούθησης και στατιστικής επεξεργασίας των δεδομένων των δημοσίων συμβάσεων, με αξιοποίηση των μεταδεδομένων του ΚΗΜΔΗΣ. Με αυτόν τον τρόπο, παράγονται στατιστικές απεικονίσεις και αναφορές για θέματα που αφορούν στις συμβάσεις και τις διακηρύξεις, εξάγοντας συμπεράσματα σχετικά με τον κύκλο ζωής των δημοσίων συμβάσεων, τα είδη των διαδικασιών που επιλέγονται από τις αναθέτουσες αρχές και φορείς, και τη συνολική αξία των συμβάσεων που συνάπτονται.
Επιπλέον, γίνεται επεξεργασία και συνδυάζονται στοιχεία από άλλες πηγές δεδομένων δημοσίων συμβάσεων, όπως το ΕΣΗΔΗΣ Προμηθειών και Υπηρεσιών, το ΕΣΗΔΗΣ Έργων, το TED (Tenders Electronic Daily/ η ηλεκτρονική εφημερίδα της ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις) κ.ο.κ., και εξάγονται συμπεράσματα απαραίτητα για τη διαχείριση του προφίλ της χώρας στην Παγκόσμια Βάση Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων (Global Public Procurement Database), την οποία η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. τροφοδοτεί ετησίως με σχετικά δεδομένα.
γ) Η μέριμνα για την διαρκή επικαιροποίηση, των πληροφοριών ως προς τα πιστοποιητικά και τις λοιπές μορφές αποδεικτικών εγγράφων που εισάγονται στο σύστημα του επιγραμμικού αποθετηρίου της Επιτροπής (eCertis).
Το επιγραμμικό αποθετήριο πιστοποιητικών (eCertis) τηρείται με σκοπό την υποβοήθηση των αναθετουσών αρχών και φορέων στο έλεγχο γνησιότητας των πιστοποιητικών που απαιτούνται για τις διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων σε όλη την ΕΕ, αλλά και των οικονομικών φορέων στην κατανόηση των αποδεικτικών στοιχείων που ζητούνται σε κάθε μία από αυτές. Η τήρησή του αποτελεί υποχρέωση για τα κράτη- μέλη της ΕΕ, βάσει των ευρωπαϊκών Οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις, ήδη από τον Απρίλιο έτους 2018.
δ) Η ανάπτυξη, ενημέρωση και εν γένει επιμέλεια της ηλεκτρονικής πύλης της Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ.), σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο Πλαίσιο Παροχής Υπηρεσιών Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης (ΠΗΔ – Β’ 1301/12.4.2012), όπως εκάστοτε ισχύει.
ε) Η ομογενοποίηση των δεδομένων που προβλέπονται στα ως άνω στοιχεία, ώστε να επιτυγχάνεται η μοναδικότητά τους και η παραγωγή πληροφοριών.
Επιπλέον, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. συγκρότησε και συντονίζει Ομάδα Έργου με εκπροσώπους όλων των τομεακών Υπουργείων για την εφαρμογή των νέων ηλεκτρονικών εντύπων (eForms) για τη χώρα μας, τα οποία θεσπίστηκαν βάσει του Εκτελεστικού Κανονισμού (ΕΕ) 2019/1780 της Επιτροπής, και θα χρησιμοποιούνται για τη δημοσίευση προκηρύξεων και γνωστοποιήσεων στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων από το έτος 2023 και εφεξής, σε αντικατάσταση των υφιστάμενων τυποποιημένων εντύπων (eNotices) του ισχύοντος Εκτελεστικού Κανονισμού 2015/1986.
στ) Η μέριμνα για τη λειτουργία συστήματος ανάλυσης κινδύνων με συγκεκριμένους δείκτες επί των δημοσίων συμβάσεων.
H Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. εξελίσσεται συνεχώς και προβλέπεται να εμπλουτιστεί με νέες εφαρμογές και πληροφοριακό υλικό. Στο πλαίσιο αυτό έχει σχεδιαστεί και προγραμματίζεται η ανάπτυξη του Ολοκληρωμένου Πληροφοριακού Συστήματος (ΟΠΣ) Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. Το ΟΠΣ της Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. συμπεριλαμβάνεται στην Βίβλο Ψηφιακού Μετασχηματισμού 2020-2025 του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης, στην Ενότητα Οριζόντιων Παρεμβάσεων, Οριζόντια Ψηφιακά Έργα Μετασχηματισμού της Δημόσιας Διοίκησης, με άλλα σημαντικά οριζόντια έργα, όπως η Ενιαία Ψηφιακή Πύλη Παροχής Υπηρεσιών (gov.gr), η Υλοποίηση Έργου Νέων Ταυτοτήτων, το Κεντρικό και Ενιαίο Σύστημα Δημοσιονομικής Πολιτικής (Government ERP), κ.λπ. Επιπροσθέτως, το ΟΠΣ της Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. συμπεριλαμβάνεται ως στρατηγική δράση στην Εθνική Στρατηγική Δημοσίων Συμβάσεων 2021-2025, στον Πυλώνα Β, Ενότητα Β2. «Συγκέντρωση, διαχείριση και ανάλυση αξιόπιστων δεδομένων ψηφιακών δημοσίων συμβάσεων (data analytics)», Δράση 34, «Ανάπτυξη ΟΠΣ ΕΑΑΔΗΣΥ με κορμό την Εθνική Βάση Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων».
ζ) Η υλοποίηση, των αναφορών επί των δεδομένων δημοσίων συμβάσεων.
Επισημαίνεται ότι η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. συμμετέχει με στελέχη της Δ/νσης Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. στην Ομάδα Εμπειρογνωμόνων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τις ηλεκτρονικές συμβάσεις (Multi-stakeholders Expert Group on eProcurement / EXEP), με σκοπό τη λήψη αποφάσεων και επίλυση διαφόρων και όλως εξειδικευμένων θεμάτων, σχετικών με τις ηλεκτρονικές συμβάσεις
η) Η εφαρμογή μεθοδολογιών στο σύστημα επιχειρηματικής ευφυΐας (Business Intelligence System) της Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων, για την υποστήριξη του έργου της Αρχής.
θ) Η ανάπτυξη, τήρηση, ενημέρωση και εν γένει επιμέλεια του ιστοτόπου της Αρχής. Ο ιστότοπος της Αρχής βασίζεται σε συστήματα διαχείρισης περιεχομένου ανοικτού κώδικα και αποτελείται από δυναμικές ιστοσελίδες. Το αντικείμενο της ιστοσελίδας αναπτύσσεται στους ακόλουθους άξονες:
1. ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗ ΑΝΑΘΕΤΟΥΣΩΝ ΑΡΧΩΝ
a. ΕΝΗΜΕΡΩΣΗ
i. ΓΕΝΙΚΕΣ ΟΔΗΓΙΕΣ
ii. ΕΝΗΜΕΡΩΣΗ COVID
iii. ΕΣΗΔΗΣ iv. ΚΗΜΔΗΣ
b. ΥΛΙΚΟ
i. ΠΡΟΤΥΠΑ ΤΕΥΧΗ
ii. ΕΝΤΥΠΑ
2. ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ
a. ΚΕΙΜΕΝΟ ν.4412/2016
b. ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΕΙΣ ΓΙΑ ν.4412/2016
c. ΣΥΧΝΕΣ ΕΡΩΤΗΣΕΙΣ ν.4412/2016
d. ΕΘΝΙΚΟ ΕΝΩΣΙΑΚΟ ΔΙΚΑΙΟ
e. ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΕΥΡΩΠΑΙΚΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ
3. ΕΡΓΟ ΤΗΣ ΑΡΧΗΣ
a. ΓΝΩΜΕΣ
b. ΑΙΤΗΜΑΤΑ ΔΙΑΠΡΑΓΜΑΤΕΥΣΗΣ
c. ΕΛΕΓΧΟΙ
Δέον όπως μνημονευθεί ότι όλες οι ως άνω δράσεις της Δ/νσης Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. και, ιδίως, η τεχνική ανάπτυξη, λειτουργία και συντήρηση της ιστοσελίδας της Αρχής, καθώς και της πύλης της Εθνικής Βάσης Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων, με όλο το ειδικότερο περιεχόμενό τους, υλοποιείται με ίδια μέσα, αποκλειστικά από στελέχη της Αρχής, ενώ, παράλληλα, αποτελούν τους μοναδικούς, δωρεάν παρεχόμενους, προς αναθέτουσες αρχές/ φορείς, οικονομικούς φορείς, καθώς και προς κάθε ενδιαφερόμενο χρήστη-πολίτη, κόμβους πληροφόρησης και ενημέρωσης για ζητήματα δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα.
Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. είναι υπεύθυνη για τη σύνταξη, ανάπτυξη, ανάρτηση και επικαιροποίηση του περιεχομένου στην -τηρούμενη στο Υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης– Ενιαία Ψηφιακή Πύλη της Δημόσιας Διοίκησης (gov.gr), σε δύο θεματικές ενότητες αναφορικά με τις δημόσιες συμβάσεις (ήτοι «Συμμετοχή σε Δημόσιους Διαγωνισμούς- Κανόνες και Διαδικασίες» και «Αναφορά παρατυπιών που αφορούν διαδικασία υποβολής προσφορών») Για τον σκοπό αυτόν, η αρμόδια διεύθυνση της Αρχής ανέπτυξε και συντηρεί ειδική εφαρμογή για την δυναμική και σε πραγματικό χρόνο αποστολή και επικαιροποίηση του περιεχομένου στην Ενιαία Ψηφιακή Πύλη, ενώ, παράλληλα, σημειώνεται ότι έχει συσταθεί και συγκροτηθεί στην Αρχή, Ομάδα Εργασίας που επιμελείται του ανωτέρω έργου.
Περαιτέρω, η ως άνω Ομάδα Εργασίας έχει οριστεί να προβαίνει και σε όλες τις απαιτούμενες ενέργειες, για λογαριασμό της Αρχής, σχετικά με τη διασύνδεση των πληροφοριών της Ενιαίας Ψηφιακής Πύλης με το Εθνικό Μητρώο Διαδικασιών («ΔΙΑΥΛΟΣ») και την καταχώριση αυτών στον ΔΙΑΥΛΟ, στον βαθμό που απαιτείται (ενδεικτικά, αποστολή στο Υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης των επίσημων τίτλων κάθε διαδικασίας των θεματικών ενοτήτων των δημοσίων συμβάσεων, καταχώρηση, εφόσον απαιτηθεί, στον ΔΙΑΥΛΟ, διαδικασιών δημοσίων συμβάσεων για τις οποίες η Αρχή έχει τη θεσμική αρμοδιότητα κ.α.).
Για την επιτυχή και αποτελεσματική άσκηση όλων των παραπάνω αρμοδιοτήτων, που συνέχονται τόσο με τον υποστηρικτικό, όσο και με τον εποπτικό ρόλο της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. απαιτείται να καλυφθούν, κατά το δυνατόν, οι κενές οργανικές θέσεις της Δ/νσης Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. & Η/Υ, με την ολοκλήρωση της διαδικασίας επιλογής Ειδικού Επιστημονικού Προσωπικού ειδικότητας πληροφορικής που εκκρεμεί στο Α.Σ.Ε.Π., και όχι να καταργηθούν οι κενές οργανικές θέσεις, ως προτείνεται (αρ. 17 παρ. 4 σχεδίου νόμου), δεδομένου ότι είναι δραματικά υποστελεχωμένη, και το έργο που παράγει είναι υψηλής προστιθέμενης αξίας για τα αρμόδια Υπουργεία και τους φορείς του Επιτελικού Κράτους, τις αναθέτουσες αρχές, τους αναθέτοντες φορείς, τους οικονομικούς φορείς και γενικά για το σύστημα των δημοσίων συμβάσεων. Περαιτέρω, απαιτείται και για την άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας, η διασφάλιση, με σαφείς διατάξεις, της λειτουργικής αυτοτέλειας κατά την άσκηση και αυτής της αρμοδιότητας της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., τόσο σε επίπεδο αποφασίζοντος οργάνου, όσο και σε επίπεδο διοικητικής - οργανωτικής δομής που θα υποστηρίζει την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής. Για το ζήτημα της λειτουργικής αυτοτέλειας συνολικά των αρμοδιοτήτων της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και του προσωπικού που προβλέπεται να στελεχώσει τη «νέα» Αρχή, πρβλ κατωτέρω και υπό Ενότητα VI.
Καθίσταται, τέλος, σαφές ότι σε περίπτωση κατάργησης της οργανωτικής δομής της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και μη διατήρησης της διάρθρωσης και των οργανικών θέσεων της Δ/νσης Ε.Β.Δ.ΔΗ.ΣΥ. & Η/Υ, οι παραπάνω αρμοδιότητες δεν θα δύναται να ασκούνται, δεδομένου ότι δεν υπάρχει αντίστοιχη διοικητική δομή στην Α.Ε.Π.Π., ώστε αυτές να μεταφερθούν και να ασκηθούν αποτελεσματικά από τον διάδοχο φορέα.
iii. Ελεγκτικές αρμοδιότητες
α. Ως προς την άσκηση της αρμοδιότητας του άρθρου 2 παρ. 2 περ. γ’ υποπερ. δδ’ του ν. 4013/2011 – παροχή προηγούμενης σύμφωνης γνώμης σε αιτήματα προσφυγής σε διαδικασία διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση για συμβάσεις άνω των ορίων.
1. Αναφορικά με τη θεσμοθετημένη γνωμοδοτική αρμοδιότητα της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. κατ’ άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ΄ υποπερ. δδ’ του ν. 4013/2011, όπου ορίζεται: «δδ) "Οι αποφάσεις των αναθετουσών Αρχών που αφορούν την προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης για την ανάθεση των δημόσιων συμβάσεων, σύμφωνα με την περίπτωση β` της παρ. 2 του άρθρου 26 και τα άρθρα 32 και 269 του Ν. 4412/2016 (Α 147) εξαιρουμένων των περιπτώσεων ανωτέρας βίας, εκδίδονται μετά από σύμφωνη γνώμη της Αρχής, εφόσον οι συμβάσεις αυτές εμπίπτουν, λόγω της εκτιμώμενης αξίας τους, στο πεδίο εφαρμογής των Οδηγιών 2014/24/ΕΚ και 2014/25/ΕΚ, οι οποίες ενσωματώθηκαν στην ελληνική έννομη τάξη με το Ν. 4412/2016. Κατά την άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας η Αρχή λαμβάνει υπόψη της τις γενικές αρχές του ενωσιακού και εθνικού δικαίου. Η εν λόγω αρμοδιότητα ασκείται μέσα προθεσμία είκοσι (20) εργασίμων ημερών από την περιέλευση του σχεδίου απόφασης στην Αρχή, συνοδευόμενου από όλα τα στοιχεία στα οποία θεμελιώνεται, κατά περίπτωση, η προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης, με μέριμνα της αναθέτουσας αρχής. Με την άπρακτη παρέλευση της ως άνω προθεσμίας τεκμαίρεται η σύμφωνη γνώμη της Αρχής […]», σημειώνονται τα εξής:
2. Καταρχήν επισημαίνεται ότι, μέσω της άσκησης της εν λόγω αρμοδιότητας (στην οποία πάντως δεν συμπεριλαμβάνονται οι περιπτώσεις προσφυγής λόγω ανωτέρας βίας), επιτυγχάνεται η αποφυγή της καταστρατήγησης της ενωσιακής νομοθεσίας στο πεδίο των δημοσίων συμβάσεων, καθώς η Αρχή ελέγχει εάν συντρέχουν σωρευτικά οι προϋποθέσεις προσφυγής στην εξαιρετική διαδικασία της διαπραγμάτευσης για τις δημόσιες συμβάσεις άνω των ορίων, κατά τρόπο ώστε να αποφεύγονται τυχόν αυθαιρεσίες εκ μέρους των αναθετουσών αρχών και αναθετόντων φορέων και η προσφυγή σε «απευθείας» αναθέσεις χωρίς τη συνδρομή των απαιτούμενων κατά νόμο προϋποθέσεων. Κατά την άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας, κατά το χρονικό διάστημα λειτουργίας της Αρχής, συνολικά εκδόθηκαν 1896 γνώμες επί αντίστοιχων υποβληθέντων αιτημάτων προσφυγής στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση.
3. Περαιτέρω, ο έλεγχος των υποβληθέντων αιτημάτων παροχής σύμφωνης γνώμης για προσφυγή στη διαπραγμάτευση, εκ μέρους της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., λαμβάνει συχνά και εκπαιδευτικό χαρακτήρα. Και τούτο, διότι παρέχεται υποστήριξη και ενημέρωση από τα στελέχη της Αρχής στους αρμόδιους –ανά αίτημα– φορείς αναφορικά με την ερμηνεία και την εφαρμογή της νομοθεσίας της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, τη νομιμότητα των όρων της διακήρυξης, τον ορθό τρόπο διενέργειας των σχετικών διαδικασιών ανάθεσης, καθώς και τις εναλλακτικές δυνατότητες που παρέχονται στις αναθέτουσες αρχές, αντί της προσφυγής στην εξαιρετική διαδικασία διαπραγμάτευσης (όταν δεν συντρέχουν οι νόμιμες προς τούτο προϋποθέσεις). Η ανωτέρω διαδικασία έχει ως αποτέλεσμα τη διευκόλυνση και την υποβοήθηση του έργου τους για την ορθή εφαρμογή της νομοθεσίας κατά τον σχεδιασμό και την υλοποίηση των οικείων διαδικασιών. Μέσω της άσκησης της εν λόγω αρμοδιότητας της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., μεταξύ άλλων, οι αναθέτουσες αρχές/ φορείς, κατ’ ουσίαν «εκπαιδεύονται» ως προς την προετοιμασία και σύνταξη των εγγράφων της διαδικασίας σύναψης της δημόσιας σύμβασης, και εν γένει ως προς τη διεξαγωγή των διαδικασιών ανάθεσης. Συχνά, μάλιστα, η κρίση τους για την ανάθεση της σύμβασης καταλήγει να διαμορφώνεται με έτερο τρόπο, αντί της προσφυγής στη διαπραγμάτευση (π.χ. μέσω προσφυγής σε διαγωνιστικές διαδικασίες με συντετμημένες προθεσμίες, με χρήση τεχνικών και εργαλείων για ηλεκτρονικές και συγκεντρωτικές διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων), με ό,τι θετικό τούτο συνεπάγεται σε επίπεδο νομιμότητας, διαφάνειας και διαμόρφωσης όρων οικονομίας κλίμακος.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, προσφάτως, η Αρχή εξέδωσε την Κατευθυντήρια Οδηγία (Κ.Ο.) 27/2021 με θέμα τις «Επαναλαμβανόμενες πλημμέλειες –παρατυπίες που έχουν διαπιστωθεί κατά τα έτη 2017 έως 2021, στο πλαίσιο του ελέγχου νομιμότητας της προηγηθείσας διαγωνιστικής διαδικασίας επί αιτημάτων παροχής σύμφωνης γνώμης της Αρχής για την προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης, καθώς και εν γένει υποδείξεις - συστάσεις που έχει απευθύνει η Αρχή με τις εκδοθείσες Γνώμες της επί αιτημάτων διαπραγμάτευσης, κατόπιν επίκλησης των άρθρων 26 παρ. 2 περ. β’, 32 παρ. 2 περ. α’ και 269 περ. α’ του ν.4412/2016».
Σε ό,τι αφορά στις ρυθμίσεις του σχεδίου νόμου, επισημαίνεται ότι, εκ του περιεχομένου των ρυθμίσεων των διατάξεων του σχεδίου νόμου, αναμένεται να προκληθεί δυσλειτουργία του συστήματος των δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα, το οποίο καθιστά αναγκαία τη διατήρηση της διοικητικής και οργανωτικής αυτοτέλειας των δύο φορέων – ήτοι, την ύπαρξη και διατήρηση μιας διακριτής διοικητικής δομής που θα μπορεί να υποστηρίζει τη μεταφορά των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. στην προκύπτουσα «νέα» Αρχή, η οποία διοικητική δομή, θα οφείλει να έχει περαιτέρω διακριτό αποφαινόμενο όργανο, σε σχέση με τα κλιμάκια που θα αποφαίνονται επί των προδικαστικών προσφυγών.
Ειδικότερα, ενόψει της ύπαρξης αποκλειστικής προθεσμίας για την έκδοση (σύμφωνης ή μη) γνώμης της Αρχής επί των υποβληθέντων αιτημάτων προσφυγής σε διαπραγμάτευση (σε τυχόν άπρακτη πάροδο της οποίας, τεκμαίρεται η σύμφωνη γνώμη της Αρχής), θα πρέπει να ληφθεί ιδιαίτερη μέριμνα ώστε, και στον διάδοχο φορέα να προβλέπεται διακριτή οργανική μονάδα, προκειμένου να διατίθεται ο αναγκαίος χρόνος στο Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό (ΕΕΠ) - εισηγητές, προκειμένου να προβαίνουν στον έλεγχο των φακέλων των υποβαλλόμενων αιτημάτων διαπραγμάτευσης, και να προετοιμάζουν τις εκθέσεις τους εντός της τεθείσας εκ του νόμου προθεσμίας – και ιδίως κατά το μεταβατικό χρονικό διάστημα (από την κατάργηση της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και την παύση της θητείας των υπηρετούντων μελών αυτής, μέχρι την πλήρη λειτουργία και τον διορισμό των μελών της «νέας» Αρχής του ν. 4412/2016). Περαιτέρω, στο ως άνω χρονικό διάστημα και, ταυτόχρονα με την έναρξη λειτουργίας της προκύπτουσας «νέας» Αρχής, θα πρέπει, αφενός οι σχετικές εκθέσεις των εισηγητών να δύνανται να υποβάλλονται στο Συμβούλιο/αποφαινόμενο όργανο αυτής, αφετέρου το Συμβούλιο/αποφαινόμενο όργανο της «νέας» Αρχής να δύναται να εκδίδει -μέσα στην τεθείσα εκ του νόμου προθεσμία των 20 εργάσιμων ημερών από την υποβολή του αιτήματος- σύμφωνες (ή μη) γνώμες περί προσφυγής στη διαπραγμάτευση, προκειμένου για τα εκκρεμή ή/και για τα νέα αιτήματα που - εν τω μεταξύ- θα υποβληθούν. Επισημαίνεται ότι η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. ανταποκρίνεται στα ανωτέρω αιτήματα και εκδίδει τις Γνώμες της, κατά κανόνα, σε μικρότερο χρονικά διάστημα από τον προβλεπόμενο (το 2019 το 37% των γνωμών της Αρχής, επί αιτημάτων διαπραγμάτευσης, εκδόθηκαν εντός χρονικού διαστήματος μικρότερου 50% της προβλεπόμενης νόμιμης προθεσμίας [ήτοι, εντός διαστήματος μικρότερου των 10 εργάσιμων ημερών], ενώ το αντίστοιχο ποσοστό, για το 2020, ανήλθε στο 47% ).
Περαιτέρω και, προκειμένου να αποφευχθεί οιαδήποτε περίπτωση σύγκρουσης κατά την άσκηση, αφενός, των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. που μεταφέρονται στη «νέα» Αρχή (εν προκειμένω, της υποπερ. δδ’ της περ. γ’ της παρ. 2) και, αφετέρου, της αρμοδιότητας εξέτασης προδικαστικών προσφυγών, πρέπει να ληφθεί μέριμνα ώστε οι προαναφερόμενες αρμοδιότητες να ασκούνται από διακριτά και σαφώς ορισμένα εκ των προτέρων όργανα (κλιμάκια).
Σε κάθε περίπτωση, αποφευκτέες θα πρέπει να είναι οι περιπτώσεις ενδεχόμενης άπρακτης παρέλευσης της εν λόγω αποκλειστικής προθεσμίας και, ως εκ τούτου, έγερσης τεκμηρίου περί σύμφωνης γνώμης της Αρχής, πολύ περισσότερο δε, για αιτήματα για τα οποία δεν θα συντρέχουν οι απαιτούμενες νόμιμες προϋποθέσεις για την προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης (και για τα οποία, όπως προειπώθηκε, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. διασφαλίζει, μέχρι σήμερα, τον έλεγχο της σωρευτικής συνδρομής των αναγκαίων, κατά νόμο, προϋποθέσεων ως προς τις δημόσιες συμβάσεις άνω των ορίων – πρβλ. σημεία 2 και 3, ως ανωτέρω).
Κατόπιν των ανωτέρω, διαπιστώνεται ότι οι διατάξεις της παρ. 1 του άρθρου 9 του σχεδίου νόμου, σύμφωνα με τις οποίες «η Αρχή συνεδριάζει σε κλιμάκια, τριμελή ή επταμελή, όπως ειδικότερα ορίζονται στο άρθρο 365 [ενν. του ν. 4412/2016]», ενώ, προκειμένου για αρμοδιότητες του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 «η Αρχή συνεδριάζει με επταμελή σύνθεση, στην οποία καθήκοντα Προέδρου ασκεί ο Πρόεδρος ή Αντιπρόεδρος της Αρχής», δεν εγγυώνται τον αναγκαίο, κατά τα ανωτέρω, διακριτό χαρακτήρα των αποφαινόμενων οργάνων.
β. Ελεγκτική και εποπτική αρμοδιότητα (του άρθρου 2 παρ. 2 περ. ζ’, η’ του ν. 4013/2011)
1. Σύμφωνα με τις διατάξεις της περ. ζ’ της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. έχει την αρμοδιότητα ελέγχου νομιμότητας των εν εξελίξει δημοσίων συμβάσεων κατά τα στάδια προκήρυξης, ανάθεσης και εκτέλεσης, προκειμένου να διαπιστωθούν τυχόν παραβιάσεις της εθνικής και ενωσιακής νομοθεσίας στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
Η προστιθέμενη αξία της εν λόγω αρμοδιότητας δεν προκύπτει τόσο από τη δυνατότητα διενέργειας μερικών ακόμη (δειγματοληπτικών) ελέγχων, αλλά από την αρμοδιότητα της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. να εντοπίζει τυχόν παθογένειες στο σύστημα των δημοσίων συμβάσεων και, στη συνέχεια, να παρεμβαίνει με διάφορους τρόπους: κατασταλτικά με την επιβολή κυρώσεων (π.χ. διακοπή σύμβασης ή υποχρεωτικές συστάσεις), συμβουλευτικά έως και «εκπαιδευτικά» (π.χ. απευθύνοντας απλές συστάσεις), γνωμοδοτικά κ.λπ. Άλλωστε, σύμφωνα με τις διατάξεις της περ. η’ της παρ. 4 του άρθρου 10 του Οργανισμού και Κανονισμού της (ο οποίος θεσπίσθηκε με το άρθρο 53 του ν. 4605/2019), η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. δύναται να εκδίδει κατευθυντήριες οδηγίες με αντικείμενο την ενοποίηση των διαδικασιών ελέγχου των σταδίων προκήρυξης, ανάθεσης και εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων, και να εισηγείται στους αρμόδιους Υπουργούς την έκδοση σχετικών εγκυκλίων.
Επιπλέον, στο πλαίσιο της ελεγκτικής της αρμοδιότητας, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. γίνεται αποδέκτης πλήθους καταγγελιών για παραβιάσεις της εθνικής και της ενωσιακής νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες αφορούν τόσο σε διαγωνιστικές διαδικασίες προκήρυξης και ανάθεσης, όσο και σε διαδικασίες εκτέλεσης, ανεξαρτήτως αξίας. Επισημαίνεται ότι στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Προγράμματος WIDELY EXPANDING ANONYMOUS TIPPING TECHNOLOGY DEPLOYMENT, OPERATION, AND TRUSTWORTHINESS TO COMBAT CORRUPTION IN EASTERN AND SOUTHERN EUROPE (EAT), με την υποστήριξη της «Διεθνούς Διαφάνειας Ελλάδος» και του «Hermes Center for Transparency and Human and Digital Rights», η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. πρώτη υιοθέτησε πλατφόρμα «whistleblowing» για την υποβολή ανώνυμων καταγγελιών και την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος (δίνοντας, ούτως, το παράδειγμα και σε άλλες δημόσιες Αρχές να ακολουθήσουν), σύμφωνα με τις προϋποθέσεις της Ευρωπαϊκής Οδηγίας 2019/1937. Σε κάθε περίπτωση θα πρέπει να σημειωθεί ότι η ελεγκτική αρμοδιότητα της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. είναι αυτεπάγγελτη και οι καταγγελίες δύνανται να αποτελέσουν το έναυσμα για την έναρξη της ελεγκτικής διαδικασίας, χωρίς να αποτελούν προϋπόθεση αυτής.
Τέλος, θα πρέπει να σημειωθεί ότι, σύμφωνα με τις διατάξεις της περ. η’ της παρ. 2 του ν. 4013/2011, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. εποπτεύει και αξιολογεί τα, κατά περίπτωση, αρμόδια ελεγκτικά διοικητικά όργανα στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων ως προς την άσκηση των καθηκόντων τους, σύμφωνα με το ισχύον εθνικό και ευρωπαϊκό νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο και τις κατευθυντήριες οδηγίες της. Τα εν λόγω όργανα οφείλουν να συμμορφώνονται προς τις οδηγίες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
2. Σε ό,τι αφορά στις ρυθμίσεις του σχεδίου νόμου επισημαίνεται ότι, εκ του περιεχομένου των ρυθμίσεων των διατάξεων του σχεδίου νόμου, αναμένεται να προκληθεί και σε αυτήν την περίπτωση, «αρρυθμία» από το χρονικό διάστημα της κατάργησης της θητείας του Προέδρου και των μελών της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., με την έκδοση της πράξης διορισμού Προέδρου και Αντιπροέδρων της «νέας» Αρχής, και μέχρι τον διορισμό των νέων μελών, καθώς για τη μεταβατική περίοδο δεν διασφαλίζεται η προβλεπόμενη, στο τελευταίο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 9 του σχεδίου νόμου, έκδοση πράξης από επταμελή σύνθεση, για την άσκηση αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 (ιδίως της αρμοδιότητας της περ. ζ’, ήτοι της έγκρισης των εκθέσεων ελέγχου για εκκρεμείς διαδικασίες).
Περαιτέρω και προκειμένου να αποφευχθεί οιαδήποτε περίπτωση σύγκρουσης κατά την άσκηση, αφενός, των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 ν. 4013/2011 της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. που μεταφέρονται στη «νέα» Αρχή (εν προκειμένω, της αρμοδιότητας της περ. η’ της παρ. 2 για την εποπτεία άλλων ελεγκτικών οργάνων) και, αφετέρου, της αρμοδιότητας εξέτασης προδικαστικών προσφυγών, πρέπει να ληφθεί μέριμνα ώστε οι προαναφερόμενες αρμοδιότητες να ασκούνται από διακριτά και σαφώς ορισμένα εκ των προτέρων όργανα (κλιμάκια). Ειδικότερα, το επταμελές Κλιμάκιο, το οποίο θα εκδίδει πράξεις για την άσκηση των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 ν. 4013/2011, δεν θα πρέπει, σε καμία περίπτωση, να εξετάζει και προδικαστικές προσφυγές. Αξίζει να σημειωθεί ότι η κατά τα ανωτέρω διάκριση είναι αναγκαία, εν γένει, για την εύρυθμη και αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. (συμπεριλαμβανομένης της ελεγκτικής αρμοδιότητας της περ. ζ’ της παρ. 2), καθώς δεν μπορεί να αγνοηθεί ο κίνδυνος οι αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. που δεν προβλέπουν έκδοση πράξης εντός αποκλειστικής προθεσμίας να παραγκωνίζονται υπό την πίεση της εξέτασης μεγάλου όγκου προσφυγών. Λαμβάνοντας υπόψη ότι οι ελεγκτικές αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. καταλαμβάνουν και πεδία που δεν καλύπτονται ούτε περιπτωσιολογικά από την εξέταση προδικαστικών προσφυγών (όπως, επί παραδείγματι, η εκτέλεση των συμβάσεων, αλλά και η διενέργεια ελέγχων βάσει κριτηρίων συστημικότητας), καθίσταται σαφές ότι θα πρέπει να διασφαλισθεί η ουσιαστική άσκηση των εν λόγω αρμοδιοτήτων από τη «νέα» Αρχή. Κατόπιν των ανωτέρω, διαπιστώνεται ότι οι διατάξεις της παρ. 1 του άρθρου 9 του σχεδίου νόμου, σύμφωνα με τις οποίες «η Αρχή συνεδριάζει σε κλιμάκια, τριμελή ή επταμελή, όπως ειδικότερα ορίζονται στο άρθρο 365 [ενν. του ν. 4412/2016]», ενώ προκειμένου για αρμοδιότητες του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 «η Αρχή συνεδριάζει με επταμελή σύνθεση, στην οποία καθήκοντα Προέδρου ασκεί ο Πρόεδρος ή Αντιπρόεδρος της Αρχής», δεν εγγυώνται τον αναγκαίο διακριτό χαρακτήρα των αποφαινόμενων οργάνων.
iv. Συντονιστικές / εποπτικές αρμοδιότητες
Ως αναφέρθηκε και ανωτέρω, η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. συστήθηκε με το ν. 4013/2011 στο πλαίσιο της αδήριτης ανάγκης εκσυγχρονισμού του συστήματος των δημοσίων συμβάσεων αλλά και της αντιμετώπισης συγκεκριμένων προβλημάτων. Τα προβλήματα αυτά, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του ν.4013/2011, προέκυψαν από τη διοικητική πρακτική των αναθετουσών αρχών κατά το στάδιο ανάθεσης και εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων, και διαπιστώθηκαν από όλους τους ενδιαφερόμενους οικονομικούς φορείς και κοινωνικούς εταίρους. Επιπρόσθετα, στην ως άνω αιτιολογική έκθεση αναφέρονται τα ακόλουθα:
● ο άκρατος και πολλές φορές αδικαιολόγητος κατακερματισμός των κανόνων του παλαιού νομοθετικού πλαισίου δημοσίων συμβάσεων που διαφοροποιούνταν µε βάση τις επιμέρους κατηγορίες δημοσίων συμβάσεων (αγαθά, υπηρεσίες, έργα και τεχνικές μελέτες) ή και τι διαφορετικές κατηγορίες δημοσίων φορέων ( Κεντρική Διοίκηση, ΟΤΑ, ΔΕΚΟ κ.λπ.),
● η ενίσχυση της αδιαφάνειας και της ανασφάλειας δικαίου στους συμμετέχοντες στους διαγωνισμούς από τη συχνή ύπαρξη µη προσιτών και κατανοητών στον πολίτη ειδικών κανόνων για κάθε µία από τις προαναφερόμενες κατηγορίες δημοσίων συμβάσεων, η αδυναμία ορθής ερμηνείας, τήρησης και εφαρμογής των εν λόγω κανόνων από τις αναθέτουσες αρχές, και η δημιουργία στεγανών στην αγορά
● οι υπέρμετρες καθυστερήσεις στους διαγωνισμούς, λόγω των πολλαπλών δικαστικών εμπλοκών μεταξύ των συμμετεχόντων και των αναθετουσών αρχών, φαινόμενο που οδήγησε, αρκετές φορές, σε καταγγελία της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και ακολούθως σε καταδίκη από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Προς θεραπεία όλων των ανωτέρω, συστήθηκε η Αρχή έχοντας, μεταξύ άλλων, ως βασικές αρμοδιότητες την ανάπτυξη και προαγωγή της εθνικής στρατηγικής, πολιτικής και δράσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων και την παρακολούθηση του συστήματος δημοσίων συμβάσεων.
Η διοικητική μορφή της Αρχής, ως ανεξάρτητης αρχής, επελέγη για να εγγυηθεί τη διαφάνεια, την αντικειμενικότητα, την ισορροπία μεταξύ κράτους και πολίτη, την προστασία της απειλούσας και - ταυτόχρονα- απειλούμενης αγοράς και του ανταγωνισμού, αλλά και τη διαχείριση του ευαίσθητου τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
Επισημαίνεται ότι η παρακολούθηση και εποπτεία του συστήματος αποτελεί καθοριστικής σημασίας αρμοδιότητα για τη δυνατότητα συνεχούς βελτίωσης, εκσυγχρονισμού και απλοποίησης του συστήματος, ώστε να διασφαλίζεται η μέγιστη αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητά του.
Η άσκηση των ανωτέρω αρμοδιοτήτων δεν αποσκοπεί στην προσθήκη ενός ακόμα ελεγκτικού μηχανισμού. Τουναντίον, στοχεύει στην εκ του πλησίον γνώση, αφενός, της αρχιτεκτονικής του συστήματος και του τρόπου εφαρμογής των κανόνων των δημοσίων συμβάσεων, καθώς και των πρακτικών που υιοθετούνται, των προβλημάτων αλλά και των θετικών διαδικασιών. Με εργαλεία:
● την ίδια την Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. ως μία Ανεξάρτητη Αρχή, στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, η οποία, όπως έχει αποδείξει, μπορεί να υπερκεράσει και να αντιμετωπίσει με ενιαίο τρόπο την κατανομή και τον διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων των Υπουργείων στις δημόσιες συμβάσεις και να ανταποκριθεί στην ορθή διακυβέρνηση του τομέα,
● το πλαίσιο επαγγελματοποίησης του τομέα των δημοσίων συμβάσεων, αλλά και
● την αδιάλειπτη επικοινωνία και συνεργασία με τα αρμόδια όργανα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και τους αρμόδιους διεθνείς φορείς,
είναι δυνατό να εξασφαλιστεί ο εξορθολογισμός της διοικητικής πρακτικής των αναθετουσών αρχών, ώστε, παράλληλα, να διευκολυνθούν και να ενθαρρυνθούν οι οικονομικοί φορείς να συμμετέχουν σε διαδικασίες ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων. Η τρέχουσα συγκυρία, σε συνέχεια της πληθώρας των προβλημάτων που συσσωρεύτηκαν από την οικονομική κρίση και τις επιπτώσεις της πανδημίας του Covid-19, πρέπει να εγγυάται ένα σύστημα που να λειτουργεί με όρους διαφάνειας, αμεροληψίας και ίσης μεταχείρισης και το οποίο να δύναται, με γοργούς ρυθμούς, να προχωρά σε εντοπισμό και διόρθωση τυχόν αστοχιών.
Προς επίρρωση των προαναφερόμενων, ο νομοθέτης, στο άρθρο 340 του ν. 4412/2016 έχει ορίσει την Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. ως υπεύθυνο φορέα παρακολούθησης του συστήματος δημοσίων συμβάσεων και, ακολούθως, στο άρθρο 359 του ιδίου νόμου προβλέπει την υποχρέωση της Α.Ε.Π.Π. να κοινοποιεί την ετήσια έκθεση πεπραγμένων της στην Αρχή, για την απρόσκοπτη και ολοκληρωμένη άσκηση της αρμοδιότητας της παρακολούθησης από την Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. συνολικά του τομέα των δημοσίων συμβάσεων, αποφεύγοντας οποιαδήποτε ζητήματα σύγκρουσης αρμοδιοτήτων, μεταξύ των δύο Αρχών. Σημειώνεται δε ότι η (προθεσμία για την) έκδοση της έκθεσης αποτελεί ενωσιακή υποχρέωση. Επισημαίνεται, επίσης, ότι αντίστοιχη διάταξη με αυτή του άρθρου 340 του ν. 4412/2016, προβλέπεται και στο άρθρο 56 του ν. 4413/2016 για την παρακολούθηση των συμβάσεων παραχώρησης.
Τα αποτελέσματα της παρακολούθησης του συστήματος δημοσίων συμβάσεων αποστέλλονται στην αρμόδια Διεύθυνση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και τίθενται στη διάθεση του κοινού με υποχρεωτική ανάρτηση τους στην επίσημη ιστοσελίδα της Αρχής. Στην κατεύθυνση αυτή η ΕΑΑΔΗΣΥ, μερίμνησε για την έγκαιρη σύνταξη και αποστολή της πρώτης έκθεσης παρακολούθησης στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η οποία βρίσκεται αναρτημένη στην ιστοσελίδα της Επιτροπής, στη διαδρομή: https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/country-reports_en, καθώς και στην ιστοσελίδα της Αρχής, στη διαδρομή: https://www.eaadhsy.gr/index.php/categoryarticles-eaadhsy/347-ek8esh-parakoloy8hshs-toy-systhmatos-twn-dhmosiwn-symvasewn-etoys- 2017.
Σε συνέχεια της έκδοσης της προβλεπόμενης ΚΥΑ 70362/24.06.2021 (Β’ 2802) για τον «Καθορισμό των λεπτομερειών για τη σύνταξη της έκθεσης παρακολούθησης της εφαρμογής των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων της παρ. 2 του άρθρου 340 ν. 4412/2016 (Α’ 147)», η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. λαμβάνει με καταιγιστικό ρυθμό τα στοιχεία των υπόχρεων φορέων, σύμφωνα με το άρθρο 3 της ανωτέρω ΚΥΑ. Η επεξεργασία και ανάλυση των συλλεγόμενων στοιχείων, ενόψει της επικείμενης ενοποίησης, τίθεται σε διακινδύνευση, ενώ, ταυτόχρονα αναδεικνύεται ως πρόσθετος κίνδυνος η εκπλήρωση του οριζόντιου αναγκαίου όρου της Νέας Προγραμματικής Περιόδου 2021-2027. Διευκρινίζεται ότι ο οριζόντιος αναγκαίος όρος για τις δημόσιες συμβάσεις, όπως έχει διαμορφωθεί, στοχεύει στην ύπαρξη μηχανισμών παρακολούθησης για όλες τις δημόσιες συμβάσεις που συνάπτονται στο πλαίσιο των Ευρωπαϊκών Ταμείων χρηματοδότησης. Ειδικότερα, στο πρώτο κριτήριο για την εκπλήρωσή του προβλέπονται «ρυθμίσεις για τη συλλογή αποτελεσματικών και αξιόπιστων δεδομένων σχετικά με τις διαδικασίες δημόσιων συμβάσεων άνω των όριων και σύμφωνα με τις υποχρεώσεις υποβολής εκθέσεων βάσει του άρθρου 83 και 84 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ και των άρθρων 99 και 100 της οδηγίας 2014/25/ΕΕ», ήτοι η σύνταξη της έκθεσης παρακολούθησης κατ’ άρθρο 340 του ν.4412/16.
Στην ανάλυση συνεπειών ρυθμίσεων του προτεινόμενου σχεδίου νόμου αναφέρονται συγκεκριμένα οφέλη, υπό την προϋπόθεση ότι διατηρούνται στο σύνολό τους οι αρμοδιότητες και το προσωπικό των δύο ενοποιούμενων Αρχών, στον διάδοχο φορέα. Με τις προτεινόμενες, ωστόσο, διατάξεις της παραγράφου 3 του άρθρου 16 του σχεδίου νόμου, γεννώνται πλείστα ερωτηματικά ως προς τη δυνατότητα διατήρησης, τόσο του συνόλου των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. όσο και του εύρους αυτών, όπως ήδη προαναφέρθηκε στην Ενότητα ΙΙΙ.
Συνεπώς και για την άσκηση των συντονιστικών - εποπτικών αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. από τη «νέα» Αρχή, απαιτείται η διασφάλιση άσκησής τους σε καθεστώς διοικητικής και λειτουργικής αυτοτέλειας από ικανό, σε αριθμό, προσωπικό (πρβλ. και σχετική Ενότητα VI).
v. Συμπερασματικά
Ως προς το ζήτημα των υφιστάμενων αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και της άσκησής τους από τη «νέα» Αρχή επισημαίνεται ότι, από τον συνδυασμό των προτεινόμενων, με το σχέδιο νόμου, διατάξεων και των αντιφατικών προβλέψεών τους, καταλείπεται σε μεγάλο βαθμό αοριστία, επισφάλεια και ερμηνευτική σύγχυση τόσο ως προς την έκταση των αρμοδιοτήτων όσο και ως προς τη συστηματική ή την κατ’ εξαίρεση άσκησή τους από τη «νέα» Αρχή. Η ως άνω ασάφεια και αοριστία είναι σχεδόν σίγουρο ότι θα προκαλέσει πλείστα ερμηνευτικά ζητήματα και, εν τοις πράγμασι, αδυναμία άσκησης των εν λόγω αρμοδιοτήτων από τη νέα Αρχή και, συνεπώς, οι σχετικές διατάξεις χρήζουν ριζικής αναμόρφωσης για τη σαφή καταγραφή των σχετικών αρμοδιοτήτων, τη διασφάλιση λειτουργικής αυτοτέλειας κατά την άσκησή τους και την απαλοιφή των αντιφατικών προβλέψεων.
Σε διαφορετική περίπτωση, η «νέα» Αρχή, στερούμενη, πρωτίστως, αναπτυξιακού προσανατολισμού, δεν θα μπορέσει, στην πράξη, να αναλάβει να υλοποιήσει τις αρμοδιότητες της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και, σε κάθε περίπτωση, η σχεδιαζόμενη «ενοποίηση» κινδυνεύει να αφήσει για παρατεταμένη χρονική περίοδο αναθέτουσες αρχές/ φορείς, καθώς και οικονομικούς φορείς, χωρίς υποστήριξη, την κρίσιμη –μάλιστα– για την υλοποίηση του ΕΣΠΑ ΙΙΙ και του Ταμείου Ανάκαμψης & Ανθεκτικότητας περίοδο.
Εξάλλου, αποτελεί για το ζήτημα αυτό κρίσιμη διαπίστωση και το γεγονός ότι, η κατάργηση της θητείας των μελών της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. από τη χρονική στιγμή της έκδοσης της πράξης διορισμού Προέδρου και Αντιπροέδρων της «νέας» Αρχής και πριν τον διορισμό των νέων μελών, δεν διασφαλίζει για τη μεταβατική περίοδο την προβλεπόμενη στο τελευταίο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 9 του σχεδίου νόμου έκδοση πράξης από επταμελή σύνθεση, για την άσκηση των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011.
Τέλος, θα πρέπει ιδιαιτέρως να τονισθεί η πολυμέρεια των αρμοδιοτήτων της νυν Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., καθώς και ο δυναμικός τους χαρακτήρας, τα οποία καθιστούν αναγκαία την κατάλληλη στελέχωση της Αρχής που θα τις ασκήσει, τόσο εξ απόψεως αριθμού (ώστε να αντιμετωπισθεί το ζήτημα της υποστελέχωσης), όσο και εξ απόψεως διεπιστημονικότητας, η οποία μάλιστα θα πρέπει να διατρέχει τη δομή της νέα Αρχής, τόσο σε επίπεδο στελεχών όσο και σε επίπεδο διοίκησης, προκειμένου να μπορεί να ασκήσει με αποτελεσματικότητα και αρτιότητα τα καθήκοντά της.
Υπενθυμίζεται, εν προκειμένω, ότι η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. έχει καταφέρει να ασκεί, με τη μέγιστη δυνατή αποτελεσματικότητα, τις ποικίλες και πολύπλευρες αρμοδιότητές της, με συχνά καινοτόμο τρόπο, υπό συνθήκες σημαντικής υποστελέχωσης, χάριν και στις υπέρμετρες προσπάθειες του υψηλού επιπέδου και κατάρτισης προσωπικού της, το οποίο και αξιοποιείται παραγωγικά, και εξελίσσεται και επιμορφώνεται διαρκώς.
ΙΙΙ. Εξουσιοδοτικές διατάξεις σχεδίου νόμου
Ως προς επιμέρους διατάξεις του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, με τις οποίες παρέχεται εξουσιοδότηση για την έκδοση κανονιστικών πράξεων προς ρύθμιση ζητημάτων που άπτονται της λειτουργίας της «νέας Αρχής», της οργάνωσής της και της άσκησης των αρμοδιοτήτων αυτής, επισημαίνονται τα ακόλουθα:
Στο άρθρο 11 προβλέπεται:
«Άρθρο 11
Κανονισμός Λειτουργίας της Αρχής – Αντικατάσταση άρθρου 355 ν. 4412/2016 Αντικαθίσταται ο τίτλος και το περιεχόμενο του άρθρου 355 του ν. 4412/2016 (Α’ 147) ως εξής:
«Άρθρο 355
Κανονισμός Λειτουργίας της Αρχής
1. Με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Δικαιοσύνης εγκρίνεται ο Κανονισμός Λειτουργίας της Αρχής. Για κάθε μεταγενέστερη τροποποίηση του Κανονισμού αυτού απαιτείται γνώμη της Αρχής και του Εποπτικού Συμβουλίου του άρθρου 347Α.
2. Στον Κανονισμό ρυθμίζονται τα ειδικότερα θέματα λειτουργίας της Αρχής και ορίζονται ιδίως τα όργανα, ο τρόπος και η διαδικασία άσκησης των αρμοδιοτήτων της, οι συνεδριάσεις, ο μηχανισμός εκ περιτροπής κατανομής των υποθέσεων, ο τρόπος λήψης των αποφάσεων, τα κωλύματα συμμετοχής, η συνδρομή δημοσίων αρχών και οικονομικών φορέων, ο πειθαρχικός έλεγχος του προσωπικού και κάθε άλλο θέμα λειτουργίας της.»
Στην παρ. 5 του άρθρου 13 προβλέπεται:
«5. Με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται ύστερα από πρόταση των Υπουργών Δικαιοσύνης και Εσωτερικών, εκδίδεται Οργανισμός της Αρχής, με τον οποίο καθορίζονται, πέραν των θεμάτων του πρώτου εδαφίου της παρ. 3, η οργάνωση, η διάρθρωση των οργανικών μονάδων της Αρχής σε Διευθύνσεις, τμήματα και γραφεία, οι αρμοδιότητες αυτών και ο τρόπος επιλογής των διευθυντών και των προϊσταμένων των τμημάτων και γραφείων, τα προσόντα του προσωπικού, ο αριθμός των θέσεων του προσωπικού, η κατανομή αυτών σε κλάδους και ειδικότητες, η σύσταση νέων θέσεων προσωπικού και κάθε άλλο σχετικό θέμα. Μετά την έκδοση του ως άνω προεδρικού διατάγματος, για κάθε τροποποίηση αυτού απαιτείται προηγούμενη γνώμη της Αρχής.»
Στις παρ. 3, 6 και 7 του άρθρου 16 προβλέπονται:
«3. Με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Δικαιοσύνης, μετά από γνώμη της Αρχής του άρθρου 374 του ν. 4412/2016, το άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 και τυχόν συναφείς διατάξεις μπορεί να τροποποιούνται για τη διευκόλυνση της εκπλήρωσης του σκοπού της Αρχής ή να καταργούνται κατά το μέρος που ρυθμίζουν ζητήματα που ρυθμίζονται ήδη από τον ν. 4412/2016.»
[…]
6. Με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση των Υπουργών Δικαιοσύνης και Οικονομικών, μετά από γνώμη της Αρχής του άρθρου 374 του ν. 4412/2016, τροποποιείται ο ειδικός Κανονισμός Οικονομικής Διαχείρισης του άρθρου 350 του ν. 4412/2016, για τη ρύθμιση θεμάτων σχετικών με τη μεταφορά των οικείων αρμοδιοτήτων της καταργούμενης Αρχής του ν. 4013/2011 στην Αρχή του ν. 4412/2016. Έως την έκδοση του διατάγματος του πρώτου εδαφίου, ο ειδικός Κανονισμός Οικονομικής Διαχείρισης, ο οποίος θεσπίστηκε με το π.δ. 43/2013 (Α’ 80) διατηρείται σε ισχύ, κατά το μέρος που δεν αντίκειται στις διατάξεις του παρόντος και του ν. 4412/2016.
7. Με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση των Υπουργών Δικαιοσύνης και Εσωτερικών, μετά από γνώμη της Αρχής του άρθρου 374 του ν.4412/2016, τροποποιούνται ο Κανονισμός Λειτουργίας και ο Οργανισμός των άρθρων 355 και 357 του ν. 4412/2016, για τη ρύθμιση θεμάτων σχετικών με τη μεταφορά αρμοδιοτήτων, οργανικών μονάδων, θέσεων και προσωπικού της καταργούμενης Αρχής του ν. 4013/2011 στην Αρχή του ν. 4412/2016. Με το διάταγμα του πρώτου εδαφίου μπορεί, ιδίως, να καταργούνται μεταφερόμενες οργανικές μονάδες, όταν υφίστανται αντίστοιχες μονάδες στην Αρχή του ν. 4412/2016, να συγχωνεύονται, να καταργούνται ή να μεταφέρονται σε άλλη μονάδα θέσεις ευθύνης και θέσεις προσωπικού και να τροποποιούνται οι σχετικές αρμοδιότητες, καθώς και να ρυθμίζεται κάθε ζήτημα που αφορά στην ομαλή ένταξη στον Οργανισμό του άρθρου 357 του ν. 4412/2016 των οργανικών μονάδων και του προσωπικού της καταργούμενης Αρχής, που μεταφέρονται σύμφωνα με το επόμενο άρθρο. Έως την έκδοση του διατάγματος αυτού, ο Οργανισμός και Κανονισμός Λειτουργίας, που θεσπίστηκε με το άρθρο 53 του ν. 4605/2019 (Α’ 52) διατηρείται σε ισχύ, κατά το μέρος που δεν αντίκειται στις διατάξεις του παρόντος και του ν. 4412/2016.»
Σε όλες τις ως άνω διατάξεις, παρατηρείται ότι οι εξουσιοδοτήσεις για την υποβολή της οικείας πρότασης προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, παρέχονται, καταρχήν, στον Υπουργό Δικαιοσύνης, ως τον καθ’ ύλην αρμόδιο Υπουργό, ο οποίος εποπτεύει μία από τις δύο υπό ενοποίηση Αρχές, ήτοι την Α.Ε.Π.Π. και στους, ανά περίπτωση, καθ’ ύλην συναρμόδιους Υπουργούς (Οικονομικών, Εσωτερικών), ανάλογα με τα προς ρύθμιση ζητήματα εκάστης εξουσιοδοτικής διάταξης.
Ωστόσο, σε καμία από τις προαναφερόμενες διατάξεις δεν προβλέπεται η χορήγηση αντίστοιχης εξουσιοδότησης στον Υπουργό Ανάπτυξης και Επενδύσεων, ήτοι στον καθ’ ύλην αρμόδιο, έως σήμερα, Υπουργό, για τη ρύθμιση των αντίστοιχων ζητημάτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και τον έχοντα τη γενική νομοθετική πρωτοβουλία για ζητήματα δημοσίων συμβάσεων, ο οποίος, άλλωστε, σύμφωνα με το άρθρο 4 του σχεδίου νόμου, προτείνει στην αρμόδια Επιτροπή της Βουλής, «τα καταλληλότερα κατά σειρά πρόσωπα για την επιλογή στην θέση του Αντιπροέδρου για τις αρμοδιότητες του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011, μεταξύ των υποψηφίων που πληρούν τα κριτήρια επιλογής.»
Ειδικότερα, με τον νέο Κανονισμό Λειτουργίας του άρθρου 11 του σχεδίου νόμου προβλέπεται να ρυθμιστούν ζητήματα που αφορούν σε ειδικότερα –πλην όμως ουσιώδη– θέματα λειτουργίας της Αρχής και, ιδίως, τα όργανα, ο τρόπος και η διαδικασία άσκησης των αρμοδιοτήτων της, οι συνεδριάσεις, ο μηχανισμός εκ περιτροπής κατανομής των υποθέσεων, ο τρόπος λήψης των αποφάσεων κ.λπ., ήτοι ζητήματα που άπτονται άμεσα και των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., καθώς και του τρόπου άσκησής τους από τη «νέα» Αρχή.
Ομοίως με τον Οργανισμό της παρ. 5 του άρθρου 13, προβλέπεται η ρύθμιση ζητημάτων που αφορούν στην οργάνωση, στη διάρθρωση των οργανικών μονάδων της «νέας» Αρχής σε διευθύνσεις, τμήματα και γραφεία, καθώς και στις αρμοδιότητες αυτών και, κατ’ επέκταση, στην οργανωτική διάρθρωση και στις αρμοδιότητες, μεταξύ άλλων, και της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., οι οποίες θα ασκούνται από τη «νέα» -πλέον- Αρχή.
Αντίστοιχα, με το προβλεπόμενο στην παρ. 3 του άρθρου 16 προεδρικό διάταγμα, το οποίο θα εκδίδεται μετά από πρόταση μόνο του Υπουργού Δικαιοσύνης, προβλέπεται, ως ήδη προαναφέρθηκε, ότι: «το άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 και τυχόν συναφείς διατάξεις μπορεί να τροποποιούνται για τη διευκόλυνση της εκπλήρωσης του σκοπού της Αρχής ή να καταργούνται κατά το μέρος που ρυθμίζουν ζητήματα που ρυθμίζονται ήδη από τον ν. 4412/2016.» Κατά συνέπεια, για την τυχόν τροποποίηση ή κατάργηση αρμοδιοτήτων προβλεπόμενων στο άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 και σε άλλες συναφείς διατάξεις, κατά το μέρος που ρυθμίζουν ζητήματα που ρυθμίζονται, ήδη, στον ν. 4412/2016, δεν προβλέπεται πρόταση του καθ’ ύλην αρμόδιου Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων.
Το ίδιο ζήτημα υπάρχει και ως προς το προβλεπόμενο, στην παρ. 6 του άρθρου 13 προεδρικού διατάγματος, με το οποίο εγκρίνεται ο Κανονισμός Οικονομικής Διαχείρισης της «νέας» Αρχής, κατόπιν πρότασης μόνο των υπουργών Δικαιοσύνης και Οικονομικών, καθώς και στο προβλεπόμενο στην παρ. 7 του ίδιου άρθρου, προεδρικό διάταγμα, με το οποίο «… τροποποιούνται ο Κανονισμός Λειτουργίας και ο Οργανισμός των άρθρων 355 και 357 του ν. 4412/2016, για τη ρύθμιση θεμάτων σχετικών με τη μεταφορά αρμοδιοτήτων, οργανικών μονάδων, θέσεων και προσωπικού της καταργούμενης Αρχής του ν. 4013/2011», για το οποίο προβλέπεται πρόταση των Υπουργών Εσωτερικών και Δικαιοσύνης, και όχι και του καθ’ ύλην αρμόδιου, για τις αρμοδιότητες του ν. 4013/2011, Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων.
Η ως άνω, εκούσια, ως διαφαίνεται, παράλειψη αναφοράς στον Υπουργό Ανάπτυξης και Επενδύσεων, σε όλες τις ως άνω εξουσιοδοτικές διατάξεις, προκαλεί έντονο προβληματισμό και μάλλον συνδέεται με τη διαφαινόμενη, βούληση να ασκηθεί, κατ’ εμφανή προτεραιότητα, ως κύρια αρμοδιότητα, στη «νέα» Αρχή, η εξέταση των προδικαστικών προσφυγών, ενώ οι λοιπές αρμοδιότητες, ήτοι οι υφιστάμενες αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., οι οποίες συνέχονται με την εποπτεία, τον έλεγχο, την παρακολούθηση και υποστήριξη του τομέα των δημοσίων συμβάσεων, να ασκούνται όχι συστηματικά, αλλά κατ’ εξαίρεση, όπως, άλλωστε, διαφαίνεται και από τη γραμματική διατύπωση της διάταξης της παρ. 1 του άρθρου 9 (βλ. σχετική ανάλυση στην Ενότητα ΙΙ). Αλλά και σε συμβολικό (και πρακτικό) επίπεδο, η επιλογή αυτή συνιστά άλλη μία ένδειξη για τη σκοπούμενη, ως φαίνεται, απομείωση του αναπτυξιακού χαρακτήρα της «νέας» Αρχής που θα προκύψει από τη σκοπούμενη «ενοποίηση» των «Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.» και «Α.Ε.Π.Π.».
ΙV. Λειτουργία του νέου φορέα: Εποπτικό Συμβούλιο, Κλιμάκια - Ζητήματα συνταγματικότητας και συγκρότησης.
Σε σχέση με το άρθρο 3 (Εποπτικό Συμβούλιο - Προσθήκη άρθρου 347Α στον ν. 4412/2016), του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, επισημαίνονται τα ακόλουθα:
Με το άρθρο αυτό δημιουργείται νέο όργανο – ως φαίνεται, εξωτερικό της «νέας» Αρχής– συγκροτούμενο από τρεις ανώτατους δικαστές, έναν Αντιπρόεδρο ή Σύμβουλο Επικρατείας, ως Πρόεδρο, έναν Αντιπρόεδρο ή Σύμβουλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και έναν Πρόεδρο Εφετών Διοικητικών Δικαστηρίων, που διορίζονται με απόφαση του οικείου Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου. Περαιτέρω, ενώ η διάταξη αναφέρει τον τρόπο υποδείξεως των μελών του Εποπτικού Συμβουλίου (οικείο Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο), δεν αναφέρει τον τρόπο συγκροτήσεως αυτού. Προβληματισμό προκαλεί επίσης ο ορισμός της αμοιβής των μελών του Εποπτικού Συμβουλίου δια της παραπομπής στο άρθρο 21 παρ. 2 του ν. 4354/2015 (Α΄ 176), η οποία όμως αφορά στις αμοιβές οι οποίες χορηγούνται σε συλλογικά όργανα τα οποία αμείβονται από συγχρηματοδοτούμενους πόρους ή από πόρους εκτός κρατικού προϋπολογισμού.
Επισημαίνεται ότι η διαμόρφωση των αρμοδιοτήτων του Εποπτικού Συμβουλίου, ως περιγράφεται στο σχέδιο νόμου, ενδέχεται να εγείρει ζήτημα αντισυνταγματικότητας, ενόψει της παρ. 3 του άρθρου 89 του Συντάγματος («3. Η ανάθεση διοικητικών καθηκόντων σε δικαστικούς λειτουργούς απαγορεύεται.») και του πρώτου εδαφίου της παρ. 2 του ιδίου άρθρου («2. Κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται στους δικαστικούς λειτουργούς […] να μετέχουν σε συμβούλια ή επιτροπές που ασκούν αρμοδιότητες πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα και σε νομοπαρασκευαστικές επιτροπές, εφόσον η συμμετοχή τους αυτή προβλέπεται ειδικά από το νόμο.»). Οι αναφερόμενες αρμοδιότητες του Εποπτικού Συμβουλίου δεν είναι προφανώς δικαιοδοτικές, καθώς αφορούν όχι στην έκδοση αποφάσεων που επιλύουν «διαφορά» – έννοια σύμφυτη με την δικαιοδοσία– αλλά στη διασφάλιση της ποιότητας του παρεχομένου από τα δικαιοδοτικά κλιμάκια της Αρχής αποτελέσματος. Είναι επίσης προβληματικό κατά πόσον συνιστούν και ελεγκτικές αρμοδιότητες. Ο έλεγχος ορίζεται άλλωστε ως η επανάληψη της διαδικασίας μιας απόφασης από ένα εξωτερικό όργανο για τη διαπίστωση της νομικής – ή, εφόσον τούτο προβλέπεται – και της ουσιαστικής της ορθότητας. Εδώ όμως δεν φαίνεται να πρόκειται για τέτοιου είδους έλεγχο, αλλά για συνολική (in globo) αξιολόγηση της «δικαιοδοτικής» λειτουργίας της Αρχής, χωρίς δυνατότητα επεμβάσεως στις πράξεις της. Είναι, λοιπόν, ασαφές κατά πόσον αυτό αποτελεί «έλεγχο» κατά την έννοια της συνταγματικής διάταξης.
Στο σχέδιο νόμου, πάντως, εμφανίζονται δύο αρμοδιότητες του Εποπτικού Συμβουλίου οι οποίες έχουν μάλλον καθαρά διοικητικό χαρακτήρα. Πρόκειται καταρχάς για την κατά την δεύτερη ημιπερίοδο της περιπτ. γ) της παρ. 1 «έκφραση γνώμης κατά την τροποποίηση του κανονιστικού πλαισίου της Αρχής, όπου προβλέπεται». Περαιτέρω, στο άρθρο 4 του σχεδίου νόμου προβλέπεται στο δεύτερο εδάφιο της παρ. 7 του νέου άρθρου 348 του ν. 4412/2016 ότι «Για την ανανέωση της θητείας [των μελών της Αρχής] λαμβάνεται υπόψη η αξιολόγηση της περιπτ. β) της παρ. 1 του άρθρου 347Α.» Συνεπώς, η εκεί προβλεπόμενη «περιοδική αξιολόγηση της διαφάνειας, αμεροληψίας, αντικειμενικότητας, ταχύτητας, ποιότητας και αποτελεσματικότητας του έργου της Αρχής, […], ιδίως με βάση το αποτέλεσμα του δικαστικού ελέγχου επί των πράξεων της Αρχής» αφορά και σε πρόσωπα και δη στα μέλη της Αρχής, ατομικά. Αυτό όμως δεν αποτελεί μορφή ελέγχου, αλλά επιθεώρησης, και άρα αμιγώς διοικητική αρμοδιότητα.
Επιπλέον, ένα σοβαρό ζήτημα δύναται να τεθεί ενόψει και της δημοκρατικής αρχής, καθώς ο Πρόεδρος και οι Αντιπρόεδροι της νέας Αρχής θα έχουν λάβει δημοκρατική νομιμοποίηση, μέσω της επιλογής τους με διαδικασία γνώμης της Ειδικής Μόνιμης Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής, ενώ τα μέλη του οργάνου αυτού θα επιλέγονται από το οικείο Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο και θα ασκούν αρμοδιότητες «ελέγχου». Η δημοκρατική νομιμοποίηση των μελών της νέας Αρχής (όπως και κάθε Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής), δια της Βουλής αποτελεί, τρόπον τινά, θεσμική εξισορρόπηση της απουσίας ευθέως κοινοβουλευτικού ελέγχου επί των πράξεων και των προσώπων της ανεξάρτητης αρχής.
Σε σχέση με το άρθρο 4 του σχεδίου νόμου, με το οποίο αντικαθίσταται το άρθρο 348 του ν. 4412/2016 και καθορίζεται η συγκρότηση της Αρχής, αρχικά επισημαίνεται η πρόβλεψη ότι ο Πρόεδρος, οι Αντιπρόεδροι και τα Μέλη της νέας Αρχής φέρουν, κατά περίπτωση, την ιδιότητα είτε συνταξιούχου ανωτάτου δικαστικού ή μέλους του ΝΣΚ, είτε νομικού εγνωσμένου κύρους και εμπειρίας στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Δηλαδή, ο προσανατολισμός τους κατά το γνωστικό και επαγγελματικό πεδίο είναι αποκλειστικά νομικός. Ωστόσο, δεδομένων των προαναφερθέντων και ενόψει της προπεριγραφείσας ανωτέρω πολυμέρειας και διεπιστημονικότητας των αρμοδιοτήτων της νυν Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., θα ήταν σκόπιμο να προβλέπεται – μικρότερος, έστω – αριθμός Αντιπροέδρων και Μελών της «νέας» Αρχής με ιδιότητες, πέραν της ενασχόλησής τους με τον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, τεχνικού, οικονομικού ή πληροφορικού χαρακτήρα, ή και άλλων επιστημονικών και επαγγελματικών τομέων (τουλάχιστον ως δυνατότητα, έστω και έως ένα βαθμό), σύμφωνα και με τις αρχές και βέλτιστες πρακτικές της καλής διακυβέρνησης. Στο σημείο αυτό, υπενθυμίζεται η ανάγκη της λειτουργικής διάκρισης των δύο «πυλώνων» της νέας (προκύπτουσας) Αρχής, με στόχο την αποτελεσματικότερη και εύρυθμη λειτουργία της, όπως αναφέρεται και σε άλλα σημεία της παρούσας.
Ως προς το ζήτημα της επιλογής των προσώπων που θα τοποθετηθούν στις θέσεις του Προέδρου και των Αντιπροέδρων, η πρόβλεψη στο σχέδιο νόμου, ο Πρόεδρος και οι Αντιπρόεδροι της Αρχής επιλέγονται από τη Βουλή κατ’ ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 101Α παρ. 2 του Συντάγματος, ύστερα από γνώμη της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής, δηλ. η επιλογή με τη διαδικασία της Διάσκεψης των Προέδρων, κινείται στη σωστή κατεύθυνση και συμβάλλει στην περαιτέρω ενίσχυση της ανεξαρτησίας των προσώπων αυτών, αλλά και της δημοκρατικής νομιμοποίησης των μελών της Αρχής, καθώς και της λειτουργίας της, γενικότερα, και προωθεί ευρύτερες πολιτικές συναινέσεις, αρκεί η εν λόγω πρόβλεψη να εφαρμοσθεί.
Περαιτέρω, σημειώνεται ότι η στελέχωση, με τον τρόπο που προτείνεται στο σχέδιο νόμου, διαμορφώνει δύο κατηγορίες μελών της «νέας» Αρχής, αυτά που θα έχουν την δημοκρατική νομιμοποίηση δια της Βουλής (Πρόεδρος, Αντιπρόεδροι) και εκείνα που θα επιλέγονται από το Α.Σ.Ε.Π. Αυτό σήμερα δεν δημιουργεί πρόβλημα (στην Α.Ε.Π.Π.) λόγω του οιονεί «δικαιοδοτικού» χαρακτήρα των Κλιμακίων. Όμως, στη νέα Αρχή κάποια Κλιμάκια θα πρέπει να ασκούν τις αρμοδιότητες της νυν Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., με αποτέλεσμα να προκύπτει ζήτημα διαφορετικής ιεράρχησης των μελών εντός της «νέας» Αρχής.
Επίσης, προβληματισμό προκαλεί η διάταξη για την ανανέωση της θητείας του Προέδρου, των Αντιπροέδρων και των μελών, η οποία γίνεται με διαφορετική διαδικασία από αυτή της επιλογής τους.
Επιπλέον, θα πρέπει να προβλεφθεί ότι επιτρέπεται μόνο μια ανανέωση και ότι κανένα μέλος δεν μπορεί να υπηρετήσει για περισσότερες από δύο θητείες. Τούτο είναι σκόπιμο (και σύνηθες στη νομοθεσία μας) για να αποκλειστεί η πιθανότητα διαμόρφωσης τυχόν μηχανισμών εξωθεσμικής επίδρασης πάνω στα μέλη της «νέας» Αρχής. Σε κάθε περίπτωση, πάντως, πρέπει να ορισθεί ότι σε περίπτωση ανανέωσης της θητείας, στον χρόνο της δεύτερης θητείας προσμετράται και ο χρόνος της τυχόν προηγηθείσας αυτοδίκαιης παράτασης, ώστε να μην υπάρξει έμμεση παράκαμψη των διατάξεων περί θητειών.
Κλείνοντας την παρούσα ενότητα, η οποία άπτεται ζητημάτων συγκρότησης της νέας Αρχής, πρέπει να επισημανθεί και το γεγονός, ότι – σύμφωνα με το άρθρο 17 του σχεδίου νόμου – οι θητείες των υπηρετούντων κατά τη δημοσίευση του νόμου (εάν τελικώς κατατεθεί και ψηφισθεί, ως έχει, το παρόν σχέδιο νόμου) Προέδρου, Αντιπροέδρου και Μελών της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. παύουν με την έκδοση της πράξης διορισμού των νέων Προέδρου και Αντιπροέδρων της προκύπτουσας «νέας» Αρχής. Τούτο σημαίνει ότι, για όσους από τους σήμερα υπηρετούντες θα υπάρχει κατά τη δημοσίευση του νόμου υπόλοιπο θητείας, η θητεία αυτή θα λήξει πρόωρα, πριν δηλ. τη συμπλήρωση του χρόνου για τον οποίον αρχικώς διορίστηκαν και για τον οποίον χορήγησε τη γνώμη της η Ειδική Μόνιμη Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής. Η επιλογή αυτή δύναται να εκληφθεί ως θίγουσα την ανεξαρτησία της Αρχής, καθώς η θητεία μέλους ανεξάρτητης αρχής αποτελεί στοιχείο της προσωπικής και λειτουργικής του κατάστασης και θα πρέπει να ολοκληρώνεται, ακόμα και σε περίπτωση οργανωτικών μεταβολών, που αποτελούν προνόμιο της Πολιτείας, άλλως ενδέχεται τα μέλη της ανεξάρτητης αρχής να μην μπορούν να επιτελέσουν αναπόσπαστα και ανεπηρέαστα το έργο τους (βλ. και ΔΕΕ Απόφαση της 8ης Απριλίου 2014, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, υπόθεση C-288/12, σκ. 51-56, a maiore ad minus).
V. Λειτουργικός Διαχωρισμός αρμοδιοτήτων
Ιδιαίτερα μείζονος σημασίας για την ομαλή λειτουργία της «νέας» Αρχής και την άρτια επιτέλεση του συνόλου των αρμοδιοτήτων της, όπως αυτές θα πρέπει να καθοριστούν με σαφήνεια, σύμφωνα με τα εκτεθέντα στην Ενότητα ΙΙ, αποτελεί το ζήτημα του σαφούς λειτουργικού διαχωρισμού άσκησης των αρμοδιοτήτων της προκύπτουσας Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.), ήτοι της αρμοδιότητας για την εξέταση των προδικαστικών προσφυγών από τη μία και των αρμοδιοτήτων της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., από την άλλη, οι οποίες θα μεταφερθούν στη «νέα» προκύπτουσα Αρχή.
Ο σαφής λειτουργικός διαχωρισμός για την άσκηση των ως άνω αρμοδιοτήτων κρίνεται επιβεβλημένος, προκειμένου να μην υπάρχουν ενδεχόμενες επικαλύψεις αρμοδιοτήτων ή σύγκρουση του ρόλου των μελών και των οργανικών μονάδων που θα επιλαμβάνονται των σχετικών ζητημάτων.
Ως προς τη λειτουργική αυτοτέλεια της «νέας» Αρχής, στην παρ. 3 του άρθρου 2 του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, προβλέπεται: «Η ΕΑΔΗΣΥ είναι ανεξάρτητη διοικητική αρχή χωρίς νομική προσωπικότητα, απολαύει λειτουργικής ανεξαρτησίας, διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας και δεν υπόκειται σε έλεγχο ή εποπτεία από κυβερνητικά όργανα ή άλλες διοικητικές αρχές. Η Αρχή υπόκειται μόνο σε κοινοβουλευτικό έλεγχο, σύμφωνα με το άρθρο 138Α του Κανονισμού της Βουλής, στον κατασταλτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, καθώς και στην εποπτεία του Συμβουλίου του επομένου άρθρου.»
Ειδικότερα, για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., οι οποίες θα ασκούνται από τη «νέα» Αρχή, στην παρ. 1 του άρθρου 9 προβλέπεται: «Η Αρχή συνεδριάζει σε κλιμάκια, τριμελή ή επταμελή, όπως ειδικότερα ορίζεται στο άρθρο 365. Κάθε κλιμάκιο συνεδριάζει ύστερα από πρόσκληση του Αντιπροέδρου ή του μέλους που ασκεί καθήκοντα Προέδρου. Στην πρόσκληση περιλαμβάνονται η ημερομηνία, η ώρα και οι προς συζήτηση προδικαστικές προσφυγές που έχουν ανατεθεί σε αυτό κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στον Κανονισμό Λειτουργίας του άρθρου 355 και τον Κανονισμό Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών του άρθρου 365. Όταν απαιτείται έκδοση πράξης της Αρχής για την άσκηση αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011, η Αρχή συνεδριάζει με επταμελή σύνθεση, στην οποία καθήκοντα Προέδρου ασκεί ο Πρόεδρος ή Αντιπρόεδρος της Αρχής, όπως ειδικότερα ορίζεται στο άρθρο 356 και στον Κανονισμό Λειτουργίας του άρθρου 355.»
Από την ως άνω διάταξη, προκύπτει ότι η «νέα» Αρχή θα συνεδριάζει σε κλιμάκια, τριμελή ή επταμελή για την άσκηση της αρμοδιότητας εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών (βλ. για το ζήτημα αυτό και την ανάλυση στην Ενότητα IV), ενώ για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., κατ’ άρθρο 2 παρ. 2 του ν.4013/2011, θα συνεδριάζει με επταμελή σύνθεση.
Στην εν λόγω ρύθμιση δεν προβλέπεται σαφής διαχωρισμός των μελών που θα εξετάζουν τις προδικαστικές προσφυγές σε σχέση με τα μέλη που θα ασκούν τις αρμοδιότητες του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011. Κατά συνέπεια, ενδέχεται τα μέλη που θα συμμετέχουν στην επταμελή σύνθεση, για την άσκηση των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011, να εξετάζουν και προδικαστικές προσφυγές, με ό,τι αυτό συνεπάγεται, τόσο από άποψη ενδεχόμενης σύγκρουσης καθηκόντων, όσο και από άποψη πραγματικής δυνατότητας άσκησης των επί μέρους αρμοδιοτήτων, καθώς, και σε συνέχεια όσων αναπτύχθηκαν στην Ενότητα ΙΙ, εκτιμάται ότι οι υφιστάμενες αρμοδιότητες της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., οι οποίες μεταφέρονται στη «νέα» Αρχή, και για τις οποίες δεν προβλέπεται έκδοση πράξης, εντός αποκλειστικής προθεσμίας, θα παραγκωνίζονται, υπό την πίεση της εξέτασης μεγάλου όγκου προδικαστικών προσφυγών, οι οποίες αναμένεται να αυξηθούν, ουσιωδώς, μετά τις τροποποιήσεις που εισήγαγε ο ν. 4782/2021 και ιδίως τη μείωση των χρηματικών ορίων της προδικαστικής προσφυγής σε 30.000,00 ευρώ (από 60.000/ άρ. 134 ν. 4782/21).
Υπό το πρίσμα αυτό, προκειμένου να αποφευχθεί οποιαδήποτε περίπτωση σύγκρουσης, κατά την άσκηση, αφενός, των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 ν. 4013/2011 της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. που μεταφέρονται στη «νέα» Αρχή και, αφετέρου, της αρμοδιότητας εξέτασης προδικαστικών προσφυγών, επισημαίνεται ότι θα πρέπει να ληφθεί μέριμνα ώστε οι προαναφερόμενες αρμοδιότητες να ασκούνται από διακριτά και σαφώς ορισμένα, εκ των προτέρων, όργανα (κλιμάκια), καθώς η διάκριση καθηκόντων, κατά τα ανωτέρω, είναι αναγκαία εν γένει για την εύρυθμη και αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων της «νέας» Αρχής. Αντίστοιχη πρόνοια απαιτείται και για τις αρμοδιότητες των οργανικών μονάδων της προκύπτουσας «νέας» Αρχής, οι οποίες θα πρέπει να είναι σαφώς οριοθετημένες και να υποστηρίζουν αποκλειστικά, τον αντίστοιχο κύκλο αρμοδιοτήτων.
Από την επισκόπηση και τη συνδυαστική ανάγνωση των διατάξεων του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, δεν διαφαίνεται ότι εξυπηρετείται ένας τέτοιος αναγκαίος λειτουργικός διαχωρισμός, ήτοι η λειτουργική αυτοτέλεια, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Α.Ε.Π.Π. και της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., τόσο σε επίπεδο των αποφαινόμενων οργάνων, όσο και σε επίπεδο των οργανικών μονάδων που τις υποστηρίζουν, προκειμένου να ασκούνται απρόσκοπτα οι αρμοδιότητες της «νέας» Αρχής.
Συναφώς με τα ανωτέρω, επισημαίνεται, τέλος, ότι ενδέχεται να προκληθεί σοβαρή δυσλειτουργία στη «νέα» Αρχή, κατά τη μεταβατική περίοδο που μεσολαβεί από τον χρόνο της κατάργησης της θητείας του Προέδρου και των μελών της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., ήτοι από την έκδοση της πράξης διορισμού Προέδρου και Αντιπροέδρων της νέας Αρχής, και μέχρι τον διορισμό των νέων μελών, καθώς, για το εν λόγω χρονικό διάστημα, δεν διασφαλίζεται ότι θα υπάρχει η προβλεπόμενη, στο τελευταίο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 9 του σχεδίου νόμου, επταμελής σύνθεση για την έκδοση πράξεων, στο πλαίσιο της άσκησης των αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 4013/2011 [ιδίως, πράξεων που συνέχονται με αποκλειστικές προθεσμίες (περ. γ’ υποπερ. δδ’ της παρ. 2), καθώς και της αρμοδιότητας της περ. ζ’, ήτοι της έγκρισης των εκθέσεων ελέγχου για εκκρεμείς διαδικασίες], και κρίνεται επιβεβλημένη η πρόβλεψη ειδικής διάταξης για το ως άνω χρονικό διάστημα.
VΙ. Ωριμότητα διατάξεων σχεδίου νόμου, πιθανές δυσλειτουργίες και προβλήματα, ζητήματα στελέχωσης και υπηρεσιακής κατάστασης του υφιστάμενου προσωπικού
i. Ως προς τη στελέχωση του νέου φορέα
Στο προτεινόμενο σχέδιο νόμου και ειδικότερα στο άρθρο 13 γίνεται αναφορά σε σαράντα πέντε (45) θέσεις τακτικού προσωπικού όλων των κατηγοριών και εβδομήντα πέντε (75) θέσεις ειδικού επιστημονικού προσωπικού, ήτοι συνολικά εκατόν είκοσι (120) θέσεις. Αξίζει να σημειωθεί ότι μόνο η Ε.Α.ΑΔΗ.ΣΥ., με βάση τον υφιστάμενο Οργανισμό της (άρθρο 53 του ν. 4605/2019), διαθέτει εκατόν δώδεκα (112) οργανικές θέσεις όλων των κατηγοριών προσωπικού, αριθμός που έχει κριθεί κατάλληλος, ώστε να δύνανται να εκτελεσθούν οι πολλές και σύνθετες αρμοδιότητές της, με επάρκεια. Επιπροσθέτως, η Α.Ε.Π.Π. διαθέτει εκατόν είκοσι τρεις (123) οργανικές θέσεις, πλέον των τριάντα (30) μελών της, προκειμένου να ανταπεξέλθει στο έργο της.
Είναι προφανές ότι ο περιορισμός των θέσεων στις μισές του αθροίσματος αυτών των δυο, υπό ενοποίηση, Αρχών θα έχει απόλυτα αρνητική επίδραση στην εκτέλεση των αρμοδιοτήτων του νέου φορέα και κατ’ επέκταση στην ομαλή λειτουργία του συστήματος των δημοσίων συμβάσεων στη χώρα μας. Η ταυτόχρονη κατάργηση των κενών οργανικών θέσεων των δυο, υπό ενοποίηση, Αρχών αποκλείει κάθε πιθανότητα επαρκούς στελέχωσης της «νέας» Αρχής, ενώ η πλήρης κάλυψη των οργανικών θέσεων, ανά κατηγορία, υπαλλήλων θα επιτρέψει κύμα μετακινήσεων μέσω του Ενιαίου Συστήματος Κινητικότητας, τη στιγμή που μεγάλοι φορείς με χιλιάδες οργανικές θέσεις σπάνια κατορθώνουν να καλύψουν το απαιτούμενο, από το νόμο, ποσοστό, ώστε να επιτρέψουν τη μετακίνηση των υπαλλήλων τους. Τα προαναφερόμενα στοιχεία θα οδηγήσουν, μετά βεβαιότητας, σε ακόμη μεγαλύτερη υποστελέχωση του νέου φορέα, με αποτέλεσμα την, κατά το μάλλον ή ήττον, απόλυτη αδυναμία επιτέλεσης του σκοπού του.
Συνεπώς, για την επιτυχή και αποτελεσματική άσκηση όλων των αρμοδιοτήτων, απαιτείται να καλυφθούν οι ήδη κενές οργανικές θέσεις της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ και της Α.Ε.Π.Π., και όχι να καταργηθούν, όπως προτείνεται στο υποβληθέν σχέδιο νόμου. Επισημαίνεται ότι, την παρούσα χρονική περίοδο, και, σε συνέχεια του υπό εξέταση σχεδίου νόμου, έχει ανασταλεί η διαδικασία επιλογής προσωπικού της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. από το Α.Σ.Ε.Π. για την πλήρωση δεκαέξι (16) θέσεων Ειδικού Επιστημονικού Προσωπικού (3 ΕΕΠ-Μηχανικοί, 7 ΕΕΠ-Νομικοί, 2 ΕΕΠ-Πληροφορικής, 2 ΕΕΠ-Στατιστικολόγοι, 1 ΕΕΠ-Χημικός, 1 ΕΕΠ - Οικονομολόγων) με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου (ΙΔΑΧ). Η ολοκλήρωση της διαδικασίας είναι απολύτως κρίσιμη για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. και, στη συνέχεια, της προκύπτουσας από το σχέδιο νόμου «νέας» Αρχής.
Συνολικά, πάντως, σημειώνεται ότι, για την αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων της καταργούμενης Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., απαιτείται η επανεξέταση του αριθμού του προσωπικού που θα στελεχώσει την «νέα» Αρχή.
Περαιτέρω, επισημαίνονται τα ακόλουθα:
Α) Δεν προσδιορίζεται το έργο, το οποίο θα κληθεί να φέρει εις πέρας το Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό της «νέας» Αρχής. Παραμένει ασαφές αν το προσωπικό θα εξακολουθεί να ασκεί τις αρμοδιότητες που προβλέπονται στον ν. 4013/2011 και στον ισχύοντα οργανισμό της Αρχής, ή αν θα παρέχει (σχεδόν κατ’ αποκλειστικότητα) υποστηρικτικές «υπηρεσίες» στα Κλιμάκια που θα εκδικάζουν Προδικαστικές Προσφυγές. Επαναλαμβάνεται και πάλι ότι, για την αποφυγή ζητημάτων σύγκρουσης αρμοδιοτήτων που θα υπονομεύσουν την ακεραιότητα της λειτουργίας της προκύπτουσας «Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.», απαιτείται η διασφάλιση της λειτουργικής ανεξαρτησίας κατά την άσκηση των διακριτών αρμοδιοτήτων του άρθρου 2 του σχεδίου νόμου, όχι μόνο σε επίπεδο αποφαινομένου οργάνου (κλιμακίων), αλλά και σε επίπεδο οργανικών μονάδων που θα υποστηρίζουν την εκτέλεση αυτών.
Β) Δεδομένου του «νομικοκεντρικού» χαρακτήρα της «νέας» Αρχής, δεν είναι σαφές το αντικείμενο στο οποίο θα απασχολείται το υφιστάμενο Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό με μη νομική εξειδίκευση.
Γ) Δεν γίνεται καμία ειδική μνεία στο αυτοτελές Γραφείο Θεσσαλονίκης της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., και στο εκεί υπηρετούν προσωπικό, με αποτέλεσμα να δημιουργείται εύλογη ανησυχία στο προσωπικό που υπηρετεί εκεί. Η γενική αναφορά ότι τα οργανωτικά θέματα θα αντιμετωπισθούν με νέο Οργανισμό που θα εκδοθεί στο μέλλον, υπό τη μορφή προεδρικού διατάγματος, δεν είναι επαρκής ούτε εγγυάται, κατ’ ελάχιστον, την εργασιακή ασφάλεια.
Επισημαίνεται ότι το ως άνω Γραφείο, στο οποίο υπηρετούν εννέα (9) στελέχη σε θέσεις ειδικού επιστημονικού και διοικητικού προσωπικού, ασκεί αρμοδιότητες κυρίως της Διεύθυνσης Μελετών και Γνωμοδοτήσεων και της Διεύθυνσης Ελέγχου και υποστηρίζει κατά προτεραιότητα τις αναθέτουσες αρχές της Βόρειας Ελλάδας, συμβάλλοντας στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας και επιστημονικής τους επάρκειας σε θέματα δημοσίων συμβάσεων.
Παράλληλα έχει συναφθεί και υλοποιείται από τα στελέχη του Γραφείου μνημόνιο συνεργασίας με το Υφυπουργείο Μακεδονίας Θράκης για την υποστήριξη του σε θέματα δημοσίων συμβάσεων, ενώ προετοιμάζεται και η σύναψη σχετικού μνημονίου με την Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας.
Δ) Δεν προβλέπεται, με βεβαιότητα, το πώς θα αντιμετωπισθούν οι εργαζόμενοι που είναι αποσπασμένοι στην Αρχή σε θέσεις ευθύνης με θητεία. Γενικότερα, δεν είναι σαφές το τι θα συμβεί με τις θέσεις ευθύνης και τα πρόσωπα που ήδη έχουν κριθεί ως προϊστάμενοι, με ανοικτές και απολύτως διαφανείς διαδικασίες και κρίσεις. Επισημαίνεται δε ότι η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., μετά από μελέτη των αναγκών της και διαβούλευση με τα όλα ενδιαφερόμενα μέρη, για περίοδο σχεδόν δυο ετών, συμπεριλαμβανομένων των εργαζομένων της Αρχής και του κομβικού υπουργείου Διοικητικής Ανασυγκρότησης, κατέληξε στον πρόσφατο Οργανισμό και Κανονισμό Λειτουργίας της (όπως θεσπίσθηκε με το άρθρο 53 του ν. 4605/2019), ο οποίος προφανώς έχει, κατά συνέπεια, τύχει την έγκρισης και φέρει τις υπογραφές όλων των συναρμοδίων Υπουργών. Έχει δε σε εφαρμογή του νέου Οργανισμού της, καλύψει το σύνολο των θέσεων ευθύνης, από τον Γενικό Διευθυντή, ο οποίος ασκεί και καθήκοντα Γενικού Διευθυντή Οικονομικών Υπηρεσιών (ΓΔΟΥ) έως και των Προϊσταμένων Διευθύνσεων, Τμημάτων και Γραφείων, με διαφανείς διαδικασίες επιλογής των καταλληλότερων στελεχών, προερχόμενων είτε από την ίδια την Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., είτε από άλλους φορείς του δημόσιου τομέα. Η ταυτόχρονη απομάκρυνση αυτών καθώς και η μη διατήρηση της θέσης Γενικού Διευθυντή – ΓΔΟΥ, έστω για την μεταβατική περίοδο, μέχρι τη θέση σε ισχύ του νέου Οργανισμού της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. (με ένα Α) και την επιλογή νέων στελεχών, θα επιφέρει πλήρη αποδιοργάνωση και αδυναμία άσκησης των αρμοδιοτήτων της υπό κατάργηση Αρχής μας.
Ε) Δεν αποσαφηνίζεται η διοικητική διαδικασία για την είσπραξη του πόρου των δύο Αρχών, ιδίως κατά τη μεταβατική περίοδο.
ΣΤ) Δεν αποσαφηνίζεται κατά πόσον η υφιστάμενη Διεύθυνση Διοικητικής και Οικονομικής Υποστήριξης θα λειτουργεί παράλληλα με την αντίστοιχη Διεύθυνση στην Α.Ε.Π.Π.
Ζ) Δεν προβλέπεται μεταβατική ρύθμιση για τις εκκρεμείς συμβάσεις και την είσπραξη του πόρου της νυν Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Η) Δεν προβλέπεται μεταβατική ρύθμιση για τους διατάκτες από την ψήφιση του σχεδίου νόμου.
Θ) Δεν προβλέπεται μεταβατική ρύθμιση για τα πειθαρχικά συμβούλια και για το ποιο πειθαρχικό συμβούλιο θα είναι αρμόδιο έως την έκδοση του προεδρικού διατάγματος με τον Οργανισμό της νέας αρχής
Ι) Δεν προβλέπεται μεταβατική ρύθμιση για τα υπηρεσιακά συμβούλια και για το ποιο υπηρεσιακό συμβούλιο θα είναι αρμόδιο έως την έκδοση του προεδρικού διατάγματος με τον Οργανισμό της νέας αρχής.
ii. Ως προς την ωριμότητα των προτεινόμενων διατάξεων
Από τη συνολική επισκόπηση των διατάξεων του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, σε συνδυασμό με τα επιμέρους ζητήματα που εντοπίστηκαν, ιδίως ως προς τη μεταφορά και άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. από τη «νέα» Αρχή, καθώς και ως προς τα υπόλοιπα ζητήματα που εκτέθηκαν αναλυτικά στις προηγούμενες Ενότητες, διαφαίνεται ότι το υποβληθέν σχέδιο νόμου παρουσιάζει σημαντικό έλλειμα ωριμότητας και συνοχής των σχετικών διατάξεων, καθώς και επαρκούς νομοτεχνικής επεξεργασίας, σε βαθμό που διακυβεύεται συνολικά η λειτουργία της «νέας» Αρχής και η ομαλή μετάβαση από το υφιστάμενο σύστημα στον διάδοχο φορέα.
Πέραν των όσων ήδη εκτέθηκαν αναλυτικά στην παρούσα, η έλλειψη ωρίμανσης των σχετικών προτεινόμενων ρυθμίσεων εντοπίζεται και στις διατάξεις που σχετίζονται με την παροχή της έννομης προστασίας από τη «νέα» Αρχή, καθώς δεν έχουν ληφθεί υπόψη οι νομοθετικές μεταβολές που επήλθαν με τις διατάξεις του ν. 4782/2021, και οι τελευταίες των οποίων θα εκκινήσουν να ισχύουν από την 01-09-2021.
Ιδίως, δεν έχουν ληφθεί υπόψη οι διατάξεις του άρθρου 136 του ως άνω νόμου, με τις οποίες τροποποιείται το άρθρο 365 του ν. 4412/2016, και στις οποίες προβλέπεται ότι προδικαστικές προσφυγές με εκτιμώμενη αξία έως και εκατό χιλιάδες (100.000) ευρώ, και ανεξάρτητα από τη φύση τους, εξετάζονται από μονομελές Κλιμάκιο της Α.Ε.Π.Π., ενώ όταν η εκτιμώμενη αξία υπερβαίνει τις εκατό χιλιάδες (100.000) ευρώ, εξετάζονται από τριμελές Κλιμάκιό της.
Συγκεκριμένα, στις διατάξεις του άρθρου 9 του υποβληθέντος σχεδίου νόμου, ως προς τις συνεδριάσεις της Αρχής, με τις οποίες προτείνεται η τροποποίηση των διατάξεων του άρθρου 353 του ν. 4412/2016, αναφέρεται ότι: «Η Αρχή συνεδριάζει σε κλιμάκια, τριμελή ή επταμελή, όπως ειδικότερα ορίζεται στο άρθρο 365», χωρίς να γίνεται οποιαδήποτε μνεία στα μονομελή Κλιμάκια, σύμφωνα με τις ως άνω διατάξεις του ν. 4782/2021, τα οποία και θα επιλαμβάνονται προδικαστικών προσφυγών από την 01-09-2021.
Είναι προφανές ότι οι διατάξεις του σχεδίου νόμου, ως υποβλήθηκαν στην Αρχή, χρήζουν ενδελεχούς, περαιτέρω επεξεργασίας, προκειμένου να μπορούν να υπηρετήσουν τον επιδιωκόμενο σκοπό, ήτοι την ομαλή μετάβαση στη «νέα» – προκύπτουσα από την «ενοποίηση» – Αρχή, χωρίς να δημιουργηθούν μείζονα προβλήματα, άλλως είναι σχεδόν βέβαιο ότι κινδυνεύουν να επιφέρουν σημαντικότατη δυσλειτουργία (έως προσωρινή αναστολή) του εν γένει υφιστάμενου συστήματος δημοσίων συμβάσεων, το οποίο χρειάστηκε πλέον των δέκα ετών, και σειρά μεταρρυθμίσεων για να τεθεί σε πλήρη λειτουργία.
Πράγματι, το ζητούμενο δεν είναι η μεταφορά των αρμοδιοτήτων της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. (μερική ή ολική), αλλά η διατήρηση της συγκεκριμένης διοικητικής δομής που θα επιτρέπει την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών και, μέσω της δομής αυτής, που προσφάτως θεσπίσθηκε με το άρθρο 53 του ν. 4605/2019, η διασφάλιση του πρωτευόντως αναπτυξιακού χαρακτήρα της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.). Επισημαίνεται δε ότι η τυχόν αδυναμία ομαλής λειτουργίας της νέας Αρχής που θα προκύψει από τη σκοπούμενη «ενοποίηση», ή και των υφιστάμενων υπό «ενοποίηση» Αρχών, κατά τη μεταβατική περίοδο (ενδεχόμενο που κρίνεται ως ιδιαιτέρως πιθανό), και συνακόλουθα του εν γένει συστήματος δημοσίων συμβάσεων, επέρχεται σε μία περίοδο όπου, και ενόψει των υφιστάμενων συγκυριών (βλ. και Ταμείο Ανάκαμψης & Ανθεκτικότητας), οι δημόσιες συμβάσεις καλούνται να διαδραματίσουν κρισιμότατο ρόλο στην ανάκαμψη και ανάπτυξη της εθνικής οικονομίας και της κοινωνίας.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, θα πρέπει να επανεξεταστεί η ωριμότητα και η σκοπιμότητα των προτεινόμενων ρυθμίσεων στο υποβληθέν σχέδιο νόμου.
V. Συμπέρασμα
Κατόπιν όλων των ανωτέρω, η Αρχή γνωμοδοτεί, σύμφωνα με την περίπτωση γ' υποπερ. αα' της παραγράφου 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011, ομόφωνα αρνητικά, επί της αρχής, ως προς την κατάργηση της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.), όλως επικουρικά δε, και στον βαθμό που επιλογή της Κυβέρνησης παραμένει ως έχει, σύμφωνα με τις υποβληθείσες διατάξεις, διατυπώνει τις ως άνω επιμέρους ουσιαστικές παρατηρήσεις, προς τον σκοπό της βελτίωσης και ωρίμανσης των σχετικών ρυθμίσεων και της διασφάλισης, κατά το δυνατόν, της εύρυθμης λειτουργίας του τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
Αθήνα, 26/08/2021
ΘΕΩΡΗΘΗΚΕ
Ο ΠΡΟΕΔΡΟΣ
Γεώργιος Καταπόδης