ΓνωμΕΑΑΔΗΣΥ Α11/2020 Διατύπωση γνώμης της Αρχής σύμφωνα με το άρθρο 2, παρ. 2, περ. γ’ υποπερ. (αα) του ν. 4013/2011, όπως ισχύει, επί διατάξεων αρμοδιότητας του Υπουργείου Τουρισμού.

ΓΝΩΜΗ Α11/2020
ΑΔΑ: Ψ94ΖΟΞΤΒ-7Η5
ΑΝΑΡΤΗΤΕΑ ΣΤΟ ΔΙΑΔΙΚΤΥΟ
EΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ
(του αρ. 2, παρ. 2, περ. γ', υποπερ. αα' του ν. 4013/2011)
Η ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ
Στην Αθήνα σήμερα την 26η Μαρτίου τoυ έτoυς δύo χιλιάδες είκοσι (2020) ημέρα Πέμπτη και ώρα 9:30 π.μ. και επί της οδού Κεφαλληνίας 45 και Κομνά Τράκα, όπου και τα γραφεία της, συνήλθε η ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ σε συνεδρίαση μετά από σχετική πρόσκληση του Προέδρου της, η οποία γνωστοποιήθηκε νομίμως σε όλα τα μέλη της Αρχής.
Πρόεδρος: Γεώργιος Καταπόδης,
Αντιπρόεδρος: Αδάμ Καραγλάνης
Μέλη: Δημήτριος Λουρίκας, μέσω τηλεδιάσκεψης Δημήτριος Σταθακόπουλος, μέσω τηλεδιάσκεψης Μαρία Στυλιανίδου, μέσω τηλεδιάσκεψης Ερωφίλη Χριστοβασίλη Κωνσταντίνος Βαρδακαστάνης, μέσω τηλεδιάσκεψης
Γραμματέας: Αθανάσιος Λαμπράκης, Π.Ε. Διοικητικού – Οικονομικού.
Εισηγήτρια: Φωτεινή Τοπάλη, Νομικός, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Κατά τη διάρκεια της Συνεδρίασης παρέστη , μέσω τηλεδιάσκεψης, η εισηγήτρια , Φωτεινή Τοπάλη, καθώς και η Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Μελετών και Γνωμοδοτήσεων, Μίνα Καλογρίδου, οι οποίες και αποδεσμεύτηκαν πριν την έναρξη της διαδικασίας ψηφοφορίας και λήψης της απόφασης από τα Μέλη της Αρχής.
Θέμα: Διατύπωση γνώμης της Αρχής σύμφωνα με το άρθρο 2, παρ. 2, περ. γ’ υποπερ. (αα) του ν. 4013/2011, όπως ισχύει, επί διατάξεων αρμοδιότητας του Υπουργείου Τουρισμού.
**********************
Αρχικά, με το από 11.03.2020 μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου της Γενικής Γραμματείας Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων (αριθμ. πρωτ. εισερχ. Αρχής 1548/11-03-2020), διαβιβάσθηκε συνημμένα προτεινόμενη διάταξη, για την οποία ζητήθηκε η παροχή γνώμης της Αρχής, σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011.
Η διάταξη, σύμφωνα με τα αναφερόμενα στο ως άνω μήνυμα, επρόκειτο να ενσωματωθεί, ως άρθρο υπ’αριθμ. 63, στο σχέδιο νόμου του οικείου Υπουργείου με τίτλο "Ανάπτυξη καταδυτικού τουρισμού, ρυθμίσεις αναπτυξιακού χαρακτήρα, ρυθμίσεις για κολυμβητικές δεξαμενές εντός τουριστικών καταλυμάτων, σήμα πιστοποίησης glamping και λοιπές διατάξεις".
Δοθέντος ότι η προτεινόμενη ρύθμιση υπεβλήθη στην Αρχή χωρίς να συνοδεύεται από σχετική αιτιολογική έκθεση, η Αρχή, αιτήθηκε, μέσω ηλεκτρονικού μηνύματος, την υποβολή της, εφόσον υπήρχε. Σε ανταπόκριση του αιτήματος διαβιβάστηκε, μέσω ηλεκτρονικού μηνύματος (αριθμ. πρωτ. εισερχ. Αρχής 1720/20-03-2020), από το Υπουργείο Τουρισμού, τόσο η αιτιολογική έκθεση, όσο και το κείμενο του σχεδίου νόμου.
Σχετικώς παρατηρείται ότι, το κείμενο της διάταξης στο ως άνω σχέδιο νόμου, παρουσιάζει ουσιώδεις διαφοροποιήσεις από το αρχικώς υποβληθέν, ενώ αριθμείται πλέον ως άρθρο 62 του σχεδίου νόμου. Επιπλέον, παρατηρείται διαφοροποίηση και στον τίτλο του σχεδίου νόμου.
Ι. Η υποβληθείσα στην Αρχή προτεινόμενη διάταξη και η συνοδεύουσα αυτήν αιτιολογική έκθεση έχουν ως εξής:
Σχέδιο νόμου του Υπουργείου Τουρισμού
με τίτλο
«Ανάπτυξη καταδυτικού τουρισμού, ρυθμίσεις αναπτυξιακού χαρακτήρα, σήμα πιστοποίησης glamping και λοιπές διατάξεις»
ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ
Επί του άρθρου 62
Με την προτεινόμενη διάταξη επιδιώκεται η αντιμετώπιση έκτακτων περιστάσεων με συνέπειες στην ταξιδιωτική κίνηση, όπως ενδεικτικά το κύμα μεταναστευτικών ροών στα νησιά και την ηπειρωτική χώρα, ως προς την προμήθεια αγαθών και υπηρεσιών για το τρέχον έτος προκειμένου να μπορούν να υλοποιηθούν ενέργειες δημοσίων σχέσεων από το Υπουργείο Τουρισμού με άμεσο τρόπο (απευθείας αναθέσεις) εντός του πλαισίου των αρχών της διαφάνειας, της αναλογικότητας και της ίσης μεταχείρισης των οικονομικών φορέων. Μεταξύ άλλων, οι ενέργειες δημοσίων σχέσεων αφορούν στην κάλυψη γεγονότων και εκδηλώσεων ή την πληροφόρηση των μέσων ενημέρωσης για ζητήματα σχετικά με την αντιμετώπιση έκτακτων περιστάσεων και τη διαχείριση κρίσεων μέσω της προβολής θετικών μηνυμάτων, την παροχή πληροφοριών και διευκολύνσεων στους Έλληνες και ξένους δημοσιογράφους και στους αντιπροσώπους ξένων κρατών σχετικά με το έργο του Υπουργείου, τη συνεργασία με τους πρωτοβάθμιους και δευτεροβάθμιους φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης, την οργάνωση επισκέψεων ξένων αποστολών και πρέσβεων στην πολιτική ηγεσία, την προετοιμασία και οργάνωση επίσημων μετακινήσεων της πολιτικής ηγεσίας στο εξωτερικό και τη διοργάνωση δεξιώσεων, επίσημων γευμάτων και εκδηλώσεων για την προβολή του έργου του Υπουργείου στην κατεύθυνση της διαχείρισης έκτακτων γεγονότων.
ΠΡΟΤΕΙΝΟΜΕΝΗ ΔΙΑΤΑΞΗ
Άρθρο 62
Αντιμετώπιση επειγουσών και απρόβλεπτων αναγκών του Υπουργείου Τουρισμού
Προκειμένου να αντιμετωπισθούν επείγουσες και απρόβλεπτες ανάγκες που επιβάλλουν την άμεση λήψη μέτρων ενίσχυσης και προώθησης του ελληνικού τουρισμού, τα αρμόδια όργανα του Υπουργείου Τουρισμού δύνανται έως το τέλος του έτους 2020 να συνάπτουν συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών, εκτιμώμενης αξίας κάτω των ορίων της περίπτωσης β΄ του άρθρου 5 του ν.4412/2016, που αφορούν ειδικότερα στην υλοποίηση των προβλεπόμενων στο άρθρο 22 του π.δ.127/2017 δράσεων και ενεργειών, κατ’ ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων περί διαδικασίας διαπραγμάτευσης χωρίς δημοσίευση, κατά παρέκκλιση της κείμενης νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων και πάντως έχοντας λάβει τρεις προσφορές από υποψήφιους αναδόχους.
ΙΙ. Αρμοδιότητα Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011:«2. Η Αρχή έχει τις ακόλουθες αρμοδιότητες: […..]γ) Γνωμοδοτεί για τη νομιμότητα κάθε διάταξης σχεδίου νόμου ή κανονιστικής πράξης που αφορά στις δημόσιες συμβάσεις και συμμετέχει στις οικείες νομοπαρασκευαστικές επιτροπές. Τα αρμόδια όργανα οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη τη γνώμη της Αρχής. Ειδικότερα: αα) Η Αρχή γνωμοδοτεί επί των διατάξεων σχεδίων νόμων που αφορούν στις δημόσιες συμβάσεις πριν από την κατάθεση τους στη Βουλή. Αν ο αρμόδιος Υπουργός διαφωνεί με τη γνώμη της Αρχής, η Αρχή δύναται να συγκαλεί συσκέψεις, με τη συμμετοχή εκπροσώπων της και εκπροσώπων όλων των συναρμόδιων Υπουργείων με σκοπό την ανταλλαγή και σύγκλιση των απόψεων. Στις εν λόγω συσκέψεις η Αρχή και κάθε συναρμόδιος Υπουργός μπορούν να ζητούν τη συμμετοχή ανεξάρτητων τρίτων, ειδικών σε θέματα δημοσίων συμβάσεων. Οι συσκέψεις αυτές πραγματοποιούνται σε διάστημα δέκα (10) εργάσιμων ημερών από την περιέλευση της πρόσκλησης της Αρχής στους συμμετέχοντες. Η άπρακτη παρέλευση της προθεσμίας αυτής δεν κωλύει τη συνέχιση της διαδικασίας ψήφισης του σχεδίου νόμου. Αν δεν αρθεί η διαφωνία μεταξύ του αρμόδιου Υπουργού και της Αρχής, στη γνώμη της Αρχής προσαρτάται έκθεση του Υπουργού στην οποία περιλαμβάνεται και ειδική αιτιολόγηση κάθε απόκλισης από το περιεχόμενο της γνώμης. Τα εν λόγω έγγραφα συνοδεύουν τα σχέδια νόμων κατά την κατάθεση τους στη Βουλή και αναρτώνται με επιμέλεια της Αρχής στην ιστοσελίδα της. Σε περίπτωση απόκλισης του σχεδίου νόμου από τη γνώμη της Αρχής, η αρμόδια επιτροπή της Βουλής δύναται να καλεί, σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής, σε ακρόαση τον Πρόεδρο της Αρχής. […..]Η γνωμοδοτική αρμοδιότητα της παρούσας περίπτωσης ασκείται μέσα σε προθεσμία τριάντα (30) ημερών από την περιέλευση των ανωτέρω σχεδίων διατάξεων στην Αρχή, με μέριμνα του οικείου οργάνου.».
Στο βαθμό που η ανωτέρω αναφερόμενη νομοθετική ρύθμιση, ως παρατίθενται ανωτέρω (υπό I), περιλαμβάνει ρυθμίσεις που αφορούν σε ζητήματα δημοσίων συμβάσεων, εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Αρχής για παροχή γνώμης, κατ’ άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011.
ΙΙΙ. Συναφείς διατάξεις
1. Το σύνολο των διατάξεων του ν. 4412/2016 “Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ)”, ιδίως:
Άρθρο 1 Αντικείμενο - Πεδίο Εφαρμογής
[...]
2. Ο παρών νόμος θεσπίζει κανόνες: α) για τις διαδικασίες προγραμματισμού και σύναψης δημοσίων συμβάσεων και διαγωνισμών μελετών που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του Βιβλίου Ι (άρθρα 2 έως 221), β) για τις διαδικασίες προγραμματισμού και σύναψης συμβάσεων και διαγωνισμών μελετών που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του Βιβλίου ΙΙ (άρθρα 2 και 222 έως 338), γ) για τη διακυβέρνηση, οι οποίοι εφαρμόζονται, σύμφωνα με το Βιβλίο ΙΙΙ (άρθρα 339 έως 344), από τις αναθέτουσες αρχές και τους αναθέτοντες φορείς και δ) για την έννομη προστασία κατά τη σύναψη συμβάσεων που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του Βιβλίου ΙV (άρθρα 345 έως 374). Οι διατάξεις του παρόντος εφαρμόζονται, με την επιφύλαξη των παραγράφων 3 έως 7, σε όλες τις συμβάσεις των περιπτώσεων α΄ και β΄, ανεξαρτήτως είδους και εκτιμώμενης αξίας αυτών, εκτός αν άλλως ορίζεται στις επιμέρους διατάξεις αυτού.
Άρθρο 2 Ορισμοί (άρθρο 2 και άρθρο 33 παρ. 1 εδάφιο β΄ της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ και άρθρο 2 της Οδηγίας 2014/25/ΕΕ)
1. Για τους σκοπούς του παρόντος εφαρμόζονται οι ακόλουθοι ορισμοί:
[...]
8) ως «δημόσιες συμβάσεις» και ως «συμβάσεις έργων, υπηρεσιών και προμηθειών» νοούνται οι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων και μιας ή ενός ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών/αναθετόντων φορέων, αντίστοιχα και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια αγαθών ή την παροχή υπηρεσιών
[...]
29) ως «δημόσιες συμβάσεις κάτω των ορίων» και ως «συμβάσεις κάτω των ορίων» νοούνται οι δημόσιες συμβάσεις και οι συμβάσεις κατά την έννοια της διάταξης της περίπτωσης 5 της παρούσας παραγράφου που δεν εξαιρούνται, δυνάμει των εξαιρέσεων που προβλέπονται στα άρθρα 7 έως 17 και 237 έως 252, αντίστοιχα, των οποίων η εκτιμώμενη αξία εκτός φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) είναι κατώτερη από τα όρια της διάταξης των άρθρων 5 και 235, όπως ισχύουν κάθε φορά
Άρθρο 5 Κατώτατα όρια (άρθρο 4 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ και Κανονισμός (ΕΕ) 2015/2170)
Ως κατώτατα όρια, σε συνάρτηση προς την εκτιμώμενη αξία της σύμβασης, εκτός ΦΠΑ, ορίζονται τα ακόλουθα:
α) 5.225.000 ευρώ για τις δημόσιες συμβάσεις έργων,
β) 135.000 ευρώ για δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών που ανατίθενται από κεντρικές κυβερνητικές αρχές και για διαγωνισμούς μελετών που διοργανώνονται από τις εν λόγω αρχές. Αν οι δημόσιες συμβάσεις προμηθειών ανατίθενται από τις αναθέτουσες αρχές που δραστηριοποιούνται στον τομέα της άμυνας, το εν λόγω κατώτατο όριο ισχύει μόνο για τις συμβάσεις που αφορούν τα οριζόμενα στο Παράρτημα III του Προσαρτήματος Α΄ προϊόντα,
γ) 209.000 ευρώ για δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών που ανατίθενται από μη κεντρικές αναθέτουσες αρχές και για διαγωνισμούς μελετών που διοργανώνονται από τις εν λόγω αρχές. Το κατώτατο όριο αυτό εφαρμόζεται επίσης στις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών που ανατίθενται από κεντρικές κυβερνητικές αρχές οι οποίες δραστηριοποιούνται στον τομέα της άμυνας, όταν οι συμβάσεις αυτές αφορούν προϊόντα που δεν εμπίπτουν στο Παράρτημα III του Προσαρτήματος Α΄,
δ) 750.000 ευρώ για δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών που αφορούν κοινωνικές και άλλες ειδικές υπηρεσίες που περιλαμβάνονται στο Παράρτημα XIV του Προσαρτήματος Α΄. Τα κατώτατα όρια που καθορίζονται στις ως άνω περίπτώσειςα΄, β΄ και γ΄ ισχύουν, εφόσον δεν έχουν αναθεωρηθεί, σύμφωνα με το άρθρο 6 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ.
Άρθρο 32 παρ. 1 και 2 περ. γ΄ αυτού - Προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση (άρθρο 32 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ)
«1. Στις ειδικές περιπτώσεις και περιστάσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 2 έως 6, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να αναθέτουν δημόσιες συμβάσεις προσφεύγοντας στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση. 4 2. Η διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση μπορεί να χρησιμοποιείται για δημόσιες συμβάσεις έργων, προμηθειών και υπηρεσιών σε οποιαδήποτε από τις κατωτέρω περιπτώσεις:
[…] γ) στο μέτρο που είναι απολύτως απαραίτητο, εάν λόγω κατεπείγουσας ανάγκης οφειλόμενης σε γεγονότα απρόβλεπτα για την αναθέτουσα αρχή, δεν είναι δυνατή η τήρηση των προθεσμιών που προβλέπονται για τις ανοικτές, κλειστές ή ανταγωνιστικές διαδικασίες με διαπραγμάτευση. Οι περιστάσεις που επικαλούνται οι αναθέτουσες αρχές για την αιτιολόγηση της κατεπείγουσας ανάγκης δεν πρέπει σε καμία περίπτωση να απορρέουν από δική τους ευθύνη».
2. Το Π.Δ. 127/2017 «Οργανισμός Υπουργείου Τουρισμού» και, ειδικότερα, το άρθρο 22 αυτού
Άρθρο 22
Αυτοτελές Γραφείο Τύπου και Δημοσίων Σχέσεων
«Το Αυτοτελές Γραφείο Τύπου και Δημοσίων Σχέσεων αντιστοιχεί σε οργανική μονάδα επιπέδου Τμήματος
Το Γραφείο Τύπου και Δημοσίων Σχέσεων ανήκουν οι ακόλουθες αρμοδιότητες:
α) Η πληροφόρηση των μέσων ενημέρωσης για τις δραστηριότητες του Υπουργείου.
β) Η κάλυψη γεγονότων και εκδηλώσεων γενικού ενδιαφέροντος του Υπουργείου.
γ) Η παρακολούθηση, η επισήμανση και η συλλογή ειδήσεων και δημοσιευμάτων που αφορούν δραστηριότητες του υπουργείου και την ενημέρωση του Υπουργού.
δ) Η παροχή πληροφοριών και διευκολύνσεων στους Έλληνες και ξένους δημοσιογράφους και στους αντιπροσώπους ξένων κρατών σχετικά με το έργο του Υπουργείου.
ε) Η οργάνωση τελετών, εορτών, δεξιώσεων καθώς και λοιπών κοινωνικών εκδηλώσεων για την προβολή του έργου του Υπουργείου.
στ) Η διοργάνωση πολιτιστικών εκδηλώσεων με διεθνή και πανελλήνια εμβέλεια με σκοπό την ανάδειξη της πολιτιστικής κληρονομιάς της χώρας σε συνεργασία με τις αρμόδιες υπηρεσίες άλλων Υπουργείων.
ζ) Η συνεργασία με τους πρωτοβάθμιους και δευτεροβάθμιους φορείς Τοπικής Αυτοδιοίκησης για τη διοργάνωση τοπικών πολιτιστικών εκδηλώσεων με σκοπό την τόνωση των δράσεων πολιτιστικού τουρισμού.
η) Η προετοιμασία και η οργάνωση των επισήμων μετακινήσεων της πολιτικής ηγεσίας και των υπηρεσιακών στελεχών του Υπουργείου στο εξωτερικό, η συνεννόηση με τις κατά τόπους Ελληνικές Πρεσβείες για την επίσημη υποδοχή, η μέριμνα για την έκδοση θεωρήσεων διαβατηρίων και η κατάρτιση του προγράμματος επίσκεψης και των επισήμων επαφών σε συνεργασία με το Τμήμα Διεθνών Σχέσεων.
θ) Η οργάνωση των επισκέψεων ξένων αποστολών και πρέσβεων στην πολιτική ηγεσία του Υπουργείου, αφού προηγηθούν η σχετική αλληλογραφία και οι απαραίτητες συνεννοήσεις.
ι) Η οργάνωση των επισκέψεων ξένων επισήμων και αποστολών από το εξωτερικό, η υποδοχή τους στο αεροδρόμιο και η μεταφορά προς και από το ξενοδοχείο όπου θα καταλύσουν, η μέριμνα για τη φιλοξενία και εξασφάλιση των απαραίτητων αιθουσών συναντήσεων εφοδιασμένων με τον κατάλληλο εξοπλισμό, η οργάνωση των επισήμων γευμάτων και επισκέψεων, η κατάρτιση και η επίβλεψη του όλου προγράμματος της επίσκεψης και των επισήμων επαφών.
ια) Η θέση υπό την αιγίδα του Υπουργείου Τουρισμού»
ΙV. Επί της σκοπιμότητας, της νομιμότητας και του περιεχομένου των προτεινόμενων ρυθμίσεων
Με την προτεινόμενη νομοθετική διάταξη θεσπίζεται, κατά παρέκκλιση της κείμενης νομοθεσίας και προς τον σκοπό κάλυψης επειγουσών και απροβλέπτων αναγκών, ένα «εξαιρετικό» καθεστώς σύναψης δημοσίων συμβάσεων, εκτιμώμενης αξίας κάτω των ορίων, όπως αυτά καθορίζονται στην περ. β του άρθρου 5, του ν.4412/2016. Οι εν λόγω επείγουσες και απρόβλεπτες ανάγκες, σύμφωνα με την συνοδεύουσα το αίτημα αιτιολογική έκθεση, ερείδονται στο κύμα μεταναστευτικών ροών στα νησιά και την ηπειρωτική χώρα και τις συνέπειες αυτών στην ταξιδιωτική κίνηση της χώρας. Σχετικώς επισημαίνεται ότι, δοθέντος του επιδημιολογικού προβλήματος που αντιμετωπίζει η χώρα μας, λόγω της εμφάνισης κρουσμάτων του κορωνοϊού – covid 19, γεγονός που αναντίρρητα θα έχει συνέπειες στον τουρισμό, κρίνεται σκόπιμο όπως η αιτιολογική έκθεση αναδιαμορφωθεί, προκειμένου να συμπεριλάβει και αυτήν την παράμετρο, για την στοιχειοθέτηση και καθορισμό των επειγουσών και απροβλέπτων αναγκών. Ομοίως, προτείνεται η απαλοιφή από το πρώτο εδάφιο της αιτιολογικής έκθεσης της φράσης «απευθείας αναθέσεις» για λόγους αποφυγής παρερμηνειών και ασαφειών.
Ως προς τις διατάξεις που εισάγουν παρέκκλιση από την κείμενη εθνική ή / και ενωσιακή νομοθεσία, η γνώμη της Αρχής έχει ήδη αποτυπωθεί σε σειρά γνωμοδοτήσεών της (ενδεικτικά, Γνώμες Α14/2018, Α14/2019, Α19/2019, Α8/2020). Ειδικά επί προτεινομένων εξαιρετικών ρυθμίσεων του Υπουργείου Τουρισμού (ενδεικτικά, άρθρο 38 του ν.4531/2018, άρθρο 92 του ν.4582/2018 και άρθρο 81 του ν.4582/2018), η Αρχή έχει εκδώσει, αντίστοιχα, τις Γνώμες Α6/2018, Α14/2018 και Α16/2018.
Α. Σχετικώς με το πεδίο εφαρμογής της διάταξης:
Κατ’ αρχάς, επισημαίνεται ότι, στο κείμενο της εξεταζόμενης ρύθμισης δεν αποτυπώνεται το εύρος εφαρμογής της διάταξης, κατά τρόπο που να περιορίζεται ή, ούτως ή άλλως, εξαιρετική διαδικασία ανάθεσης που περιγράφεται σε αυτήν, αποκλειστικά και μόνον στις περιπτώσεις που σχετίζονται ευθέως με την αιτία πρόκλησης της κατεπείγουσας ανάγκης, όπως, ενδεικτικά, με το κύμα μεταναστευτικών ροών στα νησιά και την ηπειρωτική χώρα, κατά τα σχετικώς αναφερόμενα στην αιτιολογική έκθεση, καθώς και το επιδημιολογικό πρόβλημα λόγω του κορωνοϊού – covid 19. Σε κάθε περίπτωση, λόγω του εξαιρετικού χαρακτήρα της διαδικασίας, οι σχετικές αποφάσεις προσφυγής στην υπό εξέταση διάταξη, θα πρέπει να είναι ειδικώς αιτιολογημένες, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 45 του ν.4412/2016).
Περαιτέρω, προς αποφυγή ασαφειών και σύγχυσης, ως προς την ερμηνεία της διάταξης, ειδικώς όσον αφορά στον όρο «αρμόδια όργανα» του Υπουργείου Τουρισμού, σε περίπτωση που η προτεινόμενη διάταξη σκοπεί να καταλαμβάνει και τον ΕΟΤ, ο οποίος αποτελεί διακριτό Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου, θα πρέπει αυτό να αναφερθεί ρητά στη διάταξη. Στην περίπτωση αυτή, στο πεδίο εφαρμογής της διάταξης, εκτός της περίπτωσης β΄ του άρθρου 5 του ν.4412/2016, θα πρέπει να προστεθεί και η περίπτωση γ΄ του ιδίου άρθρου, δοθέντος ότι ο Ε.Ο.Τ. δεν αποτελεί Κεντρική Κυβερνητική Αρχή και, ως εκ τούτου, τα κατώτατα όρια εφαρμογής οδηγίας είναι αυτό που αναφέρεται στην περίπτωση γ΄ του άρθρου 5 του ν.4412/2016.
Βάσει των προεκτεθέντων, κρίνεται σκόπιμη η σχετική αναδιατύπωση της υπό εξέταση διάταξης.
Β. Περαιτέρω, σχετικώς με τη νομιμότητα της προτεινόμενης διάταξης επισημαίνεται ότι ο ν.4412/2016, με τον οποίο ενσωματώθηκαν στην ελληνική έννομη τάξη οι προβλέψεις των Οδηγιών 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ, ρυθμίζει με ενιαίο τρόπο το σύνολο των διαδικασιών ανάθεσης και εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων. Συνεπώς οι πάσης φύσεως νομοθετικές πρωτοβουλίες που άπτονται του τομέα των δημοσίων συμβάσεων, θα πρέπει αφ’ενός μεν να συνάδουν με το γράμμα και το πνεύμα του ν. 4412/2016, αφ’ετέρου δε, να μην είναι αποσπασματικές και να μην εισάγουν εξαιρέσεις, παρά μόνον στο βαθμό που αυτές είναι απολύτως αναγκαίες, για την επίτευξη συγκεκριμένου και σαφώς καθορισμένου στόχου.
Εν προκειμένω, σύμφωνα με την προτεινόμενη διάταξη, δημόσιες συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών, που αφορούν σε συγκεκριμένες προωθητικές δράσεις και ενέργειες για την τουριστική προβολή της χώρας, εκτιμώμενης αξίας κάτω των ορίων των Οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις, ανατίθενται και εκτελούνται κατ’ ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων περί διαδικασίας διαπραγμάτευσης χωρίς δημοσίευση, κατά παρέκκλιση της κείμενης νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων και, πάντως, έχοντας λάβει τρεις προσφορές από υποψήφιους αναδόχους.
Κατά τα σχετικώς αναφερόμενα στην συνυποβληθείσα αιτιολογική έκθεση, με την προτεινόμενη διάταξη επιδιώκεται η αντιμετώπιση έκτακτων περιστάσεων με συνέπειες στην ταξιδιωτική κίνηση, όπως ενδεικτικά το κύμα μεταναστευτικών ροών στα νησιά και την ηπειρωτική χώρα, και, προφανώς, οι συνέπειες εξάπλωσης του κορωνοϊού COVID-19 (οι οποίες, ενδεχομένως, δεν ήταν γνωστές κατά την σύνταξη της σχετικής αιτιολογικής έκθεσης). Στο πλαίσιο αυτό, θα απαιτηθεί η προμήθεια αγαθών και η παροχή υπηρεσιών για το τρέχον έτος, προκειμένου να μπορούν να υλοποιηθούν ενέργειες δημοσίων σχέσεων από το Υπουργείο Τουρισμού με άμεσο τρόπο (απευθείας αναθέσεις). Μεταξύ άλλων, οι ενέργειες δημοσίων σχέσεων αφορούν στην κάλυψη γεγονότων και εκδηλώσεων ή την πληροφόρηση των μέσων ενημέρωσης για ζητήματα σχετικά με την αντιμετώπιση έκτακτων περιστάσεων και τη διαχείριση κρίσεων μέσω της προβολής θετικών μηνυμάτων, την παροχή πληροφοριών και διευκολύνσεων στους Έλληνες και ξένους δημοσιογράφους και στους αντιπροσώπους ξένων κρατών σχετικά με το έργο του Υπουργείου, τη συνεργασία με τους πρωτοβάθμιους και δευτεροβάθμιους φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης, την οργάνωση επισκέψεων ξένων αποστολών και πρέσβεων στην πολιτική ηγεσία, την προετοιμασία και οργάνωση επίσημων μετακινήσεων της πολιτικής ηγεσίας στο εξωτερικό και τη διοργάνωση δεξιώσεων, επίσημων γευμάτων και εκδηλώσεων για την προβολή του έργου του Υπουργείου στην κατεύθυνση της διαχείρισης έκτακτων γεγονότων.
Με την προτεινόμενη διάταξη εισάγεται εξαίρεση από το κανονιστικό πεδίο των δημοσίων συμβάσεων, όπως ρυθμίζεται με το ν. 4412/2016, για τις ειδικές, ως εκ του αντικειμένου τους, συμβάσεις που συνάπτονται από το Υπουργείο Τουρισμού, προς υλοποίηση της στρατηγικής προώθησης και προβολής του ελληνικού τουρισμού. Η διαφοροποίηση αντιμετώπισης των συμβάσεων που αναθέτει το Υπουργείο Τουρισμού, ελέγχεται υπό το πρίσμα του τρόπου άσκησης των αρμοδιοτήτων του, ως εθνικού φορέα προώθησης του ελληνικού τουρισμού, λαμβάνοντας υπόψη και τις ιδιόμορφες συνθήκες και απαιτήσεις της σχετικής τουριστικής αγοράς, στα ολοένα μεταβαλλόμενα δεδομένα του διεθνούς ανταγωνισμού, τις συνθήκες που επικρατούν στα μέσα μαζικής ενημέρωσης, καθώς και τους κανόνες της διαφημιστικής αγοράς,.
Από τα αναφερόμενα στην αιτιολογική έκθεση, συνάγεται ότι η εξαίρεση των συγκεκριμένων συμβάσεων φαίνεται να συνέχεται με τις παρούσες συγκυρίες, να είναι αναγκαία για την εξυπηρέτηση του επιδιωκόμενου στόχου της επίσπευσης υλοποίησης των προγραμμάτων των δημοσίων σχέσεων του Υπουργείου, για την ενίσχυση της αύξησης της τουριστικούς κίνησης και την, κατά το δυνατόν, έγκαιρη ανάσχεση των επιπτώσεων που έχουν δημιουργήσει τόσο οι μεταναστευτικές ροές, όσο και η εξάπλωση του κορωνοϊού COVID-19, στη χώρα μας. Συνεπώς, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιόμορφες συνθήκες της τουριστικής αγοράς, ιδίως υπό το βάρος των συνθηκών, όπως αυτές διαμορφώθηκαν στην παρούσα περίοδο, καθώς και τις ιδιομορφίες της ανάθεσης των εν λόγω συμβάσεων, διαφαίνεται ότι, τυχόν παρέκκλιση από το αυστηρό πλαίσιο των διατάξεων για τις δημόσιες συμβάσεις, θα μπορούσε, κατ’ αρχήν, να είναι αιτιολογημένη, στο βαθμό που δεν προσκρούει στις διατάξεις του ενωσιακού δικαίου για τις δημόσιες συμβάσεις. Ειδικότερα, με την προτεινόμενη διάταξη επιτρέπεται η παρέκκλιση από την εφαρμογή των διατάξεων του ν. 4412/2016 μόνον για τις συμβάσεις η εκτιμώμενη αξία των οποίων υπολείπεται των χρηματικών ορίων που τίθενται με τη διάταξη της παραγράφου β του άρθρου 5 του ν. 4412/2016 και μόνο για περιορισμένο, χρονικό διάστημα, ήτοι μέχρι το τέλος του έτους 2020, γεγονός που προσδίδει στο μέτρο αυτό προσωρινό χαρακτήρα. Τούτων δοθέντων, η προτεινόμενη ρύθμιση, λαμβανομένου υπόψη και του προσωρινού χαρακτήρα της, δεν έρχεται, κατ’ αρχήν, σε σύγκρουση με τις διατάξεις του ενωσιακού δικαίου για τις δημόσιες συμβάσεις, υπό την προϋπόθεση ότι η μέθοδος υπολογισμού της εκτιμώμενης αξίας εκάστης σύμβασης, ακολουθεί τους κανόνες του άρθρου 6 του ν.4412/2016. Σε κάθε περίπτωση, οι σχετικές αποφάσεις προσφυγής στην υπό εξέταση διάταξη, θα πρέπει να είναι ειδικώς αιτιολογημένες.
Επισημαίνεται, ότι η προτεινόμενη ρύθμιση δεν θα πρέπει να περιλαμβάνει παρεκκλίσεις από διατάξεις της κείμενης εθνικής νομοθεσίας, οι οποίες συνιστούν κομβικές θεσμικές πολιτικές επιλογές της Πολιτείας, αποτελούν τους πυλώνες του προγράμματος μεταρρύθμισης του ελληνικού συστήματος δημοσίων συμβάσεων και αποσκοπούν στον εκσυγχρονισμό, τον εξορθολογισμό των διοικητικών διαδικασιών, την αύξηση της αποτελεσματικότητας και την ενίσχυση της διαφάνειας στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Υπό το πρίσμα αυτό, δέον όπως ληφθούν υπόψη οι διατάξεις του άρθρου 38 του ν.4412/2016, σχετικά με την καταχώριση στοιχείων των δημοσίων συμβάσεων στο Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων (Κ.Η.Μ.ΔΗ.Σ.).
Περαιτέρω, ως προς την πρόβλεψη λήψης, κατ’ ελάχιστον, τριών προσφορών από υποψήφιους αναδόχους, επισημαίνεται ότι αυτή αποτελεί διοικητική πρακτική και όχι θεσμοθετημένη νομική δέσμευση. Υπό την έννοια αυτή και προκειμένου αυτή να μην απωλέσει την πρακτική της αξία, κρίνεται σκόπιμο όπως προβλεφθεί ρητά στην διάταξη, με σχετική διαβάθμιση, αναλόγως της εκτιμώμενης αξίας της εκάστοτε προς ανάθεση σύμβασης, και όχι αδιακρίτως για όλες τις συμβάσεις κάτω των ορίων των Οδηγιών. Ενδεικτικά, προτείνεται η εφαρμογή της για τις συμβάσεις εκτιμώμενης αξίας άνω των 20.000,00 ευρώ.
Καταληκτικά, σημειώνεται ότι, ανεξαρτήτως των ιδιομορφιών που παρουσιάζουν οι υπό εξέταση συμβάσεις, καθώς και του γεγονότος ότι αυτές, λαμβανομένης υπόψη της αξίας τους, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας, η ανάθεσή τους θα πρέπει να γίνει με γνώμονα τη διασφάλιση της πλέον αποδοτικής χρήσης των δημοσίων πόρων και, συνακολούθως, τη βέλτιστη εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος.
V. Συμπέρασμα
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, η Αρχή γνωμοδοτεί, σύμφωνα με την περίπτωση γ΄ (αα) της παραγράφου 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011, επί των προτεινόμενων ρυθμίσεων, με την επιφύλαξη των προπαρατεθεισών παρατηρήσεων και επισημάνσεων, συστήνοντας περαιτέρω επεξεργασία της προτεινομένης ρύθμισης, προκειμένου αυτή να ενσωματωθεί κατά τρόπο συγκεκριμένο, συνεκτικό και σαφή, ιδίως ως προς το πεδίο εφαρμογής της.
Αθήνα, 26 Μαρτίου 2020
ΘΕΩΡΗΘΗΚΕ
Ο Πρόεδρος
Γεώργιος Καταπόδης