ΓνωμΕΑΑΔΗΣΥ Α10/2019 Γνωμοδότηση της ΕΑΑΔΗΣΥ επί των άρθρων 17, 20 και 23 του σχεδίου νόμου «Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης», σύμφωνα τις διατάξεις της υποπερ. αα' της περ. γ της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011.

ΓΝΩΜΗ Α10/2019
ΑΔΑ: 6Υ56ΟΞΤΒ-Τ6Ψ
ΑΝΑΡΤΗΤΕΑ ΣΤΟ ΔΙΑΔΙΚΤΥΟ
EΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ
(άρθρου 2, παρ. 2, περ. γ, υποπερ. αα΄ του ν.4013/2011)
Η ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ
Στην Αθήνα σήμερα την 25η Σεπτεμβρίου του έτους δύο χιλιάδες δέκα εννέα (2019) ημέρα Τετάρτη και ώρα 9:30 π.μ. και επί της οδού Κεφαλληνίας 45 και Κομνά Τράκα, όπου και τα γραφεία της, συνήλθε η ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ σε συνεδρίαση, μετά από σχετική πρόσκληση του Προέδρου της, η οποία γνωστοποιήθηκε νομίμως σε όλα τα μέλη της Αρχής.
Από τα προσκληθέντα μέλη της Αρχής παρέστησαν κατά την συνεδρίαση τα ακόλουθα:
Πρόεδρος: Γεώργιος Καταπόδης
Αντιπρόεδρος: Αδάμ Καραγλάνης
Μέλη: Κωνσταντίνος Βαρδακαστάνης Δημήτριος Λουρίκας (μέσω τηλεδιάσκεψης) Δημήτριος Σταθακόπουλος Ερωφίλη Χριστοβασίλη
Γραμματέας: Μαρία Αντωνοπούλου, Π.Ε. Διοικητικού - Οικονομικού
Εισηγήτρια: Χριστίνα Καξιρή, Νομικός, Προϊσταμένη του Τμήματος Γνωμοδοτήσεων
Κατά τη διάρκεια της Συνεδρίασης παρέστησαν η εισηγήτρια, Χριστίνα Καξιρή, καθώς και η Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Μελετών και Γνωμοδοτήσεων, Μίνα Καλογρίδου, οι οποίες αποχώρησαν πριν την έναρξη της διαδικασίας ψηφοφορίας και της λήψης της απόφασης από τα Μέλη της Αρχής.
Σχετ: Το από 23.09.2019 μήνυμα ηλεκτρονικής αλληλογραφίας του Υπουργείου Ανάπτυξης και Επενδύσεων (αρ. πρωτ. εισερχ. Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. 5003/24.09.2019), με το οποίο διαβιβάσθηκε συνημμένα σχέδιο προτεινόμενων διατάξεων σε Σχέδιο Νόμου του ιδίου Υπουργείου «περί του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης».
Με το ως άνω υπ' αριθμ. πρωτ. Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. 5003/24-09-2019 έγγραφο του Υπουργείου Ανάπτυξης και Επενδύσεων διαβιβάζεται σχέδιο νόμου «Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης» για τη γνωμοδότηση της ΕΑΑΔΗΣΥ, επί των άρθρων 17, 20 και 23, σύμφωνα τις διατάξεις της υποπερ. αα' της περ. γ της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011.
Αντικείμενο του ως άνω σχεδίου νόμου είναι η θέσπιση των κανόνων που διέπουν την κατάρτιση, το συντονισμό, τη διαχείριση, τη χρηματοδότηση, τον έλεγχο και την εφαρμογή των αναπτυξιακών παρεμβάσεων του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης (ΕΠΑ) και των επιμέρους προγραμμάτων του, που χρηματοδοτούνται από τους εθνικούς πόρους του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) ( άρθρο 1 Αντικείμενο-πεδίο εφαρμογής).
Ειδικότερα, μεταξύ άλλων, στα άρθρα 17 και 23 του ως άνω σχεδίου νόμου, περιέχονται διατάξεις που προβλέπουν, κατά το πρότυπο του ν. 4314/2014, την κατάρτιση, έγκριση και υλοποίηση προγραμμάτων τεχνικής βοήθειας, με περιεχόμενο την προμήθεια αγαθών, τη λήψη υπηρεσιών και την κάλυψη λειτουργικών δαπανών, με στόχο την ενίσχυση της υλοποίησης των στόχων και των προγραμμάτων του ΕΠΑ.
Με τα άρθρα αυτά: α) επεκτείνεται το πεδίο εφαρμογής των άρθρων 119, 200 παρ. 8 και 329 του ν. 4412/2016 (Α΄167), και β) προβλέπεται μεταβατικά η αναλογική εφαρμογή της ΥΑ 23451/ΕΥΣΣΑ 493/ 24/02/2017 (Β΄677).
Επιπλέον, με την παρ. 8 του άρθρου 20 του εν λόγω σ/ν προβλέπεται, ότι για αναθέσεις συμβάσεων προμηθειών αγαθών, παροχής υπηρεσιών και εκτέλεσης έργων στο πλαίσιο του ΕΠΑ, που υπόκεινται στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δεν εφαρμόζεται η υποπερίπτωση δδ' της περίπτωσης γ' της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011 (Α' 204). Παρόμοια διάταξη υφίσταται για τα συγχρηματοδοτούμενα έργα (άρθρο 28 παρ. 3 του ν. 4314/2014).
Το ως άνω σχέδιο νόμου έχει τεθεί σε διαβούλευση για το χρονικό διάστημα από 19/09/2019 έως και 24/09/2019.
Ι. Το κείμενο του ως άνω υποβληθέντος στην Αρχή νομοσχεδίου παρατίθεται ως διαβιβάστηκε στην Αρχή στο συνημμένο Παράρτημα Ι, κάτωθι δε παρατίθενται οι υπό έλεγχο διατάξεις. Οι υπό κρίση διατάξεις καθώς και η αιτιολογική έκθεση αυτών έχουν ως εξής:
Α. Σχέδιο νόμου «περί του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης»
«[…]
Άρθρο 17
Τεχνική Βοήθεια
1. Οι ενέργειες Τεχνικής Βοήθειας (τεχνικής υποστήριξης) αφορούν τον προγραμματισμό, το σχεδιασμό, την προετοιμασία, τη διαχείριση, την παρακολούθηση, την αξιολόγηση, τη δημοσιότητα, την εφαρμογή και τον έλεγχο των προγραμμάτων του ΕΠΑ, καθώς και δραστηριότητες για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας της Υπηρεσίας Συντονισμού, των Υπηρεσιών Διαχείρισης και των δικαιούχων για την υλοποίηση των προγραμμάτων. Συνίστανται ιδίως στην προμήθεια αγαθών και λήψη υπηρεσιών, στην κάλυψη δαπανών, καθώς και σε κάθε άλλη απαραίτητη δαπάνη που αποσκοπεί στην ενίσχυση της υλοποίησης των στόχων και των προγραμμάτων του ΕΠΑ.
2. Δικαιούχοι ενεργειών στο πλαίσιο του Τομεακού Προγράμματος Τεχνικής Βοήθειας του ΕΠΑ, που καταρτίζεται από το Υπουργείο Ανάπτυξης και Επενδύσεων, είναι οι αναφερόμενοι στο Πρόγραμμα. Δικαιούχοι ενεργειών Τεχνικής Βοήθειας στο πλαίσιο του αντίστοιχου άξονα προτεραιότητας του οικείου ΤΠΑ ή ΠΠΑ είναι οι Υπηρεσίες Διαχείρισης, καθώς και άλλοι φορείς και υπηρεσίες, εφόσον προβλέπονται από την έγκριση των προγραμμάτων.
3. Οι ενέργειες Τεχνικής Βοήθειας χρηματοδοτούνται από εθνικούς πόρους μέσω του Προϋπολογισμού Δημοσίων Επενδύσεων. Ο προϋπολογισμός του τομεακού προγράμματος Τεχνικής Βοήθειας καθορίζεται ως ποσοστό μέχρι το 1% των συνολικών πιστώσεων του ΕΠΑ. Ο προϋπολογισμός του αντίστοιχου άξονα προτεραιότητας των επιμέρους προγραμμάτων του ΕΠΑ καθορίζεται ως ποσοστό μέχρι 1% των συνολικών πιστώσεών τους. Με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων, τα ποσοστά αυτά μπορεί να οριστούν μέχρι το διπλάσιο των ανωτέρω.
Ο προϋπολογισμός του προγράμματος Τεχνικής Βοήθειας της παρ. 2 του άρθρου 23 μπορεί να ανέρχεται μέχρι το 1% του ορίου δαπανών του Εθνικού ΠΔΕ που ισχύει για το έτος κατά το οποίο εκδίδεται η απόφαση έγκρισής του.
4.Τα άρθρα 119, 200 παρ. 8 και 329 του ν. 4412/2016 (Α΄147) εφαρμόζονται και για τις ενέργειες Τεχνικής Βοήθειας που χρηματοδοτούνται από το ΕΠΑ.
5. Με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων καθορίζεται η διαδικασία κατάρτισης και έγκρισης των προγραμμάτων, εξειδικεύονται περαιτέρω οι επιλέξιμες κατηγορίες ενεργειών και ορίζονται, αν απαιτείται, και άλλοι δικαιούχοι ενεργειών Τεχνικής Βοήθειας πέραν των οριζόμενων στο παρόν άρθρο.
6. Μέχρι την έκδοση της απόφασης της παρ. 5, καθώς και των αποφάσεων της παρ. 4 του άρθρου 119 και της παρ. 4 του άρθρου 329 του ν. 4412/2016, εφαρμόζεται αναλογικά η 23451/ΕΥΣΣΑ 493/24.2.2017 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομίας και Ανάπτυξης (Β΄ 677), χωρίς διάκριση υποπρογραμμάτων και χωρίς περιορισμό στον προϋπολογισμό κάθε κατηγορίας επιλέξιμων ενεργειών, όπως αυτές αναφέρονται στο Παράρτημα αυτής. Στις επιμέρους κατηγορίες επιλέξιμων ενεργειών της παραπάνω απόφασης προστίθενται οι ενέργειες επίβλεψης έργων του ΕΠΑ μέσα από τις διαδικασίες του άρθρου 20 παρ. 7. Μέχρι τη δημιουργία καταλόγου προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών δικαιούχων Τεχνικής Βοήθειας ΕΠΑ, η Γενική Διεύθυνση Δημοσίων Επενδύσεων και η Δι.Δι.Ε.Π. μπορούν, για την εκτέλεση των ενεργειών των οποίων είναι δικαιούχοι, να χρησιμοποιούν τους καταλόγους προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών της Εθνικής Αρχής Συντονισμού του άρθρου 14 του ν. 4314/2014, που προβλέπονται στην παρ. 2 του άρθρου 10 της ανωτέρω απόφασης.
7. Η απόφαση της παρ. 8 του άρθρου 48 του ν. 4314/2014 εφαρμόζεται αναλόγως και για τις ενέργειες τεχνικής υποστήριξης που χρηματοδοτούνται από το ΕΠΑ.
[….]
Άρθρο 20
Επιτάχυνση της υλοποίησης των έργων ΠΔΕ
1. Κατά παρέκκλιση της παρ. 3 του άρθρου 77 του ν. 4270/2014 (Α΄143), καθώς και κάθε άλλης ειδικής διάταξης δεν απαιτείται σύμπραξη του Υπουργού Οικονομικών για την έκδοση κανονιστικών διοικητικών πράξεων που προκαλούν δαπάνη, η οποία βαρύνει το Εθνικό και το Συγχρηματοδοτούμενο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων.
2. Στο τέλος της παρ. 8 του άρθρου 6 του ν. 2527/1997 (Α`206), όπως αυτή συμπληρώθηκε με την παρ. 3 του άρθρου 30 του ν. 4314/2014, προστίθεται εδάφιο ως εξής: «Επίσης εξαιρούνται οι συμβάσεις μίσθωσης έργου που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο προγραμμάτων του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης (ΕΠΑ).»
3. Οι δαπάνες αρχαιολογικών ερευνών και εργασιών που προκαλούνται κατά την εκτέλεση έργων του ΕΠΑ που διέπονται από τις διατάξεις του ν. 3669/2008 (Α΄ 116) και του ν. 4412/2016 χρηματοδοτούνται από τον κύριο του έργου και αφορούν: α) την αρχαιολογική παρακολούθηση των εργασιών από την αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού, β) τη διενέργεια σωστικών ανασκαφών, κατά την έννοια του άρθρου 37 του ν. 3028/2002 (A΄ 153), γ) τη λήψη προληπτικών μέτρων προστασίας των μνημείων έναντι κινδύνων κατά τη διάρκεια της υλοποίησης του έργου ή και κατά τη φάση λειτουργίας του. Αν ο προϋπολογισμός των δαπανών αυτών υπερβαίνει το ποσοστό 5% επί του συνολικού προϋπολογισμού του έργου, ο προϋπολογισμός εγκρίνεται με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού, που εκδίδεται ύστερα από αιτιολογημένη γνώμη των αρμόδιων κατά περίπτωση Κεντρικών Συμβουλίων του ίδιου Υπουργείου.
4. Στο τέλος της παρ. 1 του άρθρου 4 της 33/2006 Πράξης Υπουργικού Συμβουλίου (Α΄ 280), όπως η παρ. αυτή συμπληρώθηκε με το άρθρο 32 του ν. 4587/2018 (Α΄ 218), προστίθεται περίπτωση κι΄ ως εξής:
«κι. Οι συμβάσεις μίσθωσης έργου που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο προγραμμάτων του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης (ΕΠΑ), οι συμβάσεις εργασίας ή απασχόλησης του προσωπικού ιδιωτικού δικαίου που προσλαμβάνεται για ορισμένο χρόνο ή για ωριαία απασχόληση για την εκτέλεση έργων των ανωτέρω προγραμμάτων, καθώς και οι ανανεώσεις και οι παρατάσεις τους, συμπεριλαμβανομένων των συμβάσεων που αφορούν την εκτέλεση αρχαιολογικών εργασιών επί μνημείων ή σωστικών ανασκαφών που υλοποιούνται με τη μέθοδο της αρχαιολογικής αυτεπιστασίας».
5. Η επιλογή έκτακτου προσωπικού για τις ανάγκες έργων του ΕΠΑ με οποιαδήποτε σχέση, όπως σύμβαση μίσθωσης έργου, σύμβαση εργασίας ορισμένου χρόνου ή ωριαίας απασχόλησης, πραγματοποιείται με τήρηση των αρχών της ίσης μεταχείρισης, της μη διάκρισης, της ισότητας των φύλων και της διαφάνειας. Ειδικά για τη σύναψη συμβάσεων μίσθωσης έργου δημοσιεύεται πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος για δέκα (10) τουλάχιστον ημέρες στην ιστοσελίδα του δικαιούχου ή του φορέα στον οποίο υπάγεται η Υπηρεσία Διαχείρισης του οικείου προγράμματος. Η πρόσκληση περιλαμβάνει τα επαγγελματικά προσόντα που υπαγορεύονται από τη φύση και το σκοπό του προς υλοποίηση έργου, καθώς και τη διαδικασία αξιολόγησης και επιλογής των ενδιαφερομένων.
6. Με απόφαση του οικείου διατάκτη δύναται να ορίζονται τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου της περίπτωσης 14 του άρθρου 3 του ν. 2362/1995 (Α ́ 247), όπως ισχύει, ως υπόλογοι διαχειριστές έργων εθνικού και συγχρηματοδοτούμενου σκέλους ΠΔΕ υπαγόμενα στις διατάξεις των άρθρων 54 επ. του ν. 2362/1995, όπως ισχύουν.
7. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Επενδύσεων και Υποδομών και Μεταφορών δύναται να συστήνεται μητρώο εξειδικευμένων στελεχών προερχόμενων από τον ιδιωτικό τομέα, προκειμένου να υποστηρίζουν για συγκεκριμένο χρόνο την επίβλεψη έργων του ΕΠΑ. Με την απόφαση αυτή ορίζονται οι λεπτομέρειες για τη δημιουργία και τήρηση του μητρώου, όπως οι όροι και προϋποθέσεις ένταξης σε αυτό, η διαδικασία διάγνωσης των αναγκών των δικαιούχων, όπως ο τρόπος επιλογής των στελεχών από τους δικαιούχους, η κάλυψη του σχετικού κόστους, ο ρόλος τους στην επίβλεψη των έργων, καθώς και κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια.
8. Για αναθέσεις συμβάσεων προμηθειών αγαθών, παροχής υπηρεσιών και εκτέλεσης έργων στο πλαίσιο του ΕΠΑ, που υπόκεινται στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, όπως προβλέπεται κάθε φορά, δεν εφαρμόζεται το άρθρο 2 παρ. 2 περίπτωση γ' υποπερίπτωση δδ' του ν. 4013/2011 (Α'204), ως ισχύει, και δεν διενεργείται ο αντίστοιχος έλεγχος της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
[…]
Άρθρο 23
Μεταβατική περίοδος
1. Μέχρι την έναρξη της πρώτης προγραμματικής περιόδου του ΕΠΑ, η οποία ορίζεται την 1/1/2021, με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων, ρυθμίζονται θέματα σχετικά με το συντονισμό των φορέων και των ενεργειών για την προετοιμασία του ΕΠΑ και τον προσδιορισμό των προγραμματικών στόχων της μεταβατικής περιόδου. Με όμοια απόφαση, μπορεί να ρυθμίζονται θέματα που αφορούν τη διαδικασία ένταξης έργων στο ΠΔΕ για χρηματοδότηση από το εθνικό σκέλος του, τη διαδικασία παρακολούθησής τους και κάθε άλλο σχετικό θέμα.
2. Με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων εγκρίνεται πρόγραμμα ενεργειών Τεχνικής Βοήθειας μεταβατικής περιόδου για την κατάρτιση του ΕΠΑ και των προγραμμάτων του και την υποστήριξη έργων του εθνικού σκέλους, με δικαιούχο τη Δι.Δι.Ε.Π. και με περίοδο επιλεξιμότητας δαπανών που αρχίζει από την έναρξη ισχύος του παρόντος και λήγει ένα έτος μετά την έγκριση του πρώτου ΕΠΑ. Με την εν λόγω απόφαση, καθορίζεται ο προϋπολογισμός του προγράμματος, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο πέμπτο εδάφιο της παρ. 3 του άρθρου 17, και μπορεί να προσδιορίζονται και άλλοι δικαιούχοι των ενεργειών. Κατά την κατάρτιση και εφαρμογή του προγράμματος ενεργειών Τεχνικής Βοήθειας μεταβατικής περιόδου, ιδιαίτερη μέριμνα θα ληφθεί για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας των ΟΤΑ Α’ και Β΄ βαθμού. Το πρόγραμμα περιλαμβάνει τις αναγκαίες ενέργειες που αφορούν α) την κατάρτιση, την ενημέρωση και το σχεδιασμό της υλοποίησης του ΕΠΑ και των προγραμμάτων του, β) την υποστήριξη της υλοποίησης των Ειδικών Προγραμμάτων του άρθρου 110 ν. 4497/2017, και γ) την πραγματοποίηση των επιτόπιων επιθεωρήσεων της υποπαρ. 3 της παρ. Β του άρθρου 12. Η υλοποίηση του προγράμματος γίνεται σύμφωνα με τα άρθρα 119, 200 παρ. 8 και 329 του ν. 4412/2016 και με ανάλογη εφαρμογή α) της 23451/ΕΥΣΣΑ 493/24.2.2017 απόφασης του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομίας και Ανάπτυξης, χωρίς διάκριση υποπρογραμμάτων και χωρίς περιορισμό στον προϋπολογισμό κάθε κατηγορίας, και β) της απόφασης της παρ. 8 του άρθρου 48 του ν. 4314/2014. Κατά την εφαρμογή του προγράμματος, η Δι.Δι.Ε.Π. και οι λοιποί οριζόμενοι δικαιούχοι μπορούν να χρησιμοποιούν τους καταλόγους προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών της Εθνικής Αρχής Συντονισμού του ν. 4314/2014, για την εκτέλεση των αντίστοιχων ενεργειών
3. Με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων μπορεί να τροποποιείται το χρονοδιάγραμμα κατάρτισης, διαβούλευσης και έγκρισης του πρώτου ΕΠΑ, καθώς και να καθορίζεται το χρονοδιάγραμμα κατάρτισης, διαβούλευσης και έγκρισης των επιμέρους προγραμμάτων του πρώτου ΕΠΑ. »
Β. Αιτιολογική Έκθεση:
«Επί του άρθρου 17
Τα έργα τεχνικής βοήθειας αφορούν κυρίως -την προμήθεια αγαθών και τη λήψη υπηρεσιών, την κάλυψη λειτουργικών δαπανών και κάθε άλλη απαραίτητη δαπάνη, που αποσκοπεί στην ενίσχυση της υλοποίησης των στόχων και των προγραμμάτων του ΕΠΑ. Στοχεύουν στην ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας της Υπηρεσίας Συντονισμού και των Υπηρεσιών Διαχείρισης καθώς και των δικαιούχων για την υλοποίηση των προγραμμάτων.
Το άρθρο 17 θέτει τις βάσεις της θεσμικής οριοθέτησης των προγραμμάτων και ενεργειών τεχνικής βοήθειας, η οποία θα εξειδικεύεται στη συνέχεια με την έκδοση σχετικής απόφασης του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων. Για την άμεση ενεργοποίηση της προετοιμασίας της πρώτης προγραμματικής περιόδου του ΕΠΑ προβλέπεται ότι μέχρι την έκδοση της προβλεπόμενης ΥΑ, η υλοποίηση της τεχνικής βοήθειας του ΕΠΑ θα γίνεται με αναλογική εφαρμογή της ισχύουσας στο πλαίσιο του ΕΣΠΑ υπ’ αριθ. 23451/ΕΥΣΣΑ 493/24.2.2017, Β΄ 677 απόφασης. Επίσης, προβλέπεται η εφαρμογή, για τα θέματα τεχνικής βοήθειας του ΕΠΑ, του ήδη ισχύοντος πλαισίου των άρθρων 119, 200 παρ. 8 και 329 του ν. 4412/2016 (Α΄147), καθώς και η αναλογική εφαρμογή της απόφασης της παρ. 8 του άρθρου 48 του ν. 4314/2014, σχετικά με τις μετακινήσεις προσωπικού.
Προβλέπεται η ύπαρξη, αφ’ ενός τομεακού προγράμματος τεχνικής βοήθειας που καταρτίζεται από τη Δι.Δι.Ε.Π., όσο και ειδικού άξονα προτεραιότητας σε κάθε επιμέρους ΤΠΑ και ΠΠΑ, και θεσπίζονται τα ανώτατα όρια του προϋπολογισμού τους.
Τέλος, προβλέπεται το όριο προϋπολογισμού ειδικού προγράμματος τεχνικής βοήθειας για τη μεταβατική περίοδο, δηλαδή την περίοδο προετοιμασίας της πρώτης προγραμματικής περιόδου, σύμφωνα με όσα ορίζονται αναλυτικότερα στο άρθρο 23.
Επί του άρθρου 20
Με τη ρύθμιση του άρθρου 20, και κατ’ αναλογία με τα ισχύοντα στο ΕΣΠΑ, εισάγονται κάποιες εξαιρέσεις και ειδικές διαδικασίες με στόχο την επιτάχυνση της υλοποίησης των προγραμμάτων και έργων του ΕΠΑ. Ανάμεσα σε αυτές περιλαμβάνεται η παρέκκλιση από τη γενική διάταξη του άρθρου 77 του ν. 4270/2014 (Α’ 143), σχετικά με την αναγκαία σύμπραξη του Υπουργού Οικονομικών σε κανονιστικές πράξεις που βαρύνουν τον κρατικό προϋπολογισμό, εφ’ όσον αυτές προκαλούν δαπάνη, που αναγνωρίζεται και βαρύνει το ΠΔΕ.
Επίσης εισάγεται εξαίρεση από το πεδίο εφαρμογής της ΠΥΣ 33/2006 και του ν. 2527/1997 (Α΄206), για τη σύναψη συμβάσεων μίσθωσης έργου και συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου σε έργα του ΕΠΑ. Ο λόγος της εξαίρεσης ανάγεται στο πραγματικό γεγονός ότι οι εν λόγω συμβάσεις, που από τη φύση τους έχουν περιορισμένη και σαφώς προσδιορισμένη χρονική διάρκεια, που καθορίζεται από το χρόνο διάρκειας της υλοποίησης του έργου ΕΠΑ, χρηματοδοτούνται από το τελευταίο και επομένως, αφ’ ενός δεν προκαλούν μόνιμη επιβάρυνση του κρατικού προϋπολογισμού, αφ’ ετέρου η σύναψή τους πρέπει να γίνεται χωρίς καθυστερήσεις προκειμένου να υλοποιούνται τα σχετικά έργα εντός των χρονοδιαγραμμάτων.
Επιπροσθέτως καθορίζονται αρχές και βασικές κατευθύνσεις σύμφωνα με τις οποίες δύνανται να διεξαχθούν διαδικασίες επιλογής τυχόν έκτακτου προσωπικού για τις ανάγκες των έργων του ΕΠΑ.
Παράλληλα, λαμβάνεται πρόνοια, ώστε οι δαπάνες αρχαιολογικών ερευνών και εργασιών που προκαλούνται κατά την εκτέλεση έργων του ΕΠΑ βάσει του ν. 3669/2008 (Α116) και του ν. 4412/2016 (Α 147), να βαρύνουν τον κύριο του έργου, προκειμένου να εξασφαλίζεται η ταχύτερη υλοποίηση των ως άνω έργων.
Τέλος, στην επιτάχυνση των διαδικασιών αποβλέπουν και οι διατάξεις των παραγράφων 6, 7 και 8, οι οποίες προβλέπουν αντίστοιχα:
- Τη δυνατότητα ορισμού νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου της περίπτωσης 14 του άρθρου 3 του ν. 2362/1995 (Α ́247), όπως ισχύει, ως υπόλογων διαχειριστών έργων εθνικού και συγχρηματοδοτούμενου σκέλους ΠΔΕ
- Τη σύσταση μητρώου εξειδικευμένων στελεχών προερχόμενων από τον ιδιωτικό τομέα, προκειμένου να υποστηρίζουν για συγκεκριμένο χρόνο την επίβλεψη έργων του ΕΠΑ, και
- Την εξαίρεση από το άρθρο 2 παρ. 2 περίπτωση γ' υποπερίπτωση δδ' του ν. 4013/2011 (Α' 204), ως ισχύει, περί διενέργειας ελέγχου της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., για αναθέσεις συμβάσεων προμηθειών αγαθών, παροχής υπηρεσιών και εκτέλεσης έργων στο πλαίσιο του ΕΠΑ, που υπόκεινται στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου,
Επί του άρθρου 23
Αναγνωρίζοντας το γεγονός ότι το προτεινόμενο σχέδιο νόμου εισάγει ένα νέο μοντέλο οργάνωσης δομών και λειτουργίας των φορέων σε σχέση με το ΕΠΑ, αλλά και με το εθνικό σκέλος του ΠΔΕ, κρίνεται απαραίτητη η πρόβλεψη μεταβατικής περιόδου, που θα δώσει σε όλους τους φορείς τη δυνατότητα να εξοικειωθούν με τις νέες απαιτήσεις και να προετοιμασθούν κατάλληλα.
Ενδεικτικά, η μεταβατική περίοδος θα επικεντρώνεται σε μια «άσκηση» ένταξης - προσαρμογής των έργων του ΠΔΕ που χρηματοδοτούνται από εθνικούς πόρους, σε διαδικασίες προγραμματισμού και συνάρτησής τους με αναπτυξιακές προτεραιότητες, καθώς και σε μια προσπάθεια ουσιαστικής «εκκαθάρισης» του εθνικού ΠΔΕ από λιμνάζοντα έργα, με στόχο τη διεύρυνση του χρηματοδοτικού χώρου για την ένταξη έργων που θα υπηρετούν πραγματικά τους στόχους του σχεδίου ανάπτυξης της χώρας.
Το άρθρο 23 προσδιορίζει την έναρξη της πρώτης προγραμματικής περιόδου του ΕΠΑ για την 01/01/2021, ώστε η μεταβατική περίοδος να είναι σαφώς προσδιορισμένη. Ταυτόχρονα προβλέπει την έκδοση απόφασης του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων, με την οποία θα προσδιορίζονται οι προγραμματικοί στόχοι της μεταβατικής περιόδου και ο τρόπος συντονισμού των φορέων και των ενεργειών για την προετοιμασία του ΕΠΑ. Επίσης, θα ρυθμίζονται - κατά παρέκκλιση των διαδικασιών της Εγκυκλίου του ΠΔΕ, όπου αυτό απαιτείται - θέματα σχετικά με τη διαδικασία ένταξης έργων στο ΠΔΕ για χρηματοδότηση από το εθνικό σκέλος του, η διαδικασία παρακολούθησης αυτών και κάθε άλλο σχετικό θέμα.
Ειδική πρόβλεψη υφίσταται για την κατάρτιση, με αντίστοιχη απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων, ειδικού προγράμματος τεχνικής βοήθειας για τη μεταβατική περίοδο, με στόχο την ενίσχυση των φορέων σε όλες τις παραπάνω μεταβατικές διαδικασίες και προσαρμογές.»
Γ. Συναφείς διατάξεις
1. Στο ν. 4412/16 (ΦΕΚ-147 Α/8-8-16 - Διορθ. Σφαλμ. στα ΦΕΚ-200 Α/24-10-16 και ΦΕΚ-206 Α/3-11-16) : “Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ)” προβλέπονται σχετικώς τα κάτωθι :
Άρθρο 119 Συμβάσεις ενεργειών τεχνικής βοήθειας1. Σε περίπτωση συμβάσεων προμηθειών ή υπηρεσιών κάτω των ορίων, οι οποίες αφορούν ενέργειες τεχνικής βοήθειας των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων του ΕΣΠΑ, του ΕΟΧ ή άλλων ενωσιακών ή διεθνών προγραμμάτων ή/και ταμείων, οι αναθέτουσες αρχές ή/και οι δικαιούχοι ενεργειών τεχνικής βοήθειας κατά την έννοια του ν. 4314/2014 μπορούν να προσφεύγουν και στις διαδικασίες των παραγράφων 2 και 3 κατά περίπτωση.
2. Με αιτιολογημένη απόφαση του Ειδικού ή Γενικού Γραμματέα Υπουργείου ή του Περιφερειάρχη στον οποίο υπάγεται η αρμόδια για την εκτέλεση των ενεργειών τεχνικής βοήθειας υπηρεσία επιτρέπεται, κατόπιν αποστολής πρόσκλησης εκδήλωσης ενδιαφέροντος, η σύναψη σύμβασης προμήθειας αγαθών ή παροχής υπηρεσιών με ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο της επιλογής του εγγεγραμμένο σε κατάλογο προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών, ο οποίος καταρτίζεται και τηρείται για το σκοπό εκτέλεσης ενεργειών Τεχνικής Βοήθειας. Προσφυγή στη διαδικασία αυτή επιτρέπεται εφόσον η εκτιμώμενη αξία της σύμβασης, χωρίς ΦΠΑ, είναι ίση ή κατώτερη από το ποσό των σαράντα χιλιάδων (40.000) ευρώ. Το σχετικό συμφωνητικό υπογράφεται από το ως άνω όργανο.
3. Με αιτιολογημένη απόφαση του Ειδικού ή Γενικού Γραμματέα Υπουργείου ή του Περιφερειάρχη στον οποίο υπάγεται η αρμόδια για την εκτέλεση των ενεργειών τεχνικής βοήθειας υπηρεσία επιτρέπεται, με επιλογή μεταξύ τριών (3) τουλάχιστον προσφορών που λαμβάνονται από φυσικά ή νομικά πρόσωπα της επιλογής του εγγεγραμμένα σε κατάλογο προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών, ο οποίος καταρτίζεται και τηρείται για το σκοπό εκτέλεσης ενεργειών τεχνικής βοήθειας, κατόπιν αποστολής πρόσκλησης εκδήλωσης ενδιαφέροντος προς αυτούς, η σύναψη σύμβασης προμήθειας αγαθών ή παροχής υπηρεσιών. Προσφυγή στη διαδικασία αυτή επιτρέπεται εφόσον η εκτιμώμενη αξία της σύμβασης, χωρίς ΦΠΑ, είναι ίση ή κατώτερη από το ποσό των εξήντα χιλιάδων (60.000) ευρώ. Το σχετικό συμφωνητικό υπογράφεται από το ως άνω όργανο.
4. Με απόφαση του Υπουργού Οικονομίας, Ανάπτυξης και Τουρισμού ή του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού ρυθμίζεται η διαδικασία κατάρτισης και τήρησης των καταλόγων προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών ενεργειών τεχνικής βοήθειας για την εφαρμογή του παρόντος άρθρου, και εξειδικεύονται οι όροι εγγραφής των οικονομικών φορέων σε αυτούς, οι όροι επιλογής του αναδόχου κατά τις παραγράφους 2 και 3, καθώς και κάθε άλλο σχετικό θέμα.
5. Αν η αρμόδια για την εκτέλεση ενεργειών τεχνικής βοήθειας υπηρεσία δεν υπάγεται σε Γενικό ή Ειδικό Γραμματέα Υπουργείου, οι αποφάσεις των παραγράφων 2 και 3 εκδίδονται από το όργανο στο οποίο υπάγεται και στην περίπτωση νομικών προσώπων από το αρμόδιο, σύμφωνα με το οικείο θεσμικό πλαίσιο, αποφασίζον όργανο.
6. Σε περίπτωση συμβάσεων προμηθειών ή υπηρεσιών, οι οποίες αφορούν σε ενέργειες τεχνικής βοήθειας των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων του ΕΣΠΑ, του ΕΟΧ ή άλλων ενωσιακών ή διεθνών προγραμμάτων ή/και ταμείων, η σύναψη αυτών κατά το άρθρο 118, χωρεί με αιτιολογημένη απόφαση του προϊσταμένου της αρμόδιας για την εκτέλεση των ενεργειών τεχνικής βοήθειας υπηρεσίας. Το σχετικό συμφωνητικό όπου απαιτείται υπογράφεται από αυτόν.
7. Η πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος για σύναψη σύμβασης σύμφωνα με την παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου δεν απαιτείται να αναρτηθεί στο ΚΗΜΔΗΣ. Η πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος για σύναψη σύμβασης σύμφωνα με την παράγραφο 3 του παρόντος άρθρου αναρτάται στο ΚΗΜΔΗΣ.
8. Σε περίπτωση συμβάσεων υπηρεσιών, οι οποίες αφορούν σε ενέργειες ωρίμανσης των συγχρηματοδοτούμενων πράξεων του ΕΣΠΑ, του ΕΟΧ ή άλλων ενωσιακών ή διεθνών προγραμμάτων ή/και ταμείων, και των οποίων η εκτιμώμενη αξία δεν υπερβαίνει τα όρια της παραγράφου 1 του άρθρου 118 του παρόντος, η διαδικασία ανάθεσης γίνεται σύμφωνα με τα οριζόμενα στις παραγράφους 1 έως 4 του άρθρου 118 του παρόντος.
Άρθρο 200 Τρόπος πληρωμής – απαιτούμενα δικαιολογητικά για πληρωμή του αναδόχου
1. Ο τρόπος πληρωμής και κάθε άλλο αναγκαίο θέμα καθορίζονται απαραίτητα στη διακήρυξη.
2. Η πληρωμή της αξίας των υλικών ή της υπηρεσίας στον ανάδοχο αν δεν προβλέπεται άλλος τρόπος στα έγγραφα της σύμβασης μπορεί να γίνει με ένα από τους παρακάτω τρόπους:
α. Με την εξόφληση του 100% της συμβατικής αξίας μετά την οριστική παραλαβή των υλικών ή της υπηρεσίας.
β. Με την χορήγηση έντοκης προκαταβολής μέχρι ποσοστού 50% της συμβατικής αξίας χωρίς ΦΠΑ έναντι ισόποσης εγγύησης και την καταβολή του υπολοίπου είτε μετά την οριστική παραλαβή των υλικών είτε με πληρωμή ποσοστού 20% της συμβατικής αξίας χωρίς ΦΠΑ με το πρωτόκολλο παραλαβής κατόπιν του μακροσκοπικού ελέγχου και την εξόφληση της υπόλοιπης συμβατικής αξίας με τον συνολικό ΦΠΑ μετά την οριστική παραλαβή των υλικών.
3. Οι παραπάνω τρόποι πληρωμής εφαρμόζονται και στις τμηματικές παραδόσεις εφόσον αυτές προβλέπονται από την σύμβαση.
4. Στις συμβάσεις προμήθειας τα δικαιολογητικά που απαιτούνται είναι κατ’ ελάχιστον τα εξής:
α) Πρωτόκολλο οριστικής ποσοτικής και ποιοτικής παραλαβής ή σε περίπτωση αυτοδίκαιης παραλαβής, αποδεικτικό προσκόμισης του υλικού στην αποθήκη, σύμφωνα με το άρθρο 208.
β) Αποδεικτικό εισαγωγής του υλικού στην αποθήκη του φορέα.
γ) Τιμολόγιο του προμηθευτή εις τριπλούν.
ε) Πιστοποιητικά Φορολογικής Ενημερότητας και Ασφαλιστικής Ενημερότητας σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις.
5. Στις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών για την πληρωμή του τιμήματος απαιτούνται κατ’ ελάχιστον τα εξής δικαιολογητικά:
α) Πρωτόκολλο οριστικής παραλαβής του τμήματος που αφορά η πληρωμή ή του συνόλου του συμβατικού αντικείμενου σύμφωνα με το άρθρο 219.
β) Τιμολόγιο του αναδόχου.
δ) Πιστοποιητικά Φορολογικής Ενημερότητας και Ασφαλιστικής Ενημερότητας σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις.
6. Πέραν των ανωτέρω δικαιολογητικών οι αρμόδιες υπηρεσίες που διενεργούν τον έλεγχο και την πληρωμή, μπορούν να ζητήσουν και οποιοδήποτε άλλο δικαιολογητικό, εφόσον προβλέπεται στην κείμενη νομοθεσία ή στα έγγραφα της σύμβασης.
7. Στην περίπτωση της παραγράφου 9 και 10 του άρθρου 53, για την πληρωμή του επί πλέον ποσού που προκύπτει μετά την αναπροσαρμογή, δεν απαιτείται σύναψη συμπληρωματικής σύμβασης.
8. Οι εντολές πληρωμής των ενεργειών τεχνικής βοήθειας των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων του ΕΣΠΑ, του ΕΟΧ ή άλλων ενωσιακών ή διεθνών προγραμμάτων ή/και ταμείων του άρθρου 119, εκδίδονται από το όργανο που εξέδωσε την απόφαση ανάθεσης.
Άρθρο 329 Συμβάσεις ενεργειών τεχνικής βοήθειας
1. Σε περίπτωση συμβάσεων προμηθειών ή υπηρεσιών κάτω των ορίων, οι οποίες αφορούν σε ενέργειες τεχνικής βοήθειας των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων του ΕΣΠΑ, του ΕΟΧ ή άλλων ενωσιακών ή διεθνών προγραμμάτων ή/και ταμείων, οι αναθέτοντες φορείς ή / και οι δικαιούχοι ενεργειών τεχνικής βοήθειας κατά την έννοια του ν. 4314/2014 μπορούν να προσφεύγουν και στις διαδικασίες των παραγράφων 2 και 3 κατά περίπτωση.
2. Με αιτιολογημένη απόφαση του Ειδικού ή Γενικού Γραμματέα Υπουργείου ή του Περιφερειάρχη στον οποίο υπάγεται η αρμόδια για την εκτέλεση των ενεργειών τεχνικής βοήθειας υπηρεσία επιτρέπεται, κατόπιν αποστολής πρόσκλησης εκδήλωσης ενδιαφέροντος, η σύναψη σύμβασης προμήθειας αγαθών ή παροχής γενικών υπηρεσιών με ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο της επιλογής του, εγγεγραμμένο σε κατάλογο προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών, ο οποίος καταρτίζεται και τηρείται για τον σκοπό εκτέλεσης ενεργειών τεχνικής βοήθειας. Προσφυγή στη διαδικασία αυτή επιτρέπεται εφόσον η εκτιμώμενη αξία της σύμβασης, χωρίς ΦΠΑ, είναι ίση ή κατώτερη από το ποσό των σαράντα χιλιάδων (40.000) ευρώ. Το σχετικό συμφωνητικό υπογράφεται από το ως άνω όργανο.
3. Με αιτιολογημένη απόφαση του Ειδικού ή Γενικού Γραμματέα Υπουργείου ή του Περιφερειάρχη στον οποίο υπάγεται η αρμόδια για την εκτέλεση των ενεργειών τεχνικής βοήθειας υπηρεσία επιτρέπεται, με επιλογή μεταξύ τριών (3) τουλάχιστον προσφορών που λαμβάνονται από φυσικά ή νομικά πρόσωπα της επιλογής του, εγγεγραμμένα σε κατάλογο προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών, ο οποίος καταρτίζεται και τηρείται για το σκοπό εκτέλεσης ενεργειών τεχνικής βοήθειας, κατόπιν αποστολής πρόσκλησης εκδήλωσης ενδιαφέροντος προς αυτούς, η σύναψη σύμβασης προμήθειας αγαθών ή παροχής υπηρεσιών. Προσφυγή στη διαδικασία αυτή επιτρέπεται εφόσον η εκτιμώμενη αξία της σύμβασης, χωρίς ΦΠΑ, είναι ίση ή κατώτερη από το ποσό των εξήντα χιλιάδων (60.000) ευρώ. Το σχετικό συμφωνητικό υπογράφεται από το ως άνω όργανο.
4. Με απόφαση του Υπουργού Οικονομίας, Ανάπτυξης και Τουρισμού ή του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού ρυθμίζεται η διαδικασία κατάρτισης και τήρησης των καταλόγων προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών ενεργειών τεχνικής βοήθειας για την εφαρμογή του παρόντος άρθρου, και εξειδικεύονται οι όροι εγγραφής των οικονομικών φορέων σε αυτούς, οι όροι επιλογής του αναδόχου κατά τις παραγράφους 2 και 3, καθώς και κάθε άλλο σχετικό θέμα.
5. Αν η αρμόδια για την εκτέλεση ενεργειών τεχνικής βοήθειας υπηρεσία δεν υπάγεται σε Γενικό ή Ειδικό Γραμματέα Υπουργείου, οι αποφάσεις των παραγράφων 2 και 3 εκδίδονται από το όργανο στο οποίο υπάγεται και στην περίπτωση νομικών προσώπων από το αρμόδιο, σύμφωνα με το οικείο θεσμικό πλαίσιο, αποφασίζον όργανο.
6. Σε περίπτωση συμβάσεων προμηθειών ή υπηρεσιών, οι οποίες αφορούν σε ενέργειες τεχνικής βοήθειας των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων του ΕΣΠΑ, του ΕΟΧ ή άλλων ενωσιακών ή διεθνών προγραμμάτων ή/και ταμείων, η σύναψη αυτών κατά το άρθρο 328 χωρεί με αιτιολογημένη απόφαση του προϊσταμένου της αρμόδιας για την εκτέλεση των ενεργειών τεχνικής βοήθειας υπηρεσίας.
ΙΙ. Αρμοδιότητα Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011: «αα) Η Αρχή γνωμοδοτεί επί των διατάξεων σχεδίων νόμων που αφορούν στις δημόσιες συμβάσεις πριν από την κατάθεση τους στη Βουλή. Αν ο αρμόδιος Υπουργός διαφωνεί με τη γνώμη της Αρχής, η Αρχή δύναται να συγκαλεί συσκέψεις, με τη συμμετοχή εκπροσώπων της και εκπροσώπων όλων των συναρμόδιων Υπουργείων με σκοπό την ανταλλαγή και σύγκλιση των απόψεων. Στις εν λόγω συσκέψεις η Αρχή και κάθε συναρμόδιος Υπουργός μπορούν να ζητούν τη συμμετοχή ανεξάρτητων τρίτων, ειδικών σε θέματα δημοσίων συμβάσεων. Οι συσκέψεις αυτές πραγματοποιούνται σε διάστημα δέκα (10) εργάσιμων ημερών από την περιέλευση της πρόσκλησης της Αρχής στους συμμετέχοντες. Η άπρακτη παρέλευση της προθεσμίας αυτής δεν κωλύει τη συνέχιση της διαδικασίας ψήφισης του σχεδίου νόμου. Αν δεν αρθεί η διαφωνία μεταξύ του αρμόδιου Υπουργού και της Αρχής, στη γνώμη της Αρχής προσαρτάται έκθεση του Υπουργού στην οποία περιλαμβάνεται και ειδική αιτιολόγηση κάθε απόκλισης από το περιεχόμενο της γνώμης. Τα εν λόγω έγγραφα συνοδεύουν τα σχέδια νόμων κατά την κατάθεση τους στη Βουλή και αναρτώνται με επιμέλεια της Αρχής στην ιστοσελίδα της. Σε περίπτωση απόκλισης του σχεδίου νόμου από τη γνώμη της Αρχής, η αρμόδια επιτροπή της Βουλής δύναται να καλεί, σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής, σε ακρόαση τον Πρόεδρο της Αρχής».
Στο βαθμό που με τις ανωτέρω αναφερόμενες νομοθετικές ρυθμίσεις ρυθμίζονται ζητήματα ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων που αφορούν ιδίως σε θέματα της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας της Αρχής (άρθρο 20 παρ. 8) στην περίπτωση της προσφυγής σε διαδικασία διαπραγμάτευσης κατ’ άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. δδ΄ του ν. 4013/2011, αλλά και στη διαδικασία ανάθεσης συμβάσεων που αφορούν σε ενέργειες τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο του ΕΠΑ, αυτές εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Αρχής για παροχή γνώμης.
ΙΙΙ. Εισαγωγικές παρατηρήσεις-Το περιεχόμενο του νόμου
Όπως προαναφέρθηκε, το σχέδιο νόμου αφορά στους κανόνες που διέπουν την κατάρτιση, το συντονισμό, τη διαχείριση, τη χρηματοδότηση, τον έλεγχο και την εφαρμογή των αναπτυξιακών παρεμβάσεων του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης (ΕΠΑ) και των επιμέρους προγραμμάτων του, που χρηματοδοτούνται από τους εθνικούς πόρους του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων.
Ειδικότερα, το Υπουργείο Ανάπτυξης και Επενδύσεων καταρτίζει το ΕΠΑ, αντικείμενο του οποίου αποτελεί ο μεσοπρόθεσμος αναπτυξιακός προγραμματισμός αξιοποίησης των εθνικών πόρων του ΠΔΕ, με βάση τις κατευθύνσεις και τις ανάγκες που προκύπτουν από ένα σχέδιο ανάπτυξης της χώρας για την παραγωγική ανάταξη και την κοινωνική συνοχή. Το ΕΠΑ, για κάθε προγραμματική περίοδο, καθορίζει τις προτεραιότητες ανά τομέα πολιτικής στο πλαίσιο των εθνικών αναπτυξιακών στόχων, τους ειδικούς στόχους και δράσεις, τη διάρκεια της εφαρμογής του, το συνολικό και ανά Πρόγραμμα προϋπολογισμό, καθώς και τα αποτελέσματα που επιδιώκονται με την εφαρμογή του. Ο ως άνω αναπτυξιακός προγραμματισμός (κατά κανόνα πενταετούς διάρκειας) διέπεται από τις αρχές της συμπληρωματικότητας προς τις συγχρηματοδοτούμενες από την Ευρωπαϊκή Ένωση παρεμβάσεις και της αποτελεσματικότητας των πολιτικών, των προγραμμάτων και των δράσεων και λαμβάνει υπόψη του και εξειδικεύει τις δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί από τη χώρα για το συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, καθώς και τις ανάγκες που έχουν προκύψει από όλα τα στάδια διαβούλευσης. Στις διαδικασίες του αναπτυξιακού προγραμματισμού, καθώς και κατά την υλοποίηση του ΕΠΑ και των προγραμμάτων του, τηρούνται οι αρχές και οι κανόνες της εθνικής και ενωσιακής νομοθεσίας, καθώς και των διεθνών συμφωνιών τις οποίες έχει κυρώσει η Ελλάδα, ιδίως, όσον αφορά το περιβάλλον, το χωροταξικό σχεδιασμό, τη βιώσιμη ανάπτυξη, τα ανθρώπινα δικαιώματα, την προσβασιμότητα χωρίς διακρίσεις, καθώς και τον ανταγωνισμό. Αναπόσπαστα τμήματα του ΕΠΑ είναι τα ΤΠΑ και τα ΠΠΑ. (άρθρα 3 και 4). Περαιτέρω, με το άρθρο 5 καθορίζονται οι επιλέξιμες κατηγορίες έργων για χρηματοδότηση από το ΕΠΑ. Η Δι.Δι.Ε.Π. του Υπουργείου Ανάπτυξης και Επενδύσεων καταρτίζει το σχετικό σχέδιο του ΕΠΑ με τη διαδικασία και τα ελάχιστα στοιχεία που περιλαμβάνονται στο άρθρο 6.
Το άρθρο 7 προβλέπει τη διαδικασία παρακολούθησης, αξιολόγησης και αναθεώρησης του ΕΠΑ και τα άρθρα 8-12 προβλέπουν την αντίστοιχη διαδικασία και αρχές για τα Τομεακά και Περιφερειακά Προγράμματα ΕΠΑ (ΤΠΑ και ΠΠΑ).
Στο άρθρο 13 ορίζεται ότι το ΕΠΑ μπορεί να χρηματοδοτεί Ειδικά Προγράμματα, τα οποία έχουν στόχο την άμεση και ολοκληρωμένη αντιμετώπιση ειδικών προβλημάτων ή αναγκών ή αναπτυξιακών ευκαιριών που προκύπτουν σε εθνικό ή τοπικό επίπεδο, στο χρηματοδοτικό σχήμα των οποίων μπορεί να συμμετέχουν χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί, αναπτυξιακές τράπεζες, δημόσια και ιδιωτικά ιδρύματα ειδικού χρηματοδοτικού σκοπού, καθώς και επενδυτικά ταμεία.
Με το άρθρο 14 ορίζεται ότι η Γενική Διεύθυνση Δημοσίων Επενδύσεων αποτελεί την κεντρική Υπηρεσία Συντονισμού του ΕΠΑ (ΥΣ–ΕΠΑ). Για το σκοπό αυτό υποστηρίζεται από τη Διεύθυνση Διαχείρισης Εθνικού Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (Δι.Δι.Ε.Π.) και με το άρθρο 15 η διαδικασία ανάθεσης και οι επιμέρους αρμοδιότητες που αφορούν τη διαχείριση, την παρακολούθηση και τον έλεγχο των ΤΠΑ και ΠΠΑ σε Υπηρεσίες Διαχείρισης που υποδεικνύονται ειδικά για το σκοπό αυτό από το αρμόδιο Υπουργείο ή Περιφέρεια κατά την υποβολή του οικείου προγράμματος. Ως Υπηρεσίες Διαχείρισης μπορούν να ορίζονται και οι Ειδικές Υπηρεσίες των άρθρων 5, 7, 16, 62 και 63 του ν. 4314/2014 (Α΄265), καθώς και η αρμόδια διεύθυνση της ΜΟΔ Α.Ε. Το άρθρο 16 αφορά στην υλοποίηση και πληρωμή των Έργων του ΕΠΑ σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στην εθνική και ενωσιακή νομοθεσία διαδικασία που προβλέπεται για τις πληρωμές των έργων του ΠΔΕ.
Με το άρθρο 17 του σχεδίου νόμου ρυθμίζονται οι ενέργειες Τεχνικής Βοήθειας (τεχνικής υποστήριξης) :
Με την παρ. 1 ορίζεται ότι αυτές αφορούν τον προγραμματισμό, το σχεδιασμό, την προετοιμασία, τη διαχείριση, την παρακολούθηση, την αξιολόγηση, τη δημοσιότητα, την εφαρμογή και τον έλεγχο των προγραμμάτων του ΕΠΑ, καθώς και δραστηριότητες για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας της Υπηρεσίας Συντονισμού, των Υπηρεσιών Διαχείρισης και των δικαιούχων για την υλοποίηση των προγραμμάτων και συνίστανται ιδίως στην προμήθεια αγαθών και λήψη υπηρεσιών, στην κάλυψη δαπανών, καθώς και σε κάθε άλλη απαραίτητη δαπάνη που αποσκοπεί στην ενίσχυση της υλοποίησης των στόχων και των προγραμμάτων του ΕΠΑ. Η παρ. 2 ρυθμίζει τα σχετικά με τους δικαιούχους ενεργειών τεχνικής βοήθειας, τόσο στο πλαίσιο του Τομεακού Προγράμματος Τεχνικής Βοήθειας του ΕΠΑ, όσο στο πλαίσιο του αντίστοιχου άξονα προτεραιότητας του οικείου ΤΠΑ ή ΠΠΑ (με παραπομπή στο πρόγραμμα) και η παρ. 3 περιλαμβάνει ρυθμίσεις σχετικά με τον προϋπολογισμό τεχνικής βοήθειας. Εξάλλου, με την παρ. 4 του ίδιου άρθρου ορίζεται, ότι τα άρθρα 119, 200 παρ. 8 και 329 του ν. 4412/2016 (Α΄147) εφαρμόζονται και για τις ενέργειες Τεχνικής Βοήθειας που χρηματοδοτούνται από το ΕΠΑ, ενώ με την παρ. 5 ορίζεται, ότι με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων καθορίζεται η διαδικασία κατάρτισης και έγκρισης των προγραμμάτων, εξειδικεύονται περαιτέρω οι επιλέξιμες κατηγορίες ενεργειών και ορίζονται, αν απαιτείται, και άλλοι δικαιούχοι ενεργειών Τεχνικής Βοήθειας πέραν των οριζόμενων στο άρθρο αυτό. Τέλος, με την παρ. 6 ορίζεται ότι μέχρι την έκδοση της απόφασης της παρ. 5, καθώς και των αποφάσεων της παρ. 4 του άρθρου 119 και της παρ. 4 του άρθρου 329 του ν. 4412/2016, εφαρμόζεται αναλογικά η 23451/ΕΥΣΣΑ 493/24.2.2017 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομίας και Ανάπτυξης (Β΄ 677), χωρίς διάκριση υποπρογραμμάτων και χωρίς περιορισμό στον προϋπολογισμό κάθε κατηγορίας επιλέξιμων ενεργειών, όπως αυτές αναφέρονται στο Παράρτημα αυτής. Στις επιμέρους κατηγορίες επιλέξιμων ενεργειών της παραπάνω απόφασης προστίθενται οι ενέργειες επίβλεψης έργων του ΕΠΑ μέσα από τις διαδικασίες του άρθρου 20 παρ. 7. Μέχρι τη δημιουργία καταλόγου προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών δικαιούχων Τεχνικής Βοήθειας ΕΠΑ, η Γενική Διεύθυνση Δημοσίων Επενδύσεων και η Δι.Δι.Ε.Π. μπορούν, για την εκτέλεση των ενεργειών των οποίων είναι δικαιούχοι, να χρησιμοποιούν τους καταλόγους προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών της Εθνικής Αρχής Συντονισμού του άρθρου 14 του ν. 4314/2014, που προβλέπονται στην παρ. 2 του άρθρου 10 της ανωτέρω απόφασης. Με την παρ. 7 ορίζεται ότι η παρ. 8 του άρθρου 48 του ν. 4314/2014 εφαρμόζεται αναλόγως και για τις ενέργειες τεχνικής υποστήριξης που χρηματοδοτούνται από το ΕΠΑ.
Με το άρθρο 20 του ως άνω σχεδίου νόμου θεσπίζονται παρεκκλίσεις προς επιτάχυνση της υλοποίησης των έργων ΠΔΕ. Ειδικότερα, με την παρ. 3 ρυθμίζονται τα σχετικά με τις δαπάνες αρχαιολογικών ερευνών και εργασιών που προκαλούνται κατά την εκτέλεση έργων του ΕΠΑ, με την παρ. 7 η δυνατότητα σύστασης, με κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Επενδύσεων και Υποδομών και Μεταφορών, μητρώου εξειδικευμένων στελεχών προερχόμενων από τον ιδιωτικό τομέα, προκειμένου να υποστηρίζουν για συγκεκριμένο χρόνο την επίβλεψη έργων του ΕΠΑ. Επιπλέον με την παρ. 8 του ίδιου άρθρου ορίζεται, ότι για αναθέσεις συμβάσεων προμηθειών αγαθών, παροχής υπηρεσιών και εκτέλεσης έργων στο πλαίσιο του ΕΠΑ, που υπόκεινται στον προσυμβατικό έλεγχο του
Ελεγκτικού Συνεδρίου, όπως προβλέπεται κάθε φορά, δεν εφαρμόζεται το άρθρο 2 παρ. 2 περίπτωση γ' υποπερίπτωση δδ' του ν. 4013/2011 (Α'204), ως ισχύει, και δεν διενεργείται ο αντίστοιχος έλεγχος της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Με το άρθρο 23 ορίζονται τα σχετικά με την μεταβατική περίοδο μέχρι την έναρξη της πρώτης προγραμματικής περιόδου του ΕΠΑ, η οποία ορίζεται την 1/1/2021, και ειδικότερα η δυνάμει Υπουργικής Απόφασης ρύθμιση θεμάτων σχετικά με το συντονισμό των φορέων και των ενεργειών για την προετοιμασία του ΕΠΑ και τον προσδιορισμό των προγραμματικών στόχων της μεταβατικής περιόδου. Με όμοια απόφαση, μπορεί να ρυθμίζονται θέματα που αφορούν τη διαδικασία ένταξης έργων στο ΠΔΕ για χρηματοδότηση από το εθνικό σκέλος του, τη διαδικασία παρακολούθησής τους και κάθε άλλο σχετικό θέμα. Επίσης, με την παρ. 2 του ίδιου άρθρου ορίζεται, ότι με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων εγκρίνεται πρόγραμμα ενεργειών Τεχνικής Βοήθειας μεταβατικής περιόδου για την κατάρτιση του ΕΠΑ και των προγραμμάτων του και την υποστήριξη έργων του εθνικού σκέλους, με δικαιούχο τη Δι.Δι.Ε.Π. και με περίοδο επιλεξιμότητας δαπανών που αρχίζει από την έναρξη ισχύος του παρόντος και λήγει ένα έτος μετά την έγκριση του πρώτου ΕΠΑ. Με την εν λόγω απόφαση, καθορίζεται ο προϋπολογισμός του προγράμματος, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο πέμπτο εδάφιο της παρ. 3 του άρθρου 17, και μπορεί να προσδιορίζονται και άλλοι δικαιούχοι των ενεργειών. Με την παρ. 2 ορίζεται, επίσης, ότι η υλοποίηση του προγράμματος γίνεται σύμφωνα με τα άρθρα 119, 200 παρ. 8 και 329 του ν. 4412/2016 και με ανάλογη εφαρμογή α) της 23451/ΕΥΣΣΑ 493/24.2.2017 απόφασης του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομίας και Ανάπτυξης, χωρίς διάκριση υποπρογραμμάτων και χωρίς περιορισμό στον προϋπολογισμό κάθε κατηγορίας, και β) της απόφασης της παρ. 8 του άρθρου 48 του ν. 4314/2014. Κατά την εφαρμογή του προγράμματος, η Δι.Δι.Ε.Π. και οι λοιποί οριζόμενοι δικαιούχοι μπορούν να χρησιμοποιούν τους καταλόγους προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών της Εθνικής Αρχής Συντονισμού του ν. 4314/2014, για την εκτέλεση των αντίστοιχων ενεργειών.
Τέλος, με την παρ. 2 του άρθρου 25 Μεταβατικές διατάξεις ορίζεται, ότι από την έναρξη ισχύος του νόμου και μέχρι την έγκριση των ΤΠΑ και ΠΠΑ της πρώτης προγραμματικής περιόδου του ΕΠΑ οι διατάξεις των άρθρων 20 και 21 εφαρμόζονται και για τα έργα που χρηματοδοτούνται από εθνικούς πόρους του ΠΔΕ.
ΙV. Σκοπιμότητα και νομιμότητα του περιεχομένου των προτεινόμενων ρυθμίσεων:
Επί της παρ. 8 του άρθρου 20:
Με την ως άνω διάταξη της παρ. 8 του άρθρου 20 του σχεδίου νόμου ορίζεται ότι για τις συμβάσεις προμηθειών αγαθών, παροχής υπηρεσιών και εκτέλεσης έργων που εντάσσονται στο ΕΠΑ και υπόκεινται στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, όπως προβλέπεται κάθε φορά, δεν εφαρμόζεται το άρθρο 2 παράγραφος 2 περίπτωση γ΄ υποπερίπτωση δδ΄ του ν. 4013/2011 και δεν διενεργείται ο αντίστοιχος έλεγχος της ΕΑΑΔΗΣΥ, επομένως, στις περιπτώσεις αυτές και από την έναρξη ισχύος του νόμου καταργείται η σχετική γνωμοδοτική αρμοδιότητα της Αρχής. Παράλληλα, ορίζεται ότι από την έναρξη ισχύος του νόμου και μέχρι την έγκριση των ΤΠΑ και ΠΠΑ της πρώτης προγραμματικής περιόδου του ΕΠΑ οι διατάξεις των άρθρων 20 και 21 εφαρμόζονται και για τα έργα που χρηματοδοτούνται από εθνικούς πόρους του ΠΔΕ.
Στην υποβληθείσα αιτιολογική έκθεση του νόμου δεν διαλαμβάνεται αιτιολογία όσον αφορά το σκοπό της ως άνω ρύθμισης, με την έννοια της αιτιολόγησης της παρέκκλισης από πάγιες διατάξεις, οι οποίες ρυθμίζουν με γενικό και ολοκληρωμένο τρόπο ένα συγκεκριμένο αντικείμενο.
Όπως δε επισημάνθηκε στην αριθμ. 3/2015 γνώμη της Αρχής, η οποία διατυπώθηκε αυτεπάγγελτα σχετικά με τις διατάξεις του άρθρου 28 του ν. 4314/2014 (Α’ 265) με τίτλο «Α) Για τη διαχείριση, τον έλεγχο και την εφαρμογή αναπτυξιακών παρεμβάσεων για την προγραμματική περίοδο 2014-2020, Β) Ενσωμάτωση της Οδηγίας 2012/17 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13ης Ιουνίου 2012 (ΕΕ L 156/16.6.2012) στο ελληνικό δίκαιο, τροποποίηση του ν. 3419/2005 (Α 297) και άλλες διατάξεις»:
«Ο έλεγχος που ασκείται από την ΕΑΑΔΗΣΥ, στη βάση της προαναφερόμενης διάταξης του άρθρου 2 παρ. 2 περ.γ υποπερ.δδ του ν. 4013/2011, αφορά στο σύνολο των προς σύναψη συμβάσεων, ανεξαρτήτως της προέλευσης της χρηματοδότησής τους (εθνικοί ή/και κοινοτικοί πόροι). Στο πλαίσιο αυτό ελέγχεται η συνδρομή και πλήρωση των προϋποθέσεων που τίθενται από το ισχύον θεσμικό πλαίσιο, ενωσιακό και εθνικό, συγκεκριμένα για την προσφυγή στην εξαιρετική διαδικασία της διαπραγμάτευσης (Κατευθυντήρια Οδηγία 1/2013 της ΕΑΑΔΗΣΥ). […]Περαιτέρω, η σχετική αρμοδιότητα της ΕΑΑΔΗΣΥ, όπως προβλέπεται στο άρθρο 2 παρ. 2 περ.γ υποπερ.δδ του ν. 4013/2011, θεσμοθετήθηκε με τον ιδρυτικό νόμο της (ν. 4013/2011), με το σκεπτικό ότι η εκτεταμένη χρήση της διαδικασίας διαπραγμάτευσης (συμπληρωματικές συμβάσεις, απευθείας αναθέσεις) αποτελούσε σημείο τριβής με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και αφορμή για καθυστερήσεις και διακοπή της χρηματοδότησης με ευρωπαϊκούς πόρους σε μια σειρά από περιπτώσεις, όπου οι σχετικές 12 δαπάνες κρίθηκαν μη επιλέξιμες, αν και είχαν εγκριθεί από το Ελεγκτικό Συνέδριο, στο πλαίσιο του προσυμβατικού ελέγχου που αυτό είχε διενεργήσει. Η έκτοτε λήψη της σύμφωνης γνώμης της Αρχής στις περιπτώσεις των απευθείας αναθέσεων και συμπληρωματικών συμβάσεων λειτουργεί αποτρεπτικά ως προς μια πρακτική που αντίκειται στις αρχές της δημοσιότητας και της διαφάνειας και θα έπρεπε να έχει όλως εξαιρετικό χαρακτήρα, ενώ η άσκηση της σχετικής αρμοδιότητας μέχρι σήμερα έχει βοηθήσει τις αναθέτουσες αρχές να προγραμματίζουν καλύτερα την κάλυψη των αναγκών τους, να συντάσσουν πληρέστερες διακηρύξεις και να μελετούν καλύτερα το προς ανάθεση αντικείμενο, ώστε να μη χρειάζεται να καταφύγουν σε διαδικασία διαπραγμάτευσης. Με τον τρόπο αυτό, η προηγούμενη σύμφωνη γνώμη της Αρχής, συμβάλλει στη συνολική αποτελεσματικότητα του συστήματος των δημοσίων συμβάσεων και στη σταδιακή αλλαγή της νοοτροπίας τόσο των αναθετουσών αρχών όσο και των προσφερόντων υποψηφίων αναδόχων, αλλά και στην ουσιαστική απορρόφηση των ευρωπαϊκών πόρων, καταπολεμώντας ένα πεδίο αδιαφάνειας στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων που επιφέρει ανυπέρβλητες καθυστερήσεις, απώλεια πόρων, μείωση ανταγωνιστικότητας των αναδόχων και εν τέλει αστοχία της όποιας αναμενόμενης αναπτυξιακής προοπτικής. Παράλληλα, καθώς η σύμφωνη γνώμη της ΕΑΑΔΗΣΥ ολοκληρώνει τη διαδικασία έκδοσης της πράξης, συντελεί στην ελάφρυνση του φόρτου του Ελεγκτικού Συνεδρίου από υποθέσεις συμβάσεων που δεν έχουν τις προϋποθέσεις να υπογραφούν νομίμως, καθώς οι υποθέσεις αυτές δεν προωθούνται στο Ελεγκτικό Συνέδριο για προσυμβατικό έλεγχο και στην αντίστοιχη επιτάχυνση της επεξεργασίας από το Ελεγκτικό Συνέδριο σε όσες νομίμως καταλήγουν στον έλεγχό του. Πέραν των ανωτέρω, αναφορικά με την παρ. 3 του άρθρου 28, σύμφωνα με την οποία καταργείται η σχετική αρμοδιότητα της Αρχής (άρθρο 2 παράγραφος 2 περίπτωση γ΄υποπερίπτωση δδ΄του ν. 4013/2011) για αναθέσεις συγχρηματοδοτούμενων συμβάσεων προμηθειών αγαθών, παροχής υπηρεσιών και εκτέλεσης έργων, που υπόκεινται στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, παρατηρούμε τα εξής: Ο διαχωρισμός από το νομοθέτη των συμβάσεων ως προς την αντιμετώπισή τους με βάση το ύψος του προϋπολογισμού (πχ κάτω των ευρωπαϊκών κατωφλίων δεν υπάγονται στη γνώμη της ΕΑΑΔΗΣΥ, μεταξύ των κατωφλίων και των ορίων του ΕΣ υπάγονται και άνω των ορίων του ΕΣ δεν υπάγονται) δεν φαίνεται να υπακούει σε συνεπή τελολογία και δεν συνάδει με τη λογική της απλοποίησης της νομοθεσίας. Περαιτέρω, τείνει να δημιουργήσει κίνητρα για τεχνητές κατατμήσεις των συμβάσεων, προκειμένου να τύχουν αντίστοιχης αντιμετώπισης.»
Εξάλλου, τονίζεται ότι η γνωμοδοτική αρμοδιότητα της Αρχής ασκήθηκε μέχρι σήμερα λαμβάνοντας υπόψη την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ένωσης και σύμφωνα με τις αρχές και τους κανόνες του πρωτογενούς και παράγωγου ενωσιακού δικαίου (ιδίως τις αρχές της προστασίας του ανταγωνισμού, της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης), συνέδραμε δε σε πρακτικό επίπεδο τους αρμόδιους για δημόσιες συμβάσεις υπαλλήλους, βοηθώντας τους να αποφεύγουν ορισμένα από τα συνηθέστερα σφάλματα κατά τη διαδικασία ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων και αναδεικνύοντας την υποχρέωση τεκμηρίωσης των βασικών αποφάσεων για την προσφυγή στην εξαιρετική διαδικασία της διαπραγμάτευσης (βλ. ετήσιες εκθέσεις πεπραγμένων της Αρχής).
Τα ανωτέρω επισημάνθηκαν εκ νέου με την αριθμ. 88/23-09-2019 επιστολή του Προέδρου της Αρχής προς τον Υπουργό Ανάπτυξης και Επενδύσεων σύμφωνα με την οποία: «Αναφορικά με τη διάταξη (άρθρο 20 παρ. 8) του τεθέντος σε διαβούλευση σ/ν του Υπουργείου Ανάπτυξης & Επενδύσεων για το Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης (ΕΠΑ) η οποία συρρικνώνει μια βασική αρμοδιότητα της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ., καταρχάς επιτρέψτε μου να επισημάνω ότι όταν θεσπίσθηκε η διάταξη νόμου της υποπεριπτώσεως (δδ) της περιπτ. γ. της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4013/2011, τούτο συνέβη, καθ’ υπόδειξη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ενώ υπήρχε ήδη ο συνταγματικά προβλεπόμενος προσυμβατικός Έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η πρόβλεψή της σύμφωνης γνώμης της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. θεσπίσθηκε ακριβώς για να υποστηρίξει τον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου σε μια όλως εξαιρετική και κατά παρέκκλιση διαδικασία, όπως είναι η προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς δημοσίευση προκήρυξης («απευθείας ανάθεση»), με αυστηρές προς τούτο προϋποθέσεις που προβλέπονται απευθείας από τις ευρωπαϊκές Οδηγίες περί δημοσίων συμβάσεων (άρθρα 26, 32, 269 του ν. 4412/2016). Τρεις ήταν προς τούτο οι βασικές αιτιολογικές βάσεις. Η πάταξη της καταχρηστικής προσφυγής εκ μέρους αναθετουσών αρχών και φορέων στη συγκεκριμένη διαδικασία χωρίς να πληρούνται οι αυστηρές και στενά ερμηνευόμενες προς τούτο προϋποθέσεις (σχετ. παραπέμπουμε σε εκτενή και πάγια νομολογία ΔΕΕ και των εθνικών ανώτατων Δικαστηρίων). Περαιτέρω, επειδή η προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης είναι όλως εξαιρετική και υπόκειται σε αυστηρές προϋποθέσεις, κρίθηκε ως απαραίτητη η συνεπικουρία μιας ανεξάρτητης Αρχής που θα λειτουργούσε και ως μια περαιτέρω δικλείδα ασφαλείας στην προσφυγή σε μια εξαιρετική διαδικασία που σε πολλές περιπτώσεις έτεινε να γίνει πλέον ο κανόνας. Μάλιστα, όπου σε κρίσιμους τομείς υπήρξε νομοθετική πρόβλεψη για συλλήβδην παράκαμψη της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. (όπως ενδεικτικά, στο μεταναστευτικό με το άρθρο 7 παρ.1 του ν. 4587/2018,), τα αποτελέσματα είναι γνωστά. Επιπλέον, η προηγούμενη σύμφωνη γνώμη της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. θεσπίστηκε και ως μηχανισμός αποτροπής της προσφυγής σε διαδικασία αναθέσεων με βάση την χαμηλότερη τιμή, η οποία είναι η συνήθης επιλογή στις περιπτώσεις της προσφυγής στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης. […] Το επιχείρημα ότι δια της καταργήσεως της απαιτήσεως προηγούμενης σύμφωνης γνώμης της Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. επιτυγχάνεται επιτάχυνση διαδικασιών δεν ευσταθεί, διότι η Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. ουδέποτε καθυστερεί να απαντήσει στα υποβαλλόμενα αιτήματα διαπραγμάτευσης. Τουναντίον, στις περιπτώσεις προσφυγής στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης, πάνω από το 70% των αποφάσεων της έχουν εκδοθεί σε λιγότερο του μισού της εκ του νόμου προβλεπόμενης προθεσμίας των 20 ημερών (βλ. σχετ. στοιχεία σε κατατεθείσα στη Βουλή ετήσια έκθεση Αρχής). Μάλιστα σε πραγματικά επείγουσες περιπτώσεις (π.χ. των απορριμμάτων της Κέρκυρας), η σχετική απόφαση εκδόθηκε εντός 24 ωρών. […]. Ζήτημα δεν είναι όμως η ταχεία ανάλωση του δημοσίου χρήματος αλλά η πραγματική δημόσια επένδυση με έργα και προμήθειες με επαρκή κύκλο ζωής.»
Εξάλλου, υπενθυμίζεται, σε σχέση και με τη διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 28 του ν. 4314/2014, το περιεχόμενο της οποίας φαίνεται να επαναλαμβάνει η υπό εξέταση ρύθμιση, ότι ο προβλεπόμενος στην κείμενη νομοθεσία (ν. 4129/2013) έλεγχος νομιμότητας επί των συγχρηματοδοτούμενων συμβάσεων προμηθειών αγαθών, παροχής υπηρεσιών και εκτέλεσης έργων διενεργείται υποχρεωτικά πριν από τη σύναψή τους από Κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εφόσον η προϋπολογιζόμενη δαπάνη υπερβαίνει το ποσό των δέκα εκατομμυρίων (10.000.000) ευρώ (χωρίς Φ.Π.Α.), ενώ τα προβλεπόμενα αντίστοιχα όρια υπαγωγής στον προληπτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου υπολείπονται κατά πολύ του ανωτέρω ποσού στην περίπτωση των συμβάσεων που χρηματοδοτούνται από εθνικούς πόρους. Κατά συνέπεια, πρόκειται για ουσιαστική συρρίκνωση των αρμοδιοτήτων της Αρχής. Υπό την έννοια αυτή, οι εξεταζόμενες διατάξεις του νέου νόμου για το ΕΠΑ, στο βαθμό που προβλέπουν αρμοδιότητες των εμπλεκομένων οργάνων που σχετίζονται με τον προληπτικό έλεγχο των συμβάσεων, δεν επιτυγχάνουν το στόχο της σαφήνειας στη διάκριση αρμοδιοτήτων και ρόλων αυτών προς την κατεύθυνση της επιτάχυνσης και απλούστευσης των συμβάσεων υλοποίησης του ΕΠΑ και στην εν γένει δημιουργία ενός διαφανούς, αποτελεσματικού και συνεκτικού συστήματος δημοσίων συμβάσεων, σύμφωνα με τους κανόνες και με τρόπο αποδοτικό όσον αφορά τη σχέση ποιότητας/τιμής.
Περαιτέρω, είναι δυνατό να δημιουργηθούν και ερμηνευτικά ζητήματα, ιδίως κατά τη μεταβατική περίοδο και μέχρι την έναρξη του προγράμματος ΕΠΑ και την έκδοση των προβλεπόμενων κανονιστικών αποφάσεων που θα προβλέπουν το Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου αυτού, τα οποία θα πρέπει να επιλυθούν με αντίστοιχη παρέμβαση. Ενδεικτικά αναφέρεται, ότι δεν προκύπτει σαφώς από το περιεχόμενο του νόμου ποια θα είναι η διοικητική πράξη δυνάμει της οποίας θα βεβαιώνεται η σχετική ένταξη στο ΕΠΑ (αρχικό ή υπό αναθεώρηση), ώστε να προκύπτουν με βεβαιότητα οι συμβάσεις που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας της Αρχής (βλ. αντίστοιχες παρατηρήσεις ως προς τις συγχρηματοδοτούμενες συμβάσεις στην αριθμ. 3/2015 γνώμη της Αρχής).
Επί της παρ. 7 του άρθρου 20
Με την παράγραφο αυτή προβλέπεται η σύσταση μητρώου εξειδικευμένων στελεχών προερχόμενων από τον ιδιωτικό τομέα, προκειμένου να υποστηρίζουν για συγκεκριμένο χρόνο την επίβλεψη έργων του ΕΠΑ. Σε κάθε περίπτωση, η ειδική αυτή ρύθμιση ενδέχεται να δημιουργήσει ερμηνευτικά ζητήματα σε σχέση και με τη συστηματική ένταξή της στο ισχύον νομοθετικό πλαίσιο ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων (βλ. σχετικά το σχολιασμό του αντίστοιχου άρθρου 28 παρ. 8 του ν. 4314/14 σε σχέση με το προϊσχύσαν πλαίσιο).
Επί των παρ. 4-7 του άρθρου 17
Με το άρθρο 17 του σχεδίου νόμου ρυθμίζονται οι ενέργειες Τεχνικής Βοήθειας (τεχνικής υποστήριξης) οι οποίες αφορούν στον προγραμματισμό, το σχεδιασμό, την προετοιμασία, τη διαχείριση, την παρακολούθηση, την αξιολόγηση, τη δημοσιότητα, την εφαρμογή και τον έλεγχο των προγραμμάτων του ΕΠΑ, καθώς και δραστηριότητες για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας της Υπηρεσίας Συντονισμού, των Υπηρεσιών Διαχείρισης και των δικαιούχων για την υλοποίηση των προγραμμάτων και συνίστανται ιδίως στην προμήθεια αγαθών και λήψη υπηρεσιών, στην κάλυψη δαπανών, καθώς και σε κάθε άλλη απαραίτητη δαπάνη που αποσκοπεί στην ενίσχυση της υλοποίησης των στόχων και των προγραμμάτων του ΕΠΑ.
Στη συγκεκριμένη περίπτωση, πρόκειται για νομοθέτηση κατά παραπομπή. Στο σχέδιο νόμου αντί να επαναλαμβάνονται οι ρυθμίσεις των ανωτέρω διατάξεων-ή μέρους αυτών- (119, 200 παρ. 8 και 329 του ν. 4412/2019), κατ’ οικονομίαν, γίνεται παραπομπή σ’ αυτές με ειδική διάταξη (παρ. 4), καθιστώντας τις ρυθμίσεις αυτών και ρυθμίσεις του υπό κρίση σχεδίου νόμου από τη δημοσίευσή του. Ουσιαστικά πρόκειται για διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής των αντίστοιχων διατάξεων του ν. 4412/2016 που αφορούν στις συγχρηματοδοτούμενες συμβάσεις και, για το λόγο αυτό, θα πρέπει να διερευνηθεί το περιεχόμενο και ο σκοπός του παραπέμποντος νόμου και ο βαθμός στον οποίο οι διατάξεις του θα επηρεασθούν από ενδεχόμενη τροποποίηση του περιεχομένου του παραπεμπόμενου νόμου (ν. 4412/2016) και των κανονιστικών αποφάσεων που εκδόθηκαν κατ΄ εξουσιοδότησή του (της 23451/ΕΥΣΣΑ 493/24.2.2017 απόφασης του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομίας και Ανάπτυξης), σύμφωνα και με τη διάκριση στη θεωρία μεταξύ γνήσιας και μη γνήσιας παραπομπής.
Κατά συνέπεια ορθότερο θα ήταν να εξετασθεί η τροποποίηση των άρθρων 119, 200 παρ. 8 και 329 του ν. 4412/2016, ώστε να συμπεριληφθούν οι ενέργειες τεχνικής βοήθειας του ΕΠΑ στο πεδίο εφαρμογής των ως άνω διατάξεων. Με τον τρόπο αυτό, εξάλλου, εξασφαλίζεται και η ενοποίηση της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων, η οποία πραγματοποιήθηκε σε μεγάλο βαθμό με τον ν. 4412/2016 και η οποία συμβάλλει στην ασφάλεια δικαίου.
Σε διαφορετική περίπτωση, προτείνεται να επαναληφθεί το περιεχόμενο των κρίσιμων ρυθμίσεων στο κείμενο του νομοσχεδίου (με την ενδεχόμενη απαραίτητη προσαρμογή), εν πάση δε περιπτώσει, αν η πρόθεση είναι να γίνει χρήση μη γνήσιας παραπομπής, μετά την παραπομπή πρέπει απαραιτήτως να προστεθεί η διατύπωση « … όπως ισχύει κατά τη δημοσίευση του παρόντος».
Περαιτέρω, αν και η παραπομπή αφορά σε όλο το περιεχόμενο των άρθρων 119 και 329 και όχι σε συγκεκριμένες παραγράφους αυτού, δεν είναι σαφές αν η παραπομπή αφορά και στην παρ. 8 του άρθρου 119, σύμφωνα με την οποία «σε περίπτωση συμβάσεων υπηρεσιών, οι οποίες αφορούν σε ενέργειες ωρίμανσης των συγχρηματοδοτούμενων πράξεων του ΕΣΠΑ, του ΕΟΧ ή άλλων ενωσιακών ή διεθνών προγραμμάτων ή/και ταμείων, και των οποίων η εκτιμώμενη αξία δεν υπερβαίνει τα όρια της παραγράφου 1 του άρθρου 118 του παρόντος [ν. 4412/2016], η διαδικασία ανάθεσης γίνεται σύμφωνα με τα οριζόμενα στις παραγράφους 1 έως 4 του άρθρου 118 του παρόντος».
Σε κάθε περίπτωση και επί της ουσίας, προκύπτει ότι οι διατάξεις αυτές δεν μπορούν να εφαρμοστούν κατά τρόπο που να παρεκκλίνει από τις διατάξεις και τις αρχές της ενωσιακής νομοθεσίας, στην οποία και αναφέρεται η παρ. 4 του άρθρου 3 του σχεδίου νόμου.
Εξάλλου, από τη διατύπωση της παρ. 6 του εξεταζόμενου άρθρου 17 φαίνεται ότι η παραπομπή αφορά και στην υφιστάμενη εξουσιοδότηση της παρ. 4 του άρθρου 119 (και της παρ. 4 του αρ. 329) για την έκδοση κανονιστικής απόφασης με την οποία θα ρυθμίζονται η διαδικασία κατάρτισης και τήρησης των καταλόγων προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών ενεργειών τεχνικής βοήθειας για την εφαρμογή του παρόντος άρθρου, και εξειδικεύονται οι όροι εγγραφής των οικονομικών φορέων σε αυτούς, οι όροι επιλογής του αναδόχου κατά τις παραγράφους 2 και 3, καθώς και κάθε άλλο σχετικό θέμα. Στο σημείο αυτό επισημαίνεται ότι στην παρ. 5 του άρθρου 17 του νομοσχεδίου ήδη προβλέπεται η έκδοση Υπουργικής απόφασης με την οποία καθορίζεται η διαδικασία κατάρτισης και έγκρισης των προγραμμάτων, εξειδικεύονται περαιτέρω οι επιλέξιμες κατηγορίες ενεργειών και ορίζονται, αν απαιτείται, και άλλοι δικαιούχοι ενεργειών Τεχνικής Βοήθειας πέραν των οριζόμενων στο άρθρο αυτό.
Κατά συνέπεια επαναλαμβάνεται ότι σκόπιμο θα ήταν για λόγους σαφήνειας και νομοτεχνικής αρτιότητας όλα τα συναφή θέματα που αφορούν στις ενέργειες τεχνικής βοήθειας του ΕΠΑ να ρυθμίζονται με την ίδια κανονιστική απόφαση κατ΄ εξουσιοδότηση μίας σαφούς διάταξης τυπικού νόμου.
Συναφώς επισημαίνεται ότι δυνάμει της νομοθετικής εξουσιοδότησης της παραγράφου 4 του άρθρου 119 του ν. 4412/2016 έχει ήδη εκδοθεί η ΥΑ 23451/ΕΥΣΣΑ 493/24.02.2017 (ΦΕΚ/Β/03.03.2017), όπως τροποποιήθηκε και ισχύει με την ΥΑ 120497/ΕΥΣΣΑ 2403/03.11.2017 (ΦΕΚ 3943/Β/9.11.2017) και την ΥΑ 28876/ΕΥΣΣΑ498/12.3.2018 (ΦΕΚ 938/Β/16.03.2018), με την οποία ορίστηκαν οι διαδικασίες κατάρτισης, έγκρισης και υλοποίησης προγραμμάτων τεχνικής βοήθειας, διαδικασίες δημιουργίας και διατήρησης καταλόγων προμηθευτών για την ανάθεση και υλοποίηση ενεργειών Τεχνικής Βοήθειας και αφορά, σύμφωνα με την παράγραφο 1 του άρθρου 1 αυτής, στις αρμόδιες αρχές για τη διαχείριση των Ε.Π./Προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2014 - 2020, όπως αναφέρονται στην παρ. 1α του άρθρου 4 και στις παρ. 1Α και 2 του άρθρου 62 του ν. 4314/2014 (περιλαμβανομένης της Ειδικής Υπηρεσίας Διαχείρισης των Προγραμμάτων Ευρωπαϊκής Εδαφικής Συνεργασίας).
Για την άμεση ενεργοποίηση της προετοιμασίας της πρώτης προγραμματικής περιόδου του ΕΠΑ (βλ. αιτιολογική έκθεση), με την παρ. 6 προβλέπεται αναλογική εφαρμογή της ως άνω Υ.Α. καθώς και η δυνητική χρήση των καταλόγων προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών της Εθνικής Αρχής Συντονισμού. Ενδεχομένως, η επιλογή αυτή θα έπρεπε να επανεξεταστεί λαμβανομένης υπόψη της έναρξης της πρώτης προγραμματικής περιόδου του ΕΠΑ (1-01- 2021), όπως προβλέπεται στην παρ. 1 του άρθρου 23 του σχεδίου νόμου, και της διάρκειας της προγραμματικής περιόδου του ΕΣΠΑ 2014-2020.
Σε κάθε περίπτωση στο βαθμό που οι προς έκδοση Υπουργικές αποφάσεις αφορούν σε θέματα ανάθεσης και εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων, ισχύουν τα οριζόμενα στο νόμο για την προηγούμενη λήψη σύμφωνης γνώμης της Αρχής.
Επί της παρ. 2 του άρθρου 23 Μεταβατική περίοδος
Με τη διάταξη του άρθρου 23 προβλέπονται ειδικές ρυθμίσεις σχετικά με την κατάρτιση, με αντίστοιχη απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων, ειδικού προγράμματος τεχνικής βοήθειας για τη μεταβατική περίοδο (μέχρι την έναρξη της πρώτης προγραμματικής περιόδου του ΕΠΑ η οποία ορίζεται την 1/01/2021), με στόχο την ενίσχυση των φορέων σε όλες τις παραπάνω μεταβατικές διαδικασίες και προσαρμογές (βλ. αιτιολογική έκθεση).
Όσον αφορά την παραπομπή στις διατάξεις των άρθρων 119, 200 παρ. 8 και 329 του ν. 4412/2019) και την αναλογική εφαρμογή της ΥΑ 23451/ΕΥΣΣΑ 493/24.02.2017 ισχύουν οι ανωτέρω παρατηρήσεις.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω, η Αρχή διατυπώνει ομόφωνα αρνητική γνώμη επί της διάταξης του άρθρου 20 παρ. 8 του σχεδίου νόμου «περί του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης» και θετική επί των διατάξεων των παρ. 4-7 του άρθρου 17, παρ. 7 του άρθρου 20 και παρ. 2 του άρθρου 23, με τις ως άνω παρατηρήσεις.
Αθήνα, 25 Σεπτεμβρίου 2019
ΘΕΩΡΗΘΗΚΕ
Ο Πρόεδρος
Γεώργιος Καταπόδης