ΓνωμΕΑΑΔΗΣΥ 27/2017 Διατύπωση γνώμης της Αρχής, σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011 όπως ισχύει, επί σχεδίου τροπολογίας στο Σχέδιο Νόμου με τίτλο «Διακίνηση και εμπορία νωπών και ευαλοίωτων αγροτικών προϊόντων και άλλες διατάξεις»

ΓΝΩΜΗ 27/2017
ΑΔΑ: 71Τ9ΟΞΤΒ-5ΤΜ
ΑΝΑΡΤΗΤΕΑ ΣΤΟ ΔΙΑΔΙΚΤΥΟ
EΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ
(άρθρου 2, παρ. 2, περ. γ, υποπερ. (αα) του Ν.4013/2011)
Η ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ
Στην Αθήνα σήμερα, την 19 Ιουλίου του έτους δύο χιλιάδες δέκα επτά (2017) ημέρα Τετάρτη και ώρα 09.30 π.μ. και επί της οδού Κεφαλληνίας 45 και Κόμνα Τράκα, όπου και τα γραφεία της, συνήλθε η ΕΝΙΑΙΑ ΑΝΕΞΑΡΤΗΤΗ ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ σε συνεδρίαση μετά από σχετική πρόσκληση του Προέδρου της, η οποία γνωστοποιήθηκε νομίμως σε όλα τα μέλη της Αρχής.
Από τα προσκληθέντα μέλη της Αρχής παρέστησαν κατά την συνεδρίαση τα ακόλουθα:
Πρόεδρος : Γεώργιος Καταπόδης
Αντιπρόεδρος: Χριστίνα Μπουσουλέγκα
Μέλη: 1. Βαρδακαστάνης Κωνσταντίνος
2. Λουρίκας Δημήτριος, μέσω τηλεδιάσκεψης
3. Στυλιανίδου Μαρία
4. Σταθακόπουλος Δημήτριος
5. Χριστοβασίλη Ερωφίλη
Εισηγήτριες: Αικατερίνη Θεοδωροπούλου, Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Κατά την διάρκεια της Συνεδρίασης παρέστησαν η Εισηγήτρια Αικατερίνη Θεοδωροπούλου και η Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Νομικών Υπηρεσιών Μίνα Καλογρίδου, οι οποίες αποχώρησαν πριν την έναρξη της διαδικασίας ψηφοφορίας και της λήψης της απόφασης από τα Μέλη της Αρχής.
Σχετ: Το με αριθμό πρωτ. 1715/05.07.2017 έγγραφο του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων όπως συμπληρώθηκε με το από 13.07.2010 μήνυμα ηλεκτρονικής αλληλογραφίας (αρ. πρωτ. εισερχ. Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. 4361/05.07.2017 και 4525/13.07.2017 αντίστοιχα), με το οποίο διαβιβάσθηκε συνημμένα σχέδιο προτεινόμενης τροπολογίας στο Σχέδιο Νόμου με τίτλο «Διακίνηση και εμπορία νωπών και ευαλοίωτων αγροτικών προϊόντων και άλλες διατάξεις» καθώς και σχετική αιτιολογική έκθεση.
Θέμα: Διατύπωση γνώμης της Αρχής, σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011 όπως ισχύει, επί σχεδίου τροπολογίας στο Σχέδιο Νόμου με τίτλο «Διακίνηση και εμπορία νωπών και ευαλοίωτων αγροτικών προϊόντων και άλλες διατάξεις»
Με το ως άνω έγγραφο με αριθμ. πρωτ. 1715/05.07.2017 του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, όπως συμπληρώθηκε με το από 13.07.2010 μήνυμα ηλεκτρονικής αλληλογραφίας, διαβιβάζεται σχέδιο προτεινόμενης τροπολογίας στο Σχέδιο Νόμου «Διακίνηση και εμπορία νωπών και ευαλοίωτων αγροτικών προϊόντων και άλλες διατάξεις», με το οποίο προτείνονται τροποποιήσεις στο άρθρο 44 του ν. 4325/2015 αναφορικά με τη δυνατότητα ανάθεσης “της εκτέλεσης των εργασιών δακοκτονίας” και “της προμήθειας των υλικών δακοκτονίας” στους προσωρινούς μειοδότες μέχρι την ολοκλήρωση των διαγωνισμών και την υπογραφή των οικείων συμβάσεων, κατ' εξαίρεση των κειμένων διατάξεων του ν. 4412/2016.
Ι. Το υποβληθέν στην Αρχή σχέδιο προτεινόμενης τροπολογίας στο Σχέδιο Νόμου «Διακίνηση και εμπορία νωπών και ευαλοίωτων αγροτικών προϊόντων και άλλες διατάξεις» και η αιτιολογική έκθεση αυτή που συνοδεύει κάθε μία εξ αυτών έχουν ως εξής:
Α. Προτεινόμενη τροπολογία.
“ Άρθρο ………
Τροποποίηση διατάξεων του άρθρου 44 του Ν.4325/2015 (ΦΕΚ Α΄ 47), όπως ισχύει
1. Η παρ. 1 του άρθρου 44 του ν. 4325/2015 τροποποιείται ως εξής:
«1. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαγωνισμοί για το πρόγραμμα δακοκτονίας έχουν δημοσιευτεί, αλλά δεν έχουν ολοκληρωθεί έως την 10η Ιουνίου, ημερομηνία έναρξης των εργασιών δακοκτονίας, η Οικονομική Επιτροπή της οικείας Περιφέρειας, μπορεί, κατ’ εξαίρεση για το έτος 2017 για λόγους δημοσίου συμφέροντος, να αναθέτει την εκτέλεση των σχετικών υπηρεσιών στους προσωρινούς μειοδότες, έως την ολοκλήρωση των διαγωνισμών, με την υπογραφή των οικείων συμβάσεων. Οι δαπάνες για την εκτέλεση των παρεχομένων υπηρεσιών από την έναρξη των εργασιών δακοκτονίας, μέχρι τη σύναψη της οικείας σύμβασης, μπορούν να εκκαθαριστούν και να πληρωθούν νόμιμα, εφόσον ο οικείος Περιφερειάρχης: α) βεβαιώνει με σχετική πράξη του την εκτέλεση της υπηρεσίας και β) το ύψος της σχετικής δαπάνης είναι σύμφωνο με τους όρους και το περιεχόμενο της οικείας διακήρυξης ψεκασμών και παγιδοθεσίας δακοκτονίας.»
2. Μετά την παρ. 2 του άρθρου 44 του Ν.4325/2015 προστίθεται τρίτη παράγραφος ως εξής:
«3. Η ρύθμιση της πρώτης παραγράφου καταλαμβάνει για το έτος 2017 για λόγους δημοσίου συμφέροντος και το διαγωνισμό προμήθειας των υλικών δακοκτονίας, τα οποία είναι αναγκαία για την εκτέλεση του προγράμματος δακοκτονίας. Στην περίπτωση αυτή η απόφαση ανάθεσης στους προσωρινούς μειοδότες λαμβάνεται από την κατά περίπτωση αναθέτουσα αρχή. Οι δαπάνες για την προμήθεια των υλικών δακοκτονίας, από την έναρξη των εργασιών δακοκτονίας μέχρι τη σύναψη των οικείων συμβάσεων, εκκαθαρίζονται και πληρώνονται νόμιμα, εφόσον η αναθέτουσα αρχή α) βεβαιώνει με σχετική πράξη της την εκτέλεση της προμήθειας, β) το ύψος της σχετικής δαπάνης είναι σύμφωνο με τους όρους και το περιεχόμενο της οικείας διακήρυξης».
Β. Αιτιολογική Έκθεση
1. Με την τροποποίηση της παραγράφου 1 του άρθρου 44 του ν. 4325/2015, διατηρείται σε ισχύ κατ’ εξαίρεση για το έτος 2017 η δυνατότητα ανάθεσης της εκτέλεσης των εργασιών δακοκτονίας στους προσωρινούς μειοδότες μέχρι την ολοκλήρωση των διαγωνισμών με την υπογραφή των οικείων συμβάσεων, κατά παρέκκλιση του προβλεπόμενου πλαισίου του Ν.4412/2016, εφόσον τούτο δικαιολογείται από λόγους δημοσίου συμφέροντος που αφορούν στην έγκαιρη διεξαγωγή του προγράμματος δακοκτονίας, το οποίο παρουσιάζει πολλές ιδιαιτερότητες κατά την εφαρμογή του, προκειμένου να αποβεί αποτελεσματικό.
2. Με την προσθήκη της τρίτης παραγράφου στο άρθρο 44 του ν. 4325/2015, δίνεται η δυνατότητα επέκτασης της ρύθμισης της παρ.1 και στο διαγωνισμό προμήθειας υλικών δακοκτονίας, κατ΄ εξαίρεση για το έτος 2017 και κατά παρέκκλιση του προβλεπόμενου πλαισίου του Ν.4412/2016, εφόσον τούτο δικαιολογείται από λόγους δημοσίου συμφέροντος που αφορούν στην έγκαιρη διεξαγωγή του προγράμματος δακοκτονίας, και την αποτροπή ανυπολόγιστων ζημιών στον τομέα των ελαιοκαλλιεργειών.
Γ. Στο υποβληθέν διαβιβαστικό έγγραφο επιπλέον αναφέρονται, μεταξύ άλλων, τα εξής:
“H δακοκτονία αποτελεί μια δραστηριότητα, που έχει ιδιαίτερα βαρύνουσα σημασία για την προστασία του καρπού των ελαιοδέντρων, επηρεάζοντας σε πολύ μεγάλο βαθμό όχι μόνο την παραγωγή αλλά και την ποιότητα του ελαιολάδου και τελικά το εισόδημα των παραγωγών. Είναι επιτακτική ανάγκη από την πλευρά της πολιτείας, να γίνουν όλες οι απαραίτητες ενέργειες για την έγκαιρη και αποτελεσματική εφαρμογή του προγράμματος της δακοκτονίας, ώστε να εξασφαλιστεί τόσο η ποσότητα όσο και η ποιότητα των προϊόντων των ελαιοκαλλιεργητών (περίπου 460.000) στην χώρα μας (ελαιολάδου και επιτραπέζιας ελιάς).
Τα προβλήματα που υπάρχουν εδώ και χρόνια στην διαδικασία της δακοκτονίας στην Ελλάδα εξαιτίας της απαρχαιωμένης, αμφίσημης και δαιδαλώδους νομοθεσίας δημιουργούν καθυστερήσεις στην πορεία της εφαρμογής της, ιδιαίτερα στις νότιες περιοχές της χώρας και κυρίως την Περιφέρεια της Κρήτης, όπου η παραγωγή των ελαιόδεντρων είναι πρώιμη. Αυτό έχει σαν αποτέλεσμα να κινδυνεύει η πραγματοποίηση της δακοκτονίας στις περιοχές αυτές με ότι συνέπειες μπορεί να έχει αυτό.”
ΙΙ. Αρμοδιότητα Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ.
Σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011, «αα) Η Αρχή γνωμοδοτεί επί των διατάξεων σχεδίων νόμων που αφορούν στις δημόσιες συμβάσεις πριν από την κατάθεση τους στη Βουλή. Αν ο αρμόδιος Υπουργός διαφωνεί με τη γνώμη της Αρχής, η Αρχή δύναται να συγκαλεί συσκέψεις, με τη συμμετοχή εκπροσώπων της και εκπροσώπων όλων των συναρμόδιων Υπουργείων με σκοπό την ανταλλαγή και σύγκλιση των απόψεων. Στις εν λόγω συσκέψεις η Αρχή και κάθε συναρμόδιος Υπουργός μπορούν να ζητούν τη συμμετοχή ανεξάρτητων τρίτων, ειδικών σε θέματα δημοσίων συμβάσεων. Οι συσκέψεις αυτές πραγματοποιούνται σε διάστημα δέκα (10) εργάσιμων ημερών από την περιέλευση της πρόσκλησης της Αρχής στους συμμετέχοντες. Η άπρακτη παρέλευση της προθεσμίας αυτής δεν κωλύει τη συνέχιση της διαδικασίας ψήφισης του σχεδίου νόμου. Αν δεν αρθεί η διαφωνία μεταξύ του αρμόδιου Υπουργού και της Αρχής, στη γνώμη της Αρχής προσαρτάται έκθεση του Υπουργού στην οποία περιλαμβάνεται και ειδική αιτιολόγηση κάθε απόκλισης από το περιεχόμενο της γνώμης. Τα εν λόγω έγγραφα συνοδεύουν τα σχέδια νόμων κατά την κατάθεση τους στη Βουλή και αναρτώνται με επιμέλεια της Αρχής στην ιστοσελίδα της. Σε περίπτωση απόκλισης του σχεδίου νόμου από τη γνώμη της Αρχής, η αρμόδια επιτροπή της Βουλής δύναται να καλεί, σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής, σε ακρόαση τον Πρόεδρο της Αρχής».
Στο βαθμό που η ανωτέρω αναφερόμενη νομοθετική ρύθμιση, ως παρατίθενται ανωτέρω (υπό I), περιλαμβάνει ρυθμίσεις που αφορούν, όπως προαναφέρθηκε, σε ζητήματα ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων, εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Αρχής για παροχή γνώμης, κατ’ άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ' υποπερ. αα' του ν. 4013/2011.
ΙΙΙ. Συναφείς διατάξεις
Στο ν. 4412/16 (ΦΕΚ-147 Α/8-8-16-Διορθ. Σφαλμ. στα ΦΕΚ-200 Α/24-10-16 και ΦΕΚ-206 Α/3-11-16) : “Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ)” προβλέπονται σχετικώς τα κάτωθι :
Άρθρο 1 Αντικείμενο - Πεδίο Εφαρμογής
“2. Ο παρών νόμος θεσπίζει κανόνες: α) για τις διαδικασίες προγραμματισμού και σύναψης δημοσίων συμβάσεων και διαγωνισμών μελετών που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του Βιβλίου Ι (άρθρα 2 έως 221), β) για τις διαδικασίες προγραμματισμού και σύναψης συμβάσεων και διαγωνισμών μελετών που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του Βιβλίου ΙΙ (άρθρα 2 και 222 έως 338), γ) για τη διακυβέρνηση, οι οποίοι εφαρμόζονται, σύμφωνα με το Βιβλίο ΙΙΙ (άρθρα 339 έως 344), από τις αναθέτουσες αρχές και τους αναθέτοντες φορείς και δ) για την έννομη προστασία κατά τη σύναψη συμβάσεων που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του Βιβλίου ΙV (άρθρα 345 έως 374). Οι διατάξεις του παρόντος εφαρμόζονται, με την επιφύλαξη των παραγράφων 3 έως 7, σε όλες τις συμβάσεις των περιπτώσεων α΄ και β΄, ανεξαρτήτως είδους και εκτιμώμενης αξίας αυτών, εκτός αν άλλως ορίζεται στις επιμέρους διατάξεις αυτού.”
Άρθρο 377 του ν. 4412/2016 (ΦΕΚ Α' 147) “Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ)
“Άρθρο 377
Καταργούμενες διατάξεις
1. Από την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου καταργούνται οι διατάξεις: (...)
(41 ) της παρ. 9 του άρθρου 4 του ν. 3139/2003 (Α ' 100), (...)
4. Καταργείται κάθε γενική ή ειδική διάταξη που είναι αντίθετη με τις διατάξεις του παρόντος ή ρυθμίζει τα θέματα αυτά με άλλον τρόπο.
Στο άρθρο 44 του ν. 4325/2015 (ΦΕΚ Α' 47) “Εκδημοκρατισμός της Διοίκησης- Καταπολέμηση Γραφειοκρατίας - Αποκατάσταση αδικιών και άλλες διατάξεις” προβλέπονται σχετικώς τα κάτωθι:
Άρθρο 44
1. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαγωνισμοί για το πρόγραμμα δακοκτονίας έχουν δημοσιευτεί αλλά δεν έχουν ολοκληρωθεί έως την 10η Ιουνίου, ημερομηνία έναρξης των εργασιών δακοκτονίας, η Οικονομική Επιτροπή της οικείας Περιφέρειας, μπορεί, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, να αναθέτει την εκτέλεση των σχετικών υπηρεσιών στους προσωρινούς μειοδότες, έως την ολοκλήρωση των διαγωνισμών, με την υπογραφή των οικείων συμβάσεων. Οι δαπάνες για την εκτέλεση των παρεχομένων υπηρεσιών από την έναρξη των εργασιών δακοκτονίας, μέχρι τη σύναψη της οικείας σύμβασης, μπορούν να εκκαθαριστούν και να πληρωθούν νόμιμα, εφόσον ο οικείος Περιφερειάρχης: α) βεβαιώνει με σχετική πράξη του την εκτέλεση της υπηρεσίας και β) το ύψος της σχετικής δαπάνης είναι σύμφωνο με τους όρους και το περιεχόμενο της οικείας σύμβασης ψεκασμών δακοκτονίας.
2. Δαπάνες ψεκασμών δακοκτονίας, που πραγματοποιήθηκαν κατά το οικονομικό έτος 2014, από την έναρξη του προγράμματος δακοκτονίας μέχρι τη σύναψη της οικείας σύμβασης, μπορούν να εκκαθαριστούν και να πληρωθούν νόμιμα σε βάρος των πιστώσεων των οικείων Περιφερειών τρέχοντος οικονομικού έτους, εφόσον ο οικείος Περιφερειάρχης βεβαιώνει με σχετική πράξη του την εκτέλεση της υπηρεσίας και το ύψος της δαπάνης, η οποία πρέπει να είναι σύμφωνη με τους όρους και το περιεχόμενο της οικείας σύμβασης ψεκασμών δακοκτονίας
ΙV. Εισαγωγικές παρατηρήσεις
Με την υπό έλεγχο διάταξη προτείνεται από το Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων τροπολογία στο Σχέδιο Νόμου με τίτλο «Διακίνηση και εμπορία νωπών και ευαλοίωτων αγροτικών προϊόντων και άλλες διατάξεις» με αντικείμενο τη δυνατότητα της Οικονομικής Επιτροπής της οικείας Περιφέρειας ή της κατά περίπτωση αναθέτουσας αρχής να αναθέτει, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, “την εκτέλεση των εργασιών δακοκτονίας” και “την προμήθεια των υλικών δακοκτονίας” αντίστοιχα στους προσωρινούς μειοδότες μέχρι την ολοκλήρωση των διαγωνισμών και την υπογραφή των οικείων συμβάσεων, κατ' εξαίρεση των κειμένων διατάξεων του ν. 4412/2016.
Στόχος της προτεινόμενης εξαιρετικής ρύθμισης είναι, σύμφωνα με την συνυποβληθείσα αιτιολογική έκθεση και το διαβιβαστικό του αιτήματος έγγραφο, η έγκαιρη διεξαγωγή του προγράμματος της δακοκτονίας στις ελαιοκομικές περιοχές καθόσον “H δακοκτονία αποτελεί μια δραστηριότητα, που έχει ιδιαίτερα βαρύνουσα σημασία για την προστασία του καρπού των ελαιοδέντρων, επηρεάζοντας σε πολύ μεγάλο βαθμό όχι μόνο την παραγωγή αλλά και την ποιότητα του ελαιολάδου και τελικά το εισόδημα των παραγωγών. Είναι επιτακτική ανάγκη από την πλευρά της πολιτείας, να γίνουν όλες οι απαραίτητες ενέργειες για την έγκαιρη και αποτελεσματική εφαρμογή του προγράμματος της δακοκτονίας, ώστε να εξασφαλιστεί τόσο η ποσότητα όσο και η ποιότητα των προϊόντων των ελαιοκαλλιεργητών (περίπου 460.000) στην χώρα μας (ελαιολάδου και επιτραπέζιας ελιάς).
Τα προβλήματα που υπάρχουν εδώ και χρόνια στην διαδικασία της δακοκτονίας στην Ελλάδα εξαιτίας της απαρχαιωμένης, αμφίσημης και δαιδαλώδους νομοθεσίας δημιουργούν καθυστερήσεις στην πορεία της εφαρμογής της, ιδιαίτερα στις νότιες περιοχές της χώρας και κυρίως την Περιφέρεια της Κρήτης, όπου η παραγωγή των ελαιόδεντρων είναι πρώιμη. Αυτό έχει σαν αποτέλεσμα να κινδυνεύει η πραγματοποίηση της δακοκτονίας στις περιοχές αυτές με ότι συνέπειες μπορεί να έχει αυτό.”
V. Επί της σκοπιμότητας των προτεινόμενων ρυθμίσεων παρατηρούνται τα εξής:
Στο διαμορφούμενο με το ν. 4412/2016 θεσμικό πλαίσιο των δημοσίων συμβάσεων, η βούληση του νομοθέτη έγκειται στην ενίσχυση της διαφάνειας και την καταπολέμηση της διαφθοράς, την προαγωγή του γνήσιου και ελεύθερου ανταγωνισμού και την πλήρη εναρμόνιση με το ευρωπαϊκό ενωσιακό κεκτημένο μέσω της ενοποίησης του νομοθετικού και κανονιστικού πλαισίου που διέπει τον τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
Προς αυτήν την κατεύθυνση, ήτοι της ομογενοποίησης του νομικού πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων και της αποφυγής της υιοθέτησης αποσπασματικών και περιπτωσιολογιών, ανά φορέα ρυθμίσεων και ανά είδος σύμβασης, το άρθρο 377 του ως άνω νόμου περιλαμβάνει τις καταργούµενες, από την έναρξη ισχύος του, συναφείς διατάξεις, γεγονός που συνέχεται άµεσα µε το σκοπό της απλοποίησης και ενοποίησης του δικαίου των δηµοσίων συµβάσεων που σκοπείται µε τον ως άνω νόµο (βλ. Αιτιολογική Έκθεση του ν. 4412/2016, σελ. 76).
Στο ως άνω πλαίσιο, με την παράγραφο 4 του άρθρου 377 του ν. 4412/2016 καταργείται και κάθε γενική ή ειδική διάταξη που είναι αντίθετη με τις διατάξεις του ως άνω νόμου ή ρυθμίζει τα θέματα αυτά με άλλον τρόπο ενώ, παράλληλα, στην παράγραφο 5 του ως άνω άρθρου απαριθμούνται ρητά οι εξαιρέσεις από τον ως άνω κανόνα.
Εν προκειμένω, σκοπός της προτεινόμενης ρύθμισης είναι α) να επεκτείνει την παρεχόμενη στην παράγραφο 1 του άρθρου 44 του ν. 4325/2015 δυνατότητα ανάθεσης της εκτέλεσης των εργασιών δακοκτονίας στους προσωρινούς μειοδότες και για το έτος 2017 και β) να εντάξει στο πεδίο εφαρμογής της ρύθμισης της παραγράφου 1 και την προμήθεια των υλικών δακοκτονίας ώστε να δύναται, και για την προμήθεια αυτή, η κατά περίπτωση αναθέτουσα να προβεί σε ανάθεση των συμβάσεων κατά παρέκκλιση του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου.
Από την αιτιολογική έκθεση και το διαβιβαστικό έγγραφο που συνοδεύει την προτεινόμενη ρύθμιση προκύπτει ότι η βούληση του νομοθέτη να υιοθετήσει τις εν λόγω παρεκκλίσεις από το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο ερείδεται στη “μεγάλη εθνική σημασία του προγράμματος της δακοκτονίας και της έγκαιρης διεξαγωγής του” και, ειδικότερα, στον κίνδυνο μη υλοποίησης της δακοκτονίας, η οποία έχει ιδιαίτερα βαρύνουσα σημασία για την προστασία του καρπού των ελαιοδέντρων, επηρεάζοντας σε πολύ μεγάλο βαθμό όχι μόνο την παραγωγή αλλά και την ποιότητα του ελαιολάδου και τελικά το εισόδημα των παραγωγών, η δε εξασφάλιση τόσο της ποσότητας όσο και της ποιότητας των προϊόντων των ελαιοκαλλιεργητών στη χώρα αποτελεί επιτακτική ανάγκη.
VΙ. Επί της νομιμότητας και του περιεχομένου των προτεινόμενων ρυθμίσεων παρατηρούνται τα εξής:
1. Με τις προτεινόμενες ρυθμίσεις του άρθρου 44 του ν. 4325/2015 προβλέπεται α) η δυνατότητα της Οικονομικής Επιτροπής της εκάστοτε αρμόδιας Περιφέρειας να αναθέτει την εκτέλεση των υπηρεσιών του προγράμματος δακοκτονίας στους προσωρινούς μειοδότες διαγωνισμών που έχουν δημοσιευθεί αλλά δεν έχουν ολοκληρωθεί μέχρι την 10η Ιουνίου 2017 και β) αντίστοιχη δυνατότητα της κατά περίπτωση αναθέτουσας αρχής να αναθέτει την προμήθεια των υλικών δακοκτονίας, τα οποία είναι αναγκαία για την εκτέλεση του προγράμματος, στους προσωρινούς μειοδότες.
Η εν λόγω τροποποίηση της παρ. 1 και η προσθήκη τρίτης παραγράφου, μετά την παρ. 2 του ν. 4325/2015, θεσπίζουν, για ένα συγκεκριμένο είδος συμβάσεων (παροχή υπηρεσιών και προμήθεια υλικών δακοκτονίας), επί της ουσίας ένα εξαιρετικό καθεστώς, κατά παρέκκλιση των διατάξεις του ν. 4412/2016, οι οποίες ενσωμάτωσαν στην ελληνική έννομη τάξη τις ρυθμίσεις των Οδηγιών 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ, καθώς η δυνατότητα ανάθεσης συμβάσεων σε προσωρινούς μειοδότες συνιστά επί της ουσίας απευθείας ανάθεση, η οποία θεμελιώνεται στην επίκληση λόγου δημοσίου συμφέροντος. Σημειώνεται, δε, ότι η αξιολόγηση του κατά πόσο συντρέχει, κατά περίπτωση, λόγος δημοσίου συμφέροντος επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια της Οικονομικής Επιτροπής της εκάστοτε Περιφέρειας ή της κατά περίπτωση αναθέτουσας αρχής, ενώ δεν προβλέπεται η συνδρομή καμίας άλλης προϋπόθεσης για την επιλογή του αναδόχου και τη σύναψη της σχετικής σύμβασης.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης οποιοσδήποτε κανόνας του ενωσιακού δικαίου, πρωτογενούς ή παράγωγου, υπερισχύει έναντι οποιουδήποτε κανόνα δικαίου των κρατών μελών, δεν χωρεί παρέκκλιση από κάθε είδους νομοθετική ή κανονιστική ρύθμιση εθνικής νομοθεσίας που ενσωματώνει στην εσωτερική έννομη τάξη κανόνες του παραγώγου ενωσιακού δικαίου.
Ειδικότερα, τόσο το πρωτογενές όσο και το παράγωγο ενωσιακό δίκαιο υπερισχύουν των αντίστοιχων εθνικών κανόνων δικαίου όπως η προτεινόμενη νομοθετική ρύθμιση (ΔΕΚ C- 6/64 της 15-07-1964 Costa/ENEL, Συλλογή 1964, C-11/70, της 17-12-1970 Internationale Handelsgesellshaft, C-104/86, Επιτροπή κατά Ιταλίας, της 24-05-1988, C-106/77, της 09-05- 1978 Simmenthal II). Επιπλέον, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται διατάξεις της εσωτερικής τους έννομης τάξης για να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης (βλ. μεταξύ άλλων αποφάσεις της 10ης Απριλίου 2003, C-114/02 Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2003, σελ. I-3783 σκέψη 11, της 23ης Απριλίου 2009, C-321/08 Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 9 και της 27ης Οκτωβρίου 2011, C-601/10, Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας, Συλλογή 2011 σκέψη 41).
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η υιοθέτηση της προτεινόμενης ρύθμισης εισάγει παρέκκλιση από τους κανόνες της οικείας νομοθεσίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τις δημόσιες συμβάσεις.
Ειδικότερα, σχετικά με την πρόβλεψη περί απευθείας ανάθεσης στους προσωρινούς μειοδότες των διαγωνισμών του προγράμματος δακοκτονίας και προμήθειας υλικών δακοκτονίας για ορισμένο χρονικό διάστημα (έως την ολοκλήρωση των σχετικών διαγωνισμών), στο βαθμό που η επίκληση λόγου δημοσίου συμφέροντος συνιστά τη μόνη προϋπόθεση για την ανάθεση αυτή, οι κρινόμενες διατάξεις εισάγουν εξαίρεση από τις ισχύουσες διατάξεις του εθνικού και ενωσιακού δικαίου. Μάλιστα, η διατύπωση των διατάξεων, μη φέρουσα ουδεμία ένδειξη ως προς το πεδίο εφαρμογής της, οδηγεί στο συμπέρασμα ότι είναι δυνατή η απευθείας ανάθεση μέρους του προκηρυσσόμενου με διαγωνισμό αντικειμένου, ανεξαρτήτως προϋπολογιζόμενης δαπάνης και κατά συνέπεια αφορά και στις δημόσιες συμβάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, κατά παράβαση των διατάξεών του.
Ως προς το ισχύον ενωσιακό και εθνικό νομικό καθεστώς, συνοπτικά επισημαίνεται ότι σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 26 του ν. 4412/2016 (που ενσωματώνει το άρθρο 26 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ) οι αναθέτουσες αρχές συνάπτουν δημόσιες συμβάσεις, οι οποίες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κοινοτικών οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις, προσφεύγοντας στις ανοικτές ή κλειστές διαδικασίες των άρθρων 27 και 28 αντίστοιχα, στις συμπράξεις καινοτομίας του άρθρου 31 του ως άνω νόμου, καθώς και στην ανταγωνιστική διαδικασία με διαπραγμάτευση ή στον ανταγωνιστικό διάλογο δυνάμει του άρθρου 26 παρ. 1 περ. α.
Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι, όπως είναι γνωστό, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να προσφεύγουν στη διαδικασία της ανταγωνιστικής διαπραγμάτευσης ή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης μόνο στις ειδικές περιπτώσεις και περιστάσεις που προβλέπονται εξαιρετικά στα άρθρα 26 παρ. 2 περ. β' και 32 του ίδιου ως άνω νόμου, και υπό την προφανή αίρεση ότι τηρούνται οι προϋποθέσεις που εκεί προβλέπονται (βλ. ενδεικτικώς υποβολή μη κανονικών/ απαράδεκτων προσφορών, μη υποβολή προσφορών, κατεπείγουσα ανάγκη οφειλόμενη σε απρόβλεπτα γεγονότα, κ.λπ.).
Κατά συνέπεια, η επιλογή της απευθείας ανάθεσης στους προσωρινούς μειοδότες, χωρίς προϋποθέσεις και περιορισμούς , μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι ενέχει προβλήματα συμβατότητας με τις σχετικές ρυθμίσεις του ενωσιακού και του εθνικού δικαίου δημοσίων συμβάσεων, χωρίς, ενδεχομένως, να αρκεί η επίκληση του δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό εξειδικεύεται στην αιτιολογική έκθεση και στο διαβιβαστικό προς την Αρχή έγγραφο, ούτε και η πρόβλεψη του σαφούς χρονικού περιορισμού της ισχύος της ελεγχόμενης διάταξης μόνον για το έτος 2017.
Αθήνα, 19 Ιουλίου 2017
ΘΕΩΡΗΘΗΚΕ
Ο Πρόεδρος
Γεώργιος Καταπόδης