ΔΕΕ υπόθ. C-633/21, απόφ. της 16.2.2023 Παράβαση κράτους μέλους - Ελλάδα - Περιβάλλον - Οδηγία 2008/50/ΕΚ - Συστηματική και διαρκής υπέρβαση της ετήσιας οριακής τιμής που έχει καθορισθεί για το διοξείδιο του αζώτου (ΝΟ2) όσον αφορά τον οικισμό Αθηνών

ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (δέκατο τμήμα)
της 16ης Φεβρουαρίου 2023
Στην υπόθεση C‑633/21,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 258 ΣΛΕΕ λόγω παραβάσεως, ασκηθείσα στις 14 Οκτωβρίου 2021,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους Μ. Κωνσταντινίδη και M. Noll-Ehlers,
προσφεύγουσα,
κατά
Ελληνικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από την Ε. Σκανδάλου,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δέκατο τμήμα),
συγκείμενο από τους M. Ilešič, προεδρεύοντα, I. Jarukaitis και Z. Csehi (εισηγητή), δικαστές,
γενική εισαγγελέας: L. Medina
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ελληνική Δημοκρατία:
– έχοντας, αφενός, υπερβεί κατά τρόπο συστηματικό και διαρκή από το 2010 τις ετήσιες οριακές τιμές για το διοξείδιο του αζώτου (ΝΟ2) όσον αφορά τον οικισμό Αθηνών (EL 0003) (στο εξής: οικισμός Αθηνών), δεν έχει συμμορφωθεί με τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 13 και του παραρτήματος XI της οδηγίας 2008/50/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 2008, για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα και καθαρότερο αέρα για την Ευρώπη (ΕΕ 2008, L 152, σ. 1), και,
– παραλείποντας, αφετέρου, να θεσπίσει, από τις 11 Ιουνίου 2010, κατάλληλα μέτρα για να εξασφαλιστεί η συμμόρφωση με την ετήσια οριακή τιμή για το NO2 στον οικισμό Αθηνών, παρέβη τις υποχρεώσεις που επιβάλλει το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, σε συνδυασμό με το παράρτημα XV, τμήμα Α, της οδηγίας, και, ειδικότερα, την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας να λάβει τα απαραίτητα μέτρα ώστε η περίοδος υπερβάσεως των οριακών τιμών να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη.
Το νομικό πλαίσιο
Η οδηγία 96/62/ΕΚ
2 Το άρθρο 8 της οδηγίας 96/62/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Σεπτεμβρίου 1996, για την εκτίμηση και τη διαχείριση της ποιότητας του αέρα του περιβάλλοντος (ΕΕ 1996, L 296, σ. 55), το οποίο έφερε τον τίτλο «Μέτρα εφαρμοστέα στις ζώνες όπου τα επίπεδα υπερβαίνουν την οριακή τιμή», προέβλεπε στις παραγράφους 1, 3 και 4 τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη καταρτίζουν κατάλογο των ζωνών και των οικισμών όπου τα επίπεδα ενός ή περισσοτέρων ρύπων υπερβαίνουν την οριακή τιμή προσαυξημένη κατά το περιθώριο ανοχής.
[...]
3. Στις ζώνες και τους οικισμούς της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη μεριμνούν για την εκπόνηση ή την εφαρμογή σχεδίου ή προγράμματος, προς επίτευξη της οριακής τιμής εντός της οριζόμενης προθεσμίας.
Το σχέδιο ή πρόγραμμα, το οποίο θα πρέπει να είναι προσιτό στο κοινό, περιλαμβάνει τουλάχιστον τις πληροφορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα IV.
4. Στις ζώνες και τους οικισμούς που αναφέρονται στην παράγραφο 1 όπου περισσότεροι του ενός ρύποι υπερβαίνουν τις οριακές τιμές, τα κράτη μέλη υποβάλλουν ολοκληρωμένο σχέδιο που καλύπτει όλους τους εν λόγω ρύπους.»
Η οδηγία 1999/30/ΕΚ
3 Το άρθρο 4 της οδηγίας 1999/30/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Απριλίου 1999, σχετικά με τις οριακές τιμές διοξειδίου του θείου, διοξειδίου του αζώτου και οξειδίων του αζώτου, σωματιδίων και μολύβδου στον αέρα του περιβάλλοντος (ΕΕ 1999, L 163, σ. 41), το οποίο έφερε τον τίτλο «Διοξείδιο του αζώτου και οξείδια του αζώτου», προέβλεπε τα ακόλουθα:
«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλίσουν ότι οι συγκεντρώσεις διοξειδίου του αζώτου και, εφόσον απαιτείται, οξειδίων του αζώτου, στον αέρα του περιβάλλοντος, όπως εκτιμώνται σύμφωνα με το άρθρο 7, δεν υπερβαίνουν τις οριακές τιμές που αναφέρονται στο μέρος Ι του παραρτήματος ΙΙ από τις καθοριζόμενες στο μέρος αυτό ημερομηνίες.
Τα περιθώρια ανοχής που καθορίζονται στο μέρος Ι του παραρτήματος ΙΙ εφαρμόζονται σύμφωνα με το άρθρο 8 της οδηγίας 96/62/ΕΚ.
2. Το όριο συναγερμού για τις συγκεντρώσεις διοξειδίου του αζώτου στον αέρα του περιβάλλοντος καθορίζεται στο μέρος ΙΙ του παραρτήματος II.»
4 Με το παράρτημα II, μέρος I, της οδηγίας 1999/30, η 1η Ιανουαρίου 2010 καθοριζόταν ως η ημερομηνία από της οποίας έπρεπε να τηρούνται οι καθοριζόμενες με την εν λόγω οδηγία οριακές τιμές NO2.
5 Βάσει του άρθρου 12 της ως άνω οδηγίας, τα κράτη μέλη όφειλαν να θέσουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθούν προς την οδηγία έως τις 19 Ιουλίου 2001.
Η οδηγία 2008/50
6 Όπως προκύπτει από το άρθρο 31 της οδηγίας 2008/50, η οποία άρχισε να ισχύει στις 11 Ιουνίου 2008, η οδηγία αυτή κατήργησε και αντικατέστησε, από τις 11 Ιουνίου 2010, τις οδηγίες 96/62 και 1999/30 μεταξύ άλλων.
7 Το άρθρο 1 της οδηγίας 2008/50, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο», ορίζει στα σημεία 1 έως 3 τα εξής:
«Τα μέτρα που θεσπίζονται με την παρούσα οδηγία έχουν ως στόχο:
1. τον προσδιορισμό και καθορισμό των στόχων για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα, ώστε να αποφεύγονται, να προλαμβάνονται ή να μειώνονται οι επιβλαβείς επιπτώσεις στην ανθρώπινη υγεία και στο σύνολο του περιβάλλοντος·
2. την εκτίμηση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα στα κράτη μέλη βάσει κοινών μεθόδων και κριτηρίων·
3. τη συγκέντρωση πληροφοριών όσον αφορά την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα, ώστε να διευκολυνθεί η καταπολέμηση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης και των οχλήσεων καθώς και η παρακολούθηση των μακροπρόθεσμων τάσεων και βελτιώσεων που προκύπτουν από τα εθνικά και κοινοτικά μέτρα».
8 Το άρθρο 2 της οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», προβλέπει στα σημεία 5, 8, 16 έως 18 και 24 τα ακόλουθα:
«Κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας, νοείται ως:
[...]
5. “οριακή τιμή”: επίπεδο καθοριζόμενο βάσει επιστημονικών γνώσεων, με σκοπό να αποφεύγονται, να προλαμβάνονται ή να μειώνονται οι επιβλαβείς επιπτώσεις στην ανθρώπινη υγεία και/ή στο σύνολο του περιβάλλοντος, το οποίο πρέπει να επιτευχθεί εντός δεδομένης προθεσμίας χωρίς εν συνεχεία υπερβάσεις·
[...]
8. “σχέδια για την ποιότητα του αέρα”: τα σχέδια που ορίζουν μέτρα για την επίτευξη των οριακών τιμών ή των τιμών στόχων·
[...]
16. “ζώνη”: τμήμα του εδάφους κράτους μέλους που οριοθετείται από αυτό το κράτος μέλος για λόγους εκτίμησης και διαχείρισης της ποιότητας του αέρα·
17. “οικισμός”: ζώνη αστικού χαρακτήρα της οποίας ο πληθυσμός υπερβαίνει τους 250 000 κατοίκους ή, όταν ο πληθυσμός είναι μικρότερος ή ίσος των 250 000 κατοίκων, με συγκεκριμένη πληθυσμιακή πυκνότητα ανά [τετραγωνικό χιλιόμετρο (km²)] που καθορίζεται από τα κράτη μέλη·
18. “ΑΣ10”: τα σωματίδια που διέρχονται διά στομίου κατά μέγεθος διαλογής, όπως ορίζεται στη μέθοδο αναφοράς για τη δειγματοληψία και μέτρηση ΑΣ10 (EN 12341), με αποτελεσματικότητα 50 % ως προς τη συγκράτηση των σωματιδίων αεροδυναμικής διαμέτρου 10 [μικρομέτρων (μm)]·
[...]
24. “οξείδια του αζώτου”: το άθροισμα της αναλογίας μείγματος κατ’ όγκον (ppbv) μονοξειδίου και διοξειδίου του αζώτου, εκφρασμένο σε μονάδες συγκέντρωσης κατά μάζα διοξειδίου του αζώτου (μg/m³)».
9 Το άρθρο 13 της οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Οριακές τιμές και όρια συναγερμού για την προστασία της υγείας του ανθρώπου», ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα επίπεδα διοξειδίου του θείου, ΑΣ10, μολύβδου και μονοξειδίου του άνθρακα στον ατμοσφαιρικό αέρα να μην υπερβαίνουν στις ζώνες και τους οικισμούς τους τις οριακές τιμές του παραρτήματος XI.
Ως προς το διοξείδιο του αζώτου και το βενζόλιο, απαγορεύεται κάθε υπέρβαση των οριακών τιμών του παραρτήματος XI μετά από τις αντίστοιχες ημερομηνίες που ορίζονται σε αυτό.
Η συμμόρφωση προς αυτές τις απαιτήσεις εκτιμάται σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ.
Τα περιθώρια ανοχής του παραρτήματος XI εφαρμόζονται σύμφωνα με το άρθρο 22, παράγραφος 3, και το άρθρο 23, παράγραφος 1.»
10 Το άρθρο 23 της ίδιας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Σχέδια για την ποιότητα του αέρα», ορίζει στην παράγραφο 1 τα ακόλουθα:
«Όταν, σε συγκεκριμένες ζώνες ή οικισμούς, τα επίπεδα των ρύπων υπερβαίνουν κάθε οριακή τιμή ή τιμή στόχο, καθώς και κάθε αντίστοιχο περιθώριο ανοχής, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να εκπονούνται σχέδια για την ποιότητα του αέρα για τις εν λόγω ζώνες ή οικισμούς με σκοπό να επιτευχθούν οι αντίστοιχες οριακές τιμές ή οι τιμές στόχοι που αναφέρονται στα παραρτήματα XI και XIV.
Σε περίπτωση υπερβάσεων αυτών των οριακών τιμών, για τις οποίες έχει ήδη παρέλθει η προβλεπόμενη προθεσμία, τα σχέδια για την ποιότητα του αέρα θα θεσπίζουν κατάλληλα μέτρα ώστε η περίοδος υπέρβασης να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη. Τα σχέδια για την ποιότητα του αέρα μπορούν επιπροσθέτως να περιέχουν ειδικά μέτρα που αποσκοπούν στην προστασία ευαίσθητων ομάδων του πληθυσμού, περιλαμβανομένων των παιδιών.
Τα εν λόγω σχέδια για την ποιότητα του αέρα περιλαμβάνουν τουλάχιστον τις πληροφορίες που αναφέρονται στο τμήμα A του παραρτήματος XV και μπορεί να περιέχουν μέτρα σύμφωνα με το άρθρο 24. Τα εν λόγω σχέδια κοινοποιούνται αμελλητί στην Επιτροπή, το αργότερο δε δύο έτη μετά το τέλος του έτους κατά το οποίο παρατηρήθηκε η πρώτη υπέρβαση.
Όταν πρέπει να εκπονηθούν ή να εφαρμοστούν σχέδια για περισσότερους του ενός ρύπους τα κράτη μέλη εκπονούν και εφαρμόζουν, ανάλογα με την περίπτωση, ολοκληρωμένα σχέδια για την ποιότητα του αέρα που καλύπτουν όλους τους συγκεκριμένους ρύπους.»
11 Το άρθρο 27 της οδηγίας 2008/50, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διαβίβαση πληροφοριών και εκθέσεων», προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν για τη διάθεση των πληροφοριών σχετικά με την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα στην Επιτροπή εντός του χρονοδιαγράμματος που ορίζουν τα μέτρα εφαρμογής που αναφέρονται στο άρθρο 28, παράγραφος 2.
2. Εν πάση περιπτώσει, για το συγκεκριμένο σκοπό της εκτίμησης της συμμόρφωσης προς τις οριακές τιμές και τα κρίσιμα επίπεδα και την επίτευξη των τιμών στόχων, οι εν λόγω πληροφορίες διατίθενται στην Επιτροπή το αργότερο εννέα μήνες μετά το τέλος εκάστου έτους, και περιλαμβάνουν:
[...]
β) τον κατάλογο των ζωνών και των οικισμών στους οποίους τα επίπεδα ενός ή περισσοτέρων ρύπων είναι υψηλότερα από τις οριακές τιμές συν το περιθώριο ανοχής, ανάλογα με την περίπτωση, ή υψηλότερα από τις τιμές στόχους ή τα κρίσιμα επίπεδα· για δε τις ζώνες και τους οικισμούς αυτούς:
i) τα επίπεδα που εκτιμήθηκαν και, εάν υπάρχουν, τις ημερομηνίες και τις περιόδους κατά τις οποίες παρατηρήθηκαν αυτά τα επίπεδα·
ii) ενδεχομένως, εκτίμηση σχετικά με τη συμβολή, στα επίπεδα που εκτιμήθηκαν, τυχόν φυσικών πηγών και επαναιώρησης σωματιδίων λόγω της διασκόρπισης άμμου ή αλατιού στους δρόμους το χειμώνα, όπως γνωστοποιείται στην Επιτροπή σύμφωνα με τα άρθρα 20 και 21.
3. Οι παράγραφοι 1 και 2 ισχύουν για τις πληροφορίες που συλλέγονται από την αρχή του δευτέρου ημερολογιακού έτους από την έναρξη ισχύος των μέτρων εφαρμογής του άρθρου 28, παράγραφος 2.»
12 Το άρθρο 33 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μεταφορά στο εθνικό δίκαιο», ορίζει τα ακόλουθα:
«1. Τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που απαιτούνται για να συμμορφωθούν προς την παρούσα οδηγία πριν από τις 11 Ιουνίου 2010. Κοινοποιούν πάραυτα το κείμενο των ως άνω διατάξεων στην Επιτροπή.
Όταν τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις ανωτέρω διατάξεις, αυτές περιέχουν αναφορά στην παρούσα οδηγία ή συνοδεύονται από την αναφορά αυτή κατά την επίσημη έκδοσή τους. Ο τρόπος της αναφοράς αποφασίζεται από τα κράτη μέλη.
[...]
3. Τα κράτη μέλη ανακοινώνουν στην Επιτροπή το κείμενο των ουσιωδών διατάξεων εσωτερικού δικαίου τις οποίες θεσπίζουν στον τομέα που διέπεται από την παρούσα οδηγία.»
13 Στο παράρτημα XI της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Οριακές τιμές για την προστασία της υγείας του ανθρώπου», επισημαίνεται, στο τμήμα Β, ότι η ετήσια οριακή τιμή για το ΝΟ2 καθορίζεται στα 40 μg/m³, πρέπει δε να έχει επιτευχθεί την 1η Ιανουαρίου 2010.
14 Όσον αφορά τις πληροφορίες που πρέπει να περιλαμβάνονται στα σχέδια για την ποιότητα του αέρα, κατά την έννοια του άρθρου 23 της ίδιας οδηγίας, το παράρτημα XV, τμήμα Α, σημείο 8, της οδηγίας ορίζει ειδικότερα τα εξής:
«8. Πληροφορίες σχετικά με τα μέτρα ή τα σχέδια για τη μείωση της ρύπανσης τα οποία έχουν εγκριθεί μετά την έναρξη ισχύος της παρούσας οδηγίας
α) κατάλογος και περιγραφή όλων των μέτρων που προβλέπονται στο έργο·
β) χρονοδιάγραμμα εφαρμογής·
γ) εκτίμηση της σχεδιαζόμενης βελτίωσης της ποιότητας του αέρα και εκτίμηση του χρόνου που απαιτείται για την επίτευξη των στόχων αυτών.»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
15 Στις 24 Ιανουαρίου 2019 η Επιτροπή απηύθυνε στην Ελληνική Δημοκρατία προειδοποιητική επιστολή όσον αφορά, μεταξύ άλλων, την υπέρβαση της ισχύουσας βάσει της οδηγίας 2008/50 ετήσιας οριακής τιμής για το ΝΟ2 στον οικισμό Αθηνών. Στην εν λόγω επιστολή η Επιτροπή υποστήριζε ότι, κατά το χρονικό διάστημα από το 2010 έως το 2016, το συγκεκριμένο κράτος μέλος δεν τήρησε τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 13 και του παραρτήματος XI της οδηγίας 2008/50. Επιπλέον, με την ίδια επιστολή η Επιτροπή προσήψε στο εν λόγω κράτος μέλος διαρκή παράβαση των υποχρεώσεων που αυτό υπέχει από το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, ερμηνευόμενο τόσο αυτοτελώς όσο και σε συνδυασμό με το παράρτημα XV, τμήμα A, της συγκεκριμένης οδηγίας, για τον λόγο ότι δεν εκπόνησε σχέδιο για την ποιότητα του αέρα όσον αφορά τον εν λόγω οικισμό εντός διετίας από το τέλος του έτους κατά το οποίο παρατηρήθηκε για πρώτη φορά υπέρβαση και ότι δεν έλαβε επαρκή μέτρα για τη διασφάλιση της συμμορφώσεως προς την εν λόγω ετήσια οριακή τιμή σε όσο το δυνατόν συντομότερο χρονικό διάστημα στον συγκεκριμένο οικισμό.
16 Στις 24 Απριλίου 2019, κατόπιν παρατάσεως της προθεσμίας απαντήσεως, η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε στην προειδοποιητική επιστολή της Επιτροπής. Με την απάντησή της ενημέρωσε την Επιτροπή ότι βρισκόταν σε εξέλιξη η διαδικασία για την ανάθεση της συμβάσεως με αντικείμενο την εκπόνηση σχεδίου για την ποιότητα του αέρα στον οικισμό Αθηνών. Διευκρίνισε ότι με το σχέδιο αυτό θα αξιολογούνταν όλα τα υφιστάμενα και προγραμματιζόμενα σχέδια, προγράμματα και μέτρα που προβλέπονταν και θα καταρτίζονταν νέα προκειμένου η χρονική διάρκεια υπερβάσεως της ετήσιας οριακής τιμής στον συγκεκριμένο οικισμό να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη. Επιπλέον, παρέθεσε κατάλογο των διαφόρων υφιστάμενων μέτρων που αποσκοπούν στη μείωση των επιπέδων ρυπάνσεως στην Ελλάδα και, κατά συνέπεια, στον εν λόγω οικισμό.
17 Με αιτιολογημένη γνώμη της 12ης Φεβρουαρίου 2020 την οποία απηύθυνε στην Ελληνική Δημοκρατία, η Επιτροπή ενέμεινε στις αιτιάσεις που είχε διατυπώσει με την από 24 Ιανουαρίου 2019 προειδοποιητική επιστολή. Με την εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη επισήμανε επίσης ότι οι εκθέσεις για την ποιότητα του αέρα τις οποίες είχαν διαβιβάσει οι ελληνικές αρχές για τα έτη 2017 και 2018 επιβεβαίωναν ότι οι παραβάσεις που είχε προσάψει η Επιτροπή στην Ελληνική Δημοκρατία με την προειδοποιητική επιστολή εξακολουθούσαν να υφίστανται όσον αφορά τον οικισμό Αθηνών.
18 Με έγγραφο της 11ης Ιουνίου 2020, η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη. Παρέσχε επίσης πρόσθετες εξηγήσεις με έγγραφο της 6ης Απριλίου 2021, με το οποίο ενημέρωσε την Επιτροπή σχετικά με τα μέτρα που είχαν προγραμματισθεί για τον τερματισμό των παραβάσεων αυτών.
19 Στις 18 Μαρτίου 2021 η Ελληνική Δημοκρατία κοινοποίησε στην Επιτροπή τις ετήσιες εκθέσεις για την ποιότητα του αέρα για τα έτη 2015, 2016 και 2019. Επιπλέον, τον Σεπτέμβριο του 2021 το εν λόγω κράτος μέλος διαβίβασε στην Επιτροπή στοιχεία σχετικά με την ποιότητα του αέρα για το έτος 2020.
20 Αφού εξέτασε τις ανωτέρω πληροφορίες, η Επιτροπή εκτίμησε ότι η Ελληνική Δημοκρατία είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 2008/50 και άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Επί της πρώτης αιτιάσεως, με την οποία προβάλλεται συστηματική και διαρκής παράβαση των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 13 και του παραρτήματος XI της οδηγίας 2008/50
Επιχειρήματα των διαδίκων
21 Με την πρώτη αιτίαση, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 13 και του παραρτήματος XI της οδηγίας 2008/50 όσον αφορά τον οικισμό Αθηνών.
22 Προκαταρκτικώς, η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι οριακές τιμές για το ΝΟ2 είχαν καθορισθεί με την οδηγία 1999/30 και έπρεπε, σύμφωνα με την εν λόγω οδηγία, να εφαρμόζονται από 1ης Ιανουαρίου 2010. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι με την οδηγία 2008/50 δεν καθορίσθηκαν νέες οριακές τιμές ούτε μεταβλήθηκε η συγκεκριμένη ημερομηνία έναρξης εφαρμογής και, ως εκ τούτου, οι οριακές αυτές τιμές έπρεπε να τηρούνται κατά την εν λόγω ημερομηνία.
23 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η υπέρβαση των καθορισμένων κατά τα άνω οριακών τιμών αρκεί αφ’ εαυτής για να διαπιστωθεί παράβαση των διατάξεων του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, σε συνδυασμό με το παράρτημα XI της οδηγίας. Προβάλλει επιπλέον ότι, βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου, η παράβαση εξακολουθεί να είναι συστηματική και διαρκής ακόμη και αν από τα συλλεγέντα στοιχεία προκύπτει ενδεχομένως μερική πτωτική τάση, η οποία ωστόσο δεν συνεπάγεται συμμόρφωση του οικείου κράτους μέλους προς τις οριακές τιμές που όφειλε να τηρεί.
24 Εξάλλου, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους ως είχε κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας. Υποστηρίζει, ωστόσο, ότι από τη συγκεκριμένη νομολογία προκύπτει επίσης ότι, αφενός, στο μέτρο που η προσφυγή αποσκοπεί στη διαπίστωση συστηματικής και διαρκούς παραβάσεως των διατάξεων του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, σε συνδυασμό με το παράρτημα XI της οδηγίας, δεν μπορεί καταρχήν να αποκλεισθεί η προσκόμιση συμπληρωματικών αποδεικτικών στοιχείων, κατά το στάδιο της ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασίας, προς στήριξη της απόψεως περί γενικού και διαρκούς χαρακτήρα της προβαλλομένης παραβάσεως, και ότι, αφετέρου, το αντικείμενο προσφυγής λόγω παραβάσεως μπορεί να επεκταθεί και σε πραγματικά περιστατικά μεταγενέστερα της αιτιολογημένης γνώμης, υπό την προϋπόθεση ότι αυτά είναι της ίδιας φύσεως με τα πραγματικά περιστατικά που αφορά η αιτιολογημένη γνώμη και συνιστούν την ίδια συμπεριφορά.
25 Εν προκειμένω, η Επιτροπή εκτιμά ότι, μολονότι η αιτιολογημένη γνώμη αφορά το χρονικό διάστημα από το 2010 έως το 2018, μπορεί να στηριχθεί σε αριθμητικά στοιχεία σχετικά με υπερβάσεις της ετήσιας οριακής τιμής που ισχύει για το ΝΟ2 βάσει της οδηγίας 2008/50, οι οποίες είναι μεταγενέστερες του εν λόγω χρονικού διαστήματος, προκειμένου να αποδείξει την ύπαρξη συστηματικής και διαρκούς παραβάσεως του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής. Επιπλέον, υποστηρίζει ότι από τις ετήσιες εκθέσεις για την ποιότητα του αέρα που υπέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία προκύπτει ότι, από το 2010 μέχρι και το 2020, σημειώθηκε διαρκής υπέρβαση της εν λόγω ετήσιας οριακής τιμής στον οικισμό Αθηνών.
26 Με το υπόμνημα αντικρούσεως, η Ελληνική Δημοκρατία επισημαίνει ότι σε καμία από τις θέσεις μετρήσεως που βρίσκονται στον οικισμό Αθηνών δεν έχει σημειωθεί υπέρβαση της ωριαίας οριακής τιμής που ισχύει για το ΝΟ2 βάσει της εν λόγω οδηγίας.
27 Όσον αφορά την ετήσια οριακή τιμή που ισχύει για το ΝΟ2 βάσει της ίδιας οδηγίας, το ως άνω κράτος μέλος υποστηρίζει ότι, από το 2010, σημειώθηκε υπέρβαση της τιμής αυτής μόνο σε τέσσερις από τις δεκατέσσερις θέσεις μετρήσεως που βρίσκονται στον συγκεκριμένο οικισμό. Επιπλέον, το εν λόγω κράτος μέλος διευκρινίζει ότι η επίμαχη ετήσια οριακή τιμή τηρείται πλέον στις δύο από τις τέσσερις αυτές θέσεις μετρήσεως, στοιχείο το οποίο συνεπάγεται ότι οι επίμαχες υπερβάσεις εξακολουθούν να διαπιστώνονται μόνον σε δύο από τις δεκατέσσερις θέσεις μετρήσεως που βρίσκονται στον οικισμό Αθηνών. Η Ελληνική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης ότι οι σταθμοί μετρήσεως στους οποίους δεν σημειώνεται υπέρβαση καλύπτουν, γεωγραφικά και πληθυσμιακά, το μεγαλύτερο μέρος του ίδιου οικισμού και ότι, στη ζώνη όπου σημειώνονται υπερβάσεις, οι εκπομπές του ΝΟ2 οφείλονται σχεδόν αποκλειστικώς στην οδική κυκλοφορία. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν ευσταθεί ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι, μεταξύ των ετών 2010 και 2020, δεν υπάρχει κανένα στοιχείο από το οποίο να είναι δυνατόν να συναχθεί ότι η προσαπτόμενη παράβαση είχε παύσει να υφίσταται ή επρόκειτο να παύσει να υφίσταται στο μέλλον.
28 Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι δεν προσάπτει στην Ελληνική Δημοκρατία υπέρβαση της ωριαίας οριακής τιμής η οποία ισχύει για το ΝΟ2 βάσει της οδηγίας 2008/50.
29 Επιπλέον, η Επιτροπή διευκρινίζει ότι, κατά τη νομολογία, προκειμένου να διαπιστωθεί υπέρβαση οριακής τιμής καθοριζόμενης στο παράρτημα XI της ως άνω οδηγίας όσον αφορά τον μέσο όρο ανά ημερολογιακό έτος, αρκεί να μετρηθεί επίπεδο ρυπάνσεως ανώτερο της συγκεκριμένης οριακής τιμής σε ένα και μόνο σημείο δειγματοληψίας.
30 Με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει εκ νέου ότι δεν ευσταθεί η εκτίμηση ότι, μεταξύ των ετών 2010 και 2020, δεν υπήρχε τάση βελτιώσεως των καταγραφόμενων τιμών και συμμορφώσεως, εντός του οικισμού Αθηνών, προς την ετήσια οριακή τιμή η οποία ισχύει για το ΝΟ2 βάσει της εν λόγω οδηγίας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
31 Προκαταρκτικώς, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή, προκειμένου να τεκμηριώσει τον γενικό και διαρκή χαρακτήρα της προσαπτομένης παραβάσεως, επικαλείται, στο δικόγραφο της προσφυγής της, στοιχεία για την ποιότητα του αέρα τα οποία αφορούν και τα έτη 2019 και 2020. Μολονότι τα στοιχεία αυτά διαβιβάσθηκαν στην Επιτροπή από την Ελληνική Δημοκρατία κατά τη διάρκεια του 2021 και συνιστούν, ως εκ τούτου, πραγματικά περιστατικά μεταγενέστερα της ημερομηνίας εκπνοής της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, εντούτοις τα συγκεκριμένα πραγματικά περιστατικά είναι της ίδιας φύσεως και συνιστούν την ίδια συμπεριφορά με εκείνα που εκτίθενται στην αιτιολογημένη γνώμη και, κατά συνέπεια, το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής μπορεί να καταλαμβάνει και τα εν λόγω μεταγενέστερα πραγματικά περιστατικά [πρβλ. απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψεις 55 και 57 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
32 Υπό τις συνθήκες αυτές, η πρώτη αιτίαση πρέπει να ερμηνευθεί ως αφορώσα το χρονικό διάστημα από το 2010 έως και το 2020.
33 Υπενθυμίζεται συναφώς ότι, βάσει του άρθρου 1, σημείο 1, της οδηγίας 2008/50, με τη συγκεκριμένη οδηγία θεσπίζονται μέτρα που αποσκοπούν στον προσδιορισμό και καθορισμό των στόχων για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα, προκειμένου να αποτρέπονται, να προλαμβάνονται ή να μειώνονται οι επιβλαβείς συνέπειες για την ανθρώπινη υγεία και για το περιβάλλον συνολικά. Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 13, παράγραφος 1, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε, σε όλες τις ζώνες και τους οικισμούς τους, τα επίπεδα, μεταξύ άλλων, ΝΟ2 στον ατμοσφαιρικό αέρα να μην υπερβαίνουν τις οριακές τιμές του παραρτήματος XI της οδηγίας.
34 Υπενθυμίζεται ότι η αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 13 της οδηγίας πρέπει να εκτιμηθεί λαμβανομένης υπόψη της πάγιας νομολογίας του Δικαστηρίου κατά την οποία η διαδικασία του άρθρου 258 ΣΛΕΕ στηρίζεται στην αντικειμενική διαπίστωση της εκ μέρους κράτους μέλους μη τηρήσεως των υποχρεώσεων που υπέχει από τη Συνθήκη ΛΕΕ ή από πράξη του παράγωγου δικαίου [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 77 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
35 Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως επισημάνει ότι η υπέρβαση των οριακών τιμών που καθορίσθηκαν με την οδηγία 2008/50 όσον αφορά τους ρύπους στον ατμοσφαιρικό αέρα αρκεί αφ’ εαυτής για να διαπιστωθεί παράβαση των διατάξεων του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, σε συνδυασμό με το παράρτημα XI της οδηγίας [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 78 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
36 Εν προκειμένω, από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο προκύπτει ότι στον οικισμό Αθηνών σημειώθηκε αδιαλείπτως, από το 2010 έως το 2020, υπέρβαση της ετήσιας οριακής τιμής των 40 μg/m³ που καθορίσθηκε για το ΝΟ2 με την οδηγία. Ειδικότερα, η καταγραφείσα για το 2010 ετήσια τιμή συγκεντρώσεως ανερχόταν σε 83 μg/m³. Είναι ακριβές ότι, κατά τα έτη 2013 και 2014, σημειώθηκε κάποια βελτίωση της τιμής αυτής, χωρίς, πάντως, να τηρείται η επίμαχη ετήσια οριακή τιμή, καθόσον υπήρξε μείωση της ετήσιας τιμής συγκεντρώσεως στα 52 μg/m³ και στα 53 μg/m³, αντιστοίχως. Εντούτοις, η καταγραφείσα κατά τα επόμενα έτη συγκέντρωση ΝΟ2 αυξήθηκε εκ νέου και, κατά το έτος 2020, εξακολουθούσε να ανέρχεται σε 68 μg/m³.
37 Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι οι ως άνω διαπιστωθείσες υπερβάσεις της ετήσιας οριακής τιμής για το ΝΟ2 πρέπει να θεωρηθούν διαρκείς και συστηματικές, χωρίς η Επιτροπή να υποχρεούται να προσκομίσει σχετικά συμπληρωματικά αποδεικτικά στοιχεία [πρβλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 82 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
38 Ομοίως, αντιθέτως προς ό,τι φαίνεται να ισχυρίζεται η Ελληνική Δημοκρατία, υπενθυμίζεται ότι μια παράβαση μπορεί, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, να εξακολουθεί να είναι συστηματική και διαρκής ακόμη και αν από τα συλλεγέντα στοιχεία προκύπτει ενδεχομένως μερική πτωτική τάση, η οποία ωστόσο δεν συνεπάγεται συμμόρφωση του οικείου κράτους μέλους προς τις οριακές τιμές που οφείλει να τηρεί [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 83 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία]. Τούτο συμβαίνει εν προκειμένω όσον αφορά τον οικισμό Αθηνών.
39 Επομένως, στο μέτρο που η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, στον οικισμό Αθηνών, οι υπερβάσεις της ετήσιας οριακής τιμής που ισχύει για το ΝΟ2 βάσει της οδηγίας 2008/50 σημειώνονταν μόνο σε τέσσερις από τους δεκατέσσερις σταθμούς μετρήσεως οι οποίοι βρίσκονταν στον συγκεκριμένο οικισμό και ότι επί του παρόντος εξακολουθούν να υφίστανται υπερβάσεις μόνο σε δύο από τους εν λόγω σταθμούς μετρήσεως, επισημαίνεται ότι το άρθρο 13, παράγραφος 1, και το άρθρο 23, παράγραφος 1, της ως άνω οδηγίας πρέπει να ερμηνεύονται με γνώμονα τη γενική οικονομία και τον σκοπό της ρυθμίσεως στην οποία εντάσσονται, υπό την έννοια ότι, προκειμένου να διαπιστωθεί υπέρβαση οριακής τιμής καθοριζόμενης στο παράρτημα ΧΙ της οδηγίας 2008/50 όσον αφορά τον μέσο όρο ανά ημερολογιακό έτος, αρκεί να μετρηθεί επίπεδο ρυπάνσεως ανώτερο της τιμής αυτής σε ένα και μόνο σημείο δειγματοληψίας [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 86 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
40 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η πρώτη αιτίαση πρέπει να γίνει δεκτή.
Επί της δεύτερης αιτιάσεως, με την οποία προβάλλεται παράβαση του άρθρου 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, σε συνδυασμό με το παράρτημα XV της οδηγίας αυτής
Επιχειρήματα των διαδίκων
41 Με τη δεύτερη αιτίασή της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι ελληνικές αρχές ούτε θέσπισαν ούτε έθεσαν σε εφαρμογή τα κατάλληλα και αναγκαία μέτρα ώστε η περίοδος μη συμμορφώσεως προς την ετήσια οριακή τιμή που ισχύει για το ΝΟ2 βάσει της οδηγίας 2008/50 όσον αφορά τον οικισμό Αθηνών να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη, όπως επιτάσσει το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής.
42 Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, εξ όσων γνωρίζει, ουδόλως υπήρχε σχέδιο για την ποιότητα του αέρα, κατά την έννοια της ως άνω οδηγίας, όσον αφορά τον συγκεκριμένο οικισμό, ούτε κατά την ημερομηνία λήξεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας ούτε κατά την ημερομηνία ασκήσεως της υπό κρίση προσφυγής, με συνέπεια να εξακολουθεί να υφίσταται η προσαπτόμενη παράβαση. Διευκρινίζει ότι από τη συμπληρωματική απάντηση της 6ης Απριλίου 2021 την οποία έδωσαν οι ελληνικές αρχές στην αιτιολογημένη γνώμη προκύπτει ότι το σχέδιο αυτό επρόκειτο να είναι έτοιμο τον Μάρτιο του 2022.
43 Όσον αφορά τα πέντε μέτρα τα οποία, κατά τις ελληνικές αρχές, θα περιληφθούν σε μελλοντικό σχέδιο δράσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν είχαν εγκριθεί επισήμως σε σχέδιο για την ποιότητα του αέρα και είχαν πράγματι τεθεί σε εφαρμογή, τα συγκεκριμένα μέτρα δεν θα επαρκούσαν ώστε η περίοδος υπερβάσεως να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη κατά την έννοια του άρθρου 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50.
44 Η Επιτροπή επισημαίνει συναφώς ότι τα εν λόγω μέτρα, τα οποία επικεντρώνονται στη στήριξη των ηλεκτρικών οχημάτων, στην προώθηση των δημοσίων μεταφορών και στην οικοδομική δραστηριότητα, σχεδιάστηκαν με μακροπρόθεσμη προοπτική και όχι προκειμένου οι περίοδοι υπερβάσεως να είναι όσο το δυνατόν συντομότερες. Επιπλέον, προβάλλει ότι, για ορισμένα από τα μέτρα, τα αναμενόμενα αποτελέσματα επί των συγκεντρώσεων ΝΟ2 δεν έχουν προσδιορισθεί ποσοτικά και ότι, κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατόν να εκτιμηθεί η δυνητική συμβολή τους στη σημαντική μείωση των συγκεντρώσεων ΝΟ2 στον οικισμό Αθηνών.
45 Με το υπόμνημα αντικρούσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατά πρώτον, ότι, κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, εξέθεσε αναλυτικά τα μέτρα που υλοποιήθηκαν ή υλοποιούνται προκειμένου να περιορισθούν οι εκπομπές ΝΟ2 που οφείλονται στην κυκλοφορία, η οποία αποτελεί την κύρια αιτία των υπερβάσεων που παρατηρούνται. Διευκρινίζει ότι τα μέτρα αυτά αφορούν έργα υποδομών στον οικισμό Αθηνών, έργα αποσυμφόρησης του κυκλοφοριακού φόρτου, την ενίσχυση της χρήσεως των δημοσίων συγκοινωνιών, τον στόλο των οχημάτων, τη βελτιστοποίηση του συστήματος μεταφορών και τη μείωση της κυκλοφοριακής συμφόρησης καθώς και την προώθηση της χρήσεως εναλλακτικών μορφών καυσίμων. Η καθής προσθέτει ότι στην απάντησή της στην αιτιολογημένη γνώμη και στην από 6ης Απριλίου 2021 συμπληρωματική απάντησή της ανέφερε ότι, με τη θεσμοθέτηση του Εθνικού Σχεδίου για την Ενέργεια και το Κλίμα, προβλέφθηκαν πρόσθετα μέτρα, εκ των οποίων το σημαντικότερο συνίσταται στην προώθηση της ηλεκτροκίνησης.
46 Κατά δεύτερον, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, παράλληλα, συνεχίζονται ο σχεδιασμός και η υλοποίηση νέων δράσεων με στόχο τη μείωση των οφειλόμενων στην κυκλοφορία εκπομπών ΝΟ2. Διευκρινίζει ότι οι δράσεις αυτές αφορούν την ενίσχυση της χρήσεως ηλεκτροκίνητων οχημάτων, την ανανέωση του στόλου των μέσων μαζικής μεταφοράς και την αποσυμφόρηση του κυκλοφοριακού φόρτου. Μνημονεύει επίσης σχέδιο για τον Εθνικό Κλιματικό Νόμο το οποίο προβλέπει τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων στον τομέα των μεταφορών, μερικά εκ των οποίων θα αφορούν τον οικισμό Αθηνών, και το οποίο πρόκειται να ενισχύσει περαιτέρω τη χρήση της ηλεκτροκίνησης.
47 Κατά τρίτον, η Ελληνική Δημοκρατία επικαλείται σύμβαση, η οποία υλοποιείται από τον Μάρτιο του 2021 και η οποία αφορά το έργο που φέρει τον τίτλο «Σχέδιο για την ποιότητα του αέρα στην ευρύτερη περιοχή Αθηνών, σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας [2008/50], και ανάπτυξη εφαρμογής για υποβολή αναφορών σύμφωνα με την [εκτελεστική απόφαση 2011/850/ΕΕ της Επιτροπής, της 12ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με τον καθορισμό κανόνων για τις οδηγίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2004/107/ΕΚ και 2008/50/ΕΚ όσον αφορά την αμοιβαία ανταλλαγή πληροφοριών και την υποβολή εκθέσεων για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα (ΕΕ 2011, L 335, σ. 86)]». Η Ελληνική Δημοκρατία διευκρινίζει ότι η εν λόγω σύμβαση μνημονεύθηκε στη συμπληρωματική απάντηση της 6ης Απριλίου 2021.
48 Το εν λόγω κράτος μέλος επισημαίνει ότι το πρώτο παραδοτέο του ως άνω έργου περιελάμβανε την εκτίμηση των αποτελεσμάτων που έχουν τα ήδη υλοποιούμενα μέτρα, πλην όμως στα αποτελέσματα τα οποία παρουσιάσθηκαν δεν περιλαμβάνεται ακόμη εκτίμηση της συμβολής στη μείωση των συγκεντρώσεων ΝΟ2 των νέων μέτρων που τέθηκαν πρόσφατα σε εφαρμογή ή πρόκειται να τεθούν σε εφαρμογή. Επιπλέον, τα αποτελέσματα αυτά είναι προσωρινά, δεδομένου ότι η εφαρμογή των περισσότερων από τα εξετασθέντα μέτρα δεν είναι ακόμη πλήρης. Ωστόσο, η συμβολή τους στη μείωση των συγκεντρώσεων ΝΟ2 στους δύο σταθμούς μετρήσεως οι οποίοι βρίσκονται στον οικισμό Αθηνών και στους οποίους σημειώνονται υπερβάσεις της ετήσιας οριακής τιμής που καθορίσθηκε για το ΝΟ2 με την οδηγία 2008/50 αναμένεται να αυξηθεί ανάλογα με τον βαθμό εφαρμογής τους.
49 Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, η εκτέλεση της συμβάσεως για την υλοποίηση του εν λόγω έργου βρίσκεται σε εξέλιξη και αναμενόταν να έχει ολοκληρωθεί μέχρι τον Μάιο του 2022. Η καθής διευκρινίζει ότι τα προσεχή παραδοτέα του επίμαχου έργου θα περιλαμβάνουν και την εκτίμηση της συμβολής των νέων μέτρων καθώς και την εξέταση εναλλακτικών σεναρίων εφαρμογής διαφόρων μέτρων, σε περίπτωση κατά την οποία, εν τέλει, τα υφιστάμενα μέτρα και τα προγραμματιζόμενα μέτρα δεν επαρκούν για την εξάλειψη των υπερβάσεων αυτών. Εξάλλου, σύμφωνα με την εν λόγω σύμβαση, τα ως άνω προσεχή παραδοτέα περιλαμβάνουν τον ποσοτικό προσδιορισμό και την απόδειξη της συμβολής των μέτρων που εμπίπτουν στο καταλληλότερο σενάριο για τη μείωση των συγκεντρώσεων ΝΟ2 ώστε να επιτευχθεί συμμόρφωση προς τις οριακές τιμές που καθορίζονται με την οδηγία 2008/50.
50 Η Ελληνική Δημοκρατία συνάγει από τα ανωτέρω ότι δεν ευσταθούν οι ισχυρισμοί της Επιτροπής ότι το σχέδιο για την ποιότητα του αέρα στον οικισμό Αθηνών βρίσκεται ακόμη σε προπαρασκευαστικό στάδιο και ότι δεν υφίσταται έγκυρο σχέδιο για την ποιότητα του αέρα στη συγκεκριμένη οικιστική περιοχή. Συναφώς, το εν λόγω κράτος μέλος τονίζει ότι το σχέδιο που μνημονεύεται στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως βρίσκεται ήδη υπό εκτέλεση, τα δε πρώτα αποτελέσματά του έχουν παραδοθεί στις αρμόδιες αρχές. Εξάλλου, το εν λόγω κράτος μέλος επισημαίνει ότι κατέβαλε συνεχείς προσπάθειες προκειμένου να συνδυάσει και να εφαρμόσει πολιτικές και μέτρα με σκοπό να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις της οδηγίας 2008/50.
51 Με το υπόμνημά της απαντήσεως, η Επιτροπή αντιτείνει ότι οι νέες δράσεις που αναφέρει η Ελληνική Δημοκρατία ενέχουν ελλείψεις όσον αφορά, ιδίως, το ότι δεν έχουν προσδιορισθεί ποσοτικώς τα αποτελέσματά τους επί των συγκεντρώσεων ΝΟ2.
52 Όσον αφορά, ειδικότερα, την πρόοδο του έργου που μνημονεύεται στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το έργο αυτό βρίσκεται ακόμη σε πρώιμο στάδιο και ότι δεν μπορεί να προσδιορισθεί ποσοτικώς ο ακριβής αντίκτυπός του στις εκπομπές ΝΟ2. Επιπλέον, είναι απαραίτητες λεπτομερέστερες πληροφορίες για την καλύτερη κατανόηση του εύρους του σχεδιασμού του. Εξάλλου, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι σχέδιο για την ποιότητα του αέρα στον οικισμό Αθηνών θα έπρεπε να έχει ήδη εκπονηθεί προ πολλού, δεδομένου ότι από το 2010 είχαν μετρηθεί υπερβάσεις των οριακών τιμών που καθορίζονται με την οδηγία 2008/50. Προσθέτει ότι από τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν με το υπόμνημα αντικρούσεως δεν μπορεί να συναχθεί αν το συγκεκριμένο σχέδιο θα είναι σύμφωνο με την οδηγία. Κατά την Επιτροπή, εν πάση περιπτώσει, δεν μνημονεύεται η ημερομηνία κατά την οποία θα επιτευχθεί στον οικισμό Αθηνών συμμόρφωση προς την ετήσια οριακή τιμή που ισχύει για το ΝΟ2 βάσει της οδηγίας 2008/50, μολονότι προβλέπονται σχετικές απαιτήσεις στο παράρτημα XV της οδηγίας.
53 Με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Ελληνική Δημοκρατία παρέχει ορισμένες διευκρινίσεις σχετικά με τις νέες δράσεις που μνημονεύονται στη σκέψη 46 της παρούσας αποφάσεως. Όσον αφορά το σχέδιο για Εθνικό Κλιματικό Νόμο, το οποίο μνημονεύεται στη σκέψη 46, διευκρινίζει ότι η διαδικασία δημόσιας διαβουλεύσεως έχει ολοκληρωθεί και ότι, στην παρούσα φάση, το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας επεξεργάζεται τα σχόλια που υποβλήθηκαν ώστε να καταθέσει προς ψήφιση το τελικό σχέδιο νόμου. Επισημαίνει, εξάλλου, ότι, στο πλαίσιο της εκτελέσεως της συμβάσεως για την οποία γίνεται λόγος στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως, τα τελικά μέτρα, τα οποία θα προβλέπει ο Εθνικός Κλιματικός Νόμος, θα εξετασθούν με γνώμονα τη συμβολή τους στην ποιότητα της ατμόσφαιρας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
54 Από το άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2008/50 προκύπτει ότι, οσάκις, σε συγκεκριμένη ζώνη ή συγκεκριμένο οικισμό, σημειώνεται υπέρβαση των καθοριζόμενων με την οδηγία αυτήν οριακών τιμών μετά την παρέλευση της προθεσμίας που προβλέπεται για την εφαρμογή τους, το σχέδιο για την ποιότητα του αέρα το οποίο, σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, υποχρεούται να εκπονήσει το οικείο κράτος μέλος για τη συγκεκριμένη ζώνη ή οικισμό πρέπει να πληροί ορισμένες απαιτήσεις.
55 Ειδικότερα, το ως άνω σχέδιο πρέπει να προβλέπει τα κατάλληλα μέτρα ώστε η περίοδος υπερβάσεως των εν λόγω οριακών τιμών να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη και μπορεί επιπροσθέτως να περιλαμβάνει ειδικά μέτρα για την προστασία ευαίσθητων ομάδων του πληθυσμού, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται τα παιδιά. Επιπλέον, κατά το άρθρο 23, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2008/50, το εν λόγω σχέδιο πρέπει να περιλαμβάνει τουλάχιστον τις πληροφορίες που μνημονεύονται στο παράρτημα XV, τμήμα A, της οδηγίας, μπορεί δε να περιλαμβάνει τα μέτρα που διαλαμβάνονται στο άρθρο 24. Το ίδιο σχέδιο πρέπει να κοινοποιείται αμελλητί στην Επιτροπή, το αργότερο δύο έτη μετά το τέλος του έτους κατά το οποίο παρατηρήθηκε η πρώτη υπέρβαση.
56 Όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50 έχει γενική ισχύ, δεδομένου ότι εφαρμόζεται, χωρίς χρονικό περιορισμό, στις υπερβάσεις κάθε οριακής τιμής ρύπου η οποία καθορίζεται με την εν λόγω οδηγία, εφόσον έχει παρέλθει η προθεσμία για την εφαρμογή της, ανεξαρτήτως αν η σχετική προθεσμία ορίζεται από την ίδια την οδηγία ή έχει ταχθεί από την Επιτροπή βάσει του άρθρου 22 της οδηγίας [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 138 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
57 Επισημαίνεται επίσης ότι το άρθρο 23 της οδηγίας 2008/50 συνδέει άμεσα, αφενός, την υπέρβαση των οριακών τιμών για το ΝΟ2 οι οποίες καθορίζονται βάσει των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 13, παράγραφος 1, και του παραρτήματος XI της οδηγίας και, αφετέρου, την εκπόνηση σχεδίων για την ποιότητα του αέρα [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 139 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
58 Τα σχέδια αυτά μπορούν να εκπονηθούν μόνον βάσει της ισορροπίας μεταξύ του σκοπού της μειώσεως του κινδύνου ρυπάνσεως και των διαφόρων εμπλεκομένων δημοσίων και ιδιωτικών συμφερόντων [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 140 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
59 Ως εκ τούτου, το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος υπερβαίνει τις καθοριζόμενες με την οδηγία 2008/50 οριακές τιμές για το ΝΟ2 δεν αρκεί αφ’ εαυτού για να γίνει δεκτό ότι το συγκεκριμένο κράτος μέλος παρέβη τις υποχρεώσεις που προβλέπει το άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 141 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
60 Ωστόσο, από την ως άνω διάταξη προκύπτει ότι, μολονότι τα κράτη μέλη διαθέτουν σε ορισμένο βαθμό διακριτική ευχέρεια για τον καθορισμό των μέτρων που πρόκειται να λάβουν, τα συγκεκριμένα μέτρα πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να διασφαλίζουν ότι η περίοδος υπερβάσεως των εν λόγω οριακών τιμών θα είναι όσο το δυνατόν συντομότερη [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 142 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
61 Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να εξετασθεί, με ανάλυση κατά περίπτωση, κατά πόσον τα σχέδια για την ποιότητα του αέρα τα οποία εκπόνησε το οικείο κράτος μέλος συνάδουν προς το άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2008/50 [απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 143 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
62 Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όσον αφορά την ετήσια οριακή τιμή η οποία καθορίζεται για το ΝΟ2 με την οδηγία 2008/50, η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη, κατά τρόπο συστηματικό και διαρκή, τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 13, παράγραφος 1, και του παραρτήματος XI της οδηγίας στον οικισμό Αθηνών κατά το χρονικό διάστημα από το 2010 έως το 2020, όπως προκύπτει από την εξέταση της πρώτης αιτιάσεως.
63 Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζεται ότι, σε περίπτωση υπερβάσεων των οριακών τιμών που καθορίζονται για συγκεκριμένο ρύπο με την οδηγία 2008/50, το οικείο κράτος μέλος υπέχει, από τις 11 Ιουνίου 2010, υποχρέωση εκπονήσεως σχεδίων για την ποιότητα του αέρα. Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 33, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, η Ελληνική Δημοκρατία έπρεπε να θέσει σε ισχύ, πριν από την ως άνω ημερομηνία, τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθεί προς την οδηγία. Ως εκ τούτου, ήταν υποχρεωμένη να θεσπίσει και να θέσει σε εφαρμογή, το ταχύτερο δυνατόν, κατάλληλα μέτρα ώστε η περίοδος υπερβάσεως των οριακών τιμών που καθορίσθηκαν για το ΝΟ2 με την εν λόγω οδηγία να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της ίδιας οδηγίας [πρβλ. απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Οριακές τιμές – ΝΟ2), C‑635/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2021:437, σκέψη 145].
64 Πλην όμως, πρώτον, από τα στοιχεία της δικογραφίας που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο προκύπτει ότι, κατά την εκπνοή, στις 15 Ιουνίου 2020, της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, η Ελληνική Δημοκρατία δεν είχε εκπονήσει σχέδιο για την ποιότητα του αέρα στον οικισμό Αθηνών, κατά την έννοια του άρθρου 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50.
65 Κατά το μέρος που η Ελληνική Δημοκρατία παραπέμπει στην εκτέλεση της συμβάσεως που μνημονεύεται στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως, η οποία, κατά την καθής, βρίσκεται σε εξέλιξη από τον Μάρτιο του 2021 και αναμενόταν να έχει ολοκληρωθεί τον Μάρτιο του 2022, επισημαίνεται, όπως τόνισε και η Επιτροπή, ότι από τις πληροφορίες που παρέσχε σχετικώς το εν λόγω κράτος μέλος δεν μπορεί να εκτιμηθεί αν το σχέδιο για την ποιότητα του αέρα το οποίο αποτελεί αντικείμενο της ως άνω συμβάσεως πληροί τις απαιτήσεις της οδηγίας 2008/50. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και να υποτεθεί ότι τούτο συμβαίνει, το σχέδιο αυτό θα έχει εκπονηθεί δέκα και πλέον έτη μετά την ημερομηνία από της οποίας έπρεπε να τηρείται η ετήσια οριακή τιμή που καθορίσθηκε για το NO2 με την εν λόγω οδηγία.
66 Δεύτερον, όσον αφορά τα συγκεκριμένα μέτρα στα οποία αναφέρθηκε η Ελληνική Δημοκρατία, αρκεί η επισήμανση ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι τα εν λόγω μέτρα είναι σύμφωνα με τις τυπικές απαιτήσεις του παραρτήματος XV, τμήμα A, της οδηγίας 2008/50, βάσει των οποίων ένα σχέδιο για την ποιότητα του αέρα πρέπει να περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, χρονοδιάγραμμα εφαρμογής καθώς και εκτίμηση της σχεδιαζόμενης βελτιώσεως της ποιότητας του αέρα και εκτίμηση περί του χρόνου που απαιτείται για την επίτευξη των στόχων που αφορούν την ποιότητα του αέρα.
67 Εξάλλου, από τις αριθμητικές εκτιμήσεις της μειώσεως των συγκεντρώσεων NO2 οι οποίες αφορούν ορισμένα μέτρα που μνημονεύει η Ελληνική Δημοκρατία προκύπτει ότι, για τα περισσότερα από τα ως άνω μέτρα, η μείωση αυτή θα έχει επιτευχθεί σε χρονικό σημείο το οποίο τοποθετείται μεταξύ των ετών 2024 και 2026.
68 Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων που παρατίθενται στις σκέψεις 62 έως 67 της παρούσας αποφάσεως, επισημαίνεται ότι η Ελληνική Δημοκρατία προδήλως δεν θέσπισε εγκαίρως κατάλληλα μέτρα ώστε να διασφαλίσει ότι η περίοδος υπερβάσεως της ετήσιας οριακής τιμής που καθορίσθηκε για το NO2 με την οδηγία 2008/50 θα είναι όσο το δυνατόν συντομότερη στον οικισμό Αθηνών. Επομένως, η υπέρβαση της εν λόγω ετήσιας οριακής τιμής εξακολούθησε να είναι συστηματική και διαρκής επί τουλάχιστον δέκα έτη στον οικισμό αυτόν, παρά την υποχρέωση του ως άνω κράτους μέλους να θεσπίσει όλα τα κατάλληλα και αποτελεσματικά μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς την απαίτηση σύμφωνα με την οποία η περίοδος υπερβάσεως της συγκεκριμένης ετήσιας οριακής τιμής πρέπει να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη [πρβλ. απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2020, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Οριακές τιμές – ΑΣ10), C‑644/18, EU:C:2020:895, σκέψη 146].
69 Υπό τις συνθήκες αυτές, η δεύτερη αιτίαση πρέπει να γίνει δεκτή.
70 Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι η Ελληνική Δημοκρατία:
– έχοντας υπερβεί κατά τρόπο συστηματικό και διαρκή, από το 2010 έως και το 2020, την ετήσια οριακή τιμή για το NO2 όσον αφορά τον οικισμό Αθηνών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 13 και του παραρτήματος XI της οδηγίας 2008/50 και,
– παραλείποντας να θεσπίσει, από τις 11 Ιουνίου 2010, κατάλληλα μέτρα για να διασφαλιστεί η συμμόρφωση προς την ετήσια οριακή τιμή για το NO2 στον ως άνω οικισμό, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, σε συνδυασμό με το παράρτημα XV, τμήμα A, της οδηγίας, και, ειδικότερα, την υποχρέωση να διασφαλίσει ότι τα σχέδια για την ποιότητα του αέρα προβλέπουν κατάλληλα μέτρα ώστε η περίοδος υπερβάσεως της εν λόγω οριακής τιμής να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη.
Επί των δικαστικών εξόδων
71 Βάσει του άρθρου 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ελληνική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δέκατο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Ελληνική Δημοκρατία,
– έχοντας υπερβεί κατά τρόπο συστηματικό και διαρκή, από το 2010 έως και το 2020, την ετήσια οριακή τιμή για το διοξείδιο του αζώτου (ΝΟ2) όσον αφορά τον οικισμό Αθηνών (EL 0003), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 13 και του παραρτήματος XI της οδηγίας 2008/50/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 2008, για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα και καθαρότερο αέρα για την Ευρώπη, και,
– παραλείποντας να θεσπίσει, από τις 11 Ιουνίου 2010, κατάλληλα μέτρα για να διασφαλιστεί η συμμόρφωση προς την ετήσια οριακή τιμή για το ΝΟ2 στον ως άνω οικισμό, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, σε συνδυασμό με το παράρτημα XV, τμήμα A, της οδηγίας, και, ειδικότερα, την υποχρέωση να διασφαλίσει ότι τα σχέδια για την ποιότητα του αέρα προβλέπουν κατάλληλα μέτρα ώστε η περίοδος υπερβάσεως της εν λόγω οριακής τιμής να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη.
2) Καταδικάζει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Ilešič Jarukaitis Csehi
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 16 Φεβρουαρίου 2023.
Ο Γραμματέας Ο πρόεδρος του τμήματος
A. Calot Escobar M. Ilešič